突发事件应急法治化研究

　　《突发事件应对法》实施以来，我国实践中出现了南方大雪、汶川大地震、芦山地震、7.23动车事故、天津港爆炸等特大突发事件，突发事件应急法治建设领域的很多问题凸显出来。基于此，《突发事件应急法治化研究》重点围绕突发事件应急法治的基本理念、预案、体制、机制、决策、信息公开、权利救济等方面的内容展开系统阐述，力求深入反思现行应急法治理论与实践中的利弊得失，并提出解决问题的新理论、新思路、新方法。

　　胡业勋，中共四川省委党校、四川行政学院法学教研部副主任，副教授，法学博士，硕士生导师，四川省学术技术带头人后备人选、四川省委省政府法律顾问、四川省委政法委法律顾问、四川省行政法学会常务副会长、四川省应急管理学会理事。主要从事行政法的研究，主持国家社科基金青年项目一项、省部级课题四项，在《人民日报》（理论版）、《光明日报》（理论版）、《中国行政管理》、《河北法学》等刊物发表论文三十余篇。

　　禹竹蕊，四川省委党校教授，中国人民大学宪法学与行政法学专业博士。中国法学会行政法学研究会理事，中国人民大学宪政与行政法治研究中心法治政府研究员，四川省法学会行政法学研究会理事。常年致力于中国行政法理论与实践研究，尤其关注政府信息公开、警察行政执法等领域。

　　陈旭，四川省委党校教授，硕士研究生导师，”5.12″汶川地震灾害应对研究与培训中心常务副主任，四川省应急管理学会副会长。主要从事应急管理研究，主研国家课题1项，主持省部级课题2项，主研省部级课题2项；在省级以上刊物发表论文20余篇，其中3篇被国际检索机构ISTP检索；出版专著10部，其中独著1部，合著9部。获省部级二等奖1项。

章突发事件应急法治的基本理念
一、突发事件应急法治化的时代背景
（一）突发事件的应急范围不断扩张
（二）突发事件应急对法治提出了更高的要求
二、行政应急权
（一）行政应急权的内涵
（二）行政应急权的特征
（三）有效规制行政应急权力的三个原则
三、突发事件应急法治的模式选择与变更
（一）我国公共应急制度的发展
（二）我国突发公共事件应急管理的运行模式
——以“一案三制”为核心
四、突发事件应急应当树立的法治思维
（一）“实质合法性”的法治思维
（二）“反知性”的法治思维
（三）“权责统一”的法治思维
第二章突发事件应急预案的规范化建构
一、应急预案的本质属性和特征
（一）应急预案的本质属性
（二）我国应急预案的特点
二、应急预案的主要内容和基本功能
（一）应急预案的主要内容
（二）应急预案的基本功能
三、应急预案的优化
（一）对高阶应急预案合法性的重构
（二）提升低阶预案的实际操作性
（三）确保应急预案的动态评估
（四）应急预案的更新
第三章突发事件应急体制的法治化
一、突发事件应急体制的内涵与机构设置
（一）突发事件应急管理体制的总体要求
（二）突发事件应急的机构与职能
二、突发事件应急体制面临的难点与任务
（一）大数据对应急管理机构之间的协调运行提出的挑战
（二）“一元主导应急体制”有效运转避免“失灵现象”
（三）多元化应急体制的社会力量参与问题
三、突发事件应急体制改革的重心与法治化路径
（一）进一步健全与完善应急管理体制的顶层设计与规范依据
（二）强化应急管理机构纵横向之间的协调配合机制建设
（三）创新大数据下公共应急的体制运行机制
（四）着力构建社会参与型的应急管理体制
第四章突发事件应急机制的法治化
一、突发事件应急机制法治化的概述
（一）应急机制的概念
（二）应急机制的组成部分
（三）应急机制与其他概念的辨析
（四）突发事件应急机制的构成
（五）突发事件应急机制的法治化
二、突发事件应急机制法治化的必要性
（一）有利于适应我国应急工作进入突发事件爆发高危期的迫切性
（二）有利于规范政府及其他社会力量在应对过程中行为的合法性
（三）有效维护和救济公民在突发事件中的基本权利
（四）适应目前我国社会治理方式法治化的内在要求
（五）在各类应对突发事件实践中，应急机制暴露出大量的问题
三、突发事件应急机制法治化的基本原则
（一）包容性原则与应变性原则
（二）实质性原则与目的性原则
（三）预备性原则与预防性原则
四、当前我国突发事件应急机制法治化实现的难点
（一）事前阶段：危机预防预备机制不健全以及对危机缺乏足够的重视
（二）事中阶段：相关应急主体的指挥关系与权责界定模糊不清
（三）社会组织参与突发事件应急工作缺乏必要的法律制度支撑
（四）信息发布的被动性和不全面性，导致网络舆情的偏航
（五）恢复与重建：突发事件后公民合法的社会保障权难以实现
五、实现突发事件应急机制法治化的对策建议
第五章突发事件处置中应急决策的法治化
一、突发事件应急决策概述
（一）应急决策相关概念界定
（二）应急决策与常规决策
二、突发事件应急决策法治化的必要性
（一）保障应急工作的顺利实施以及公民合法权益不受侵害
（二）有助于完善应急法制，推动我国《行政程序法》的建立
（三）有助于在突发事件处置领域实现法治中国的要求
三、我国突发事件应急决策法治化实现的难点
（一）突发事件处置中各主体行使应急决策权的合法性问题
（二）突发事件处置中应急决策程序缺乏法治保障措施
（三）突发事件应急决策的责任追究制度欠缺
四、完善突发事件应对中应急决策的对策建议
（一）切实保障其他主体应急决策的合法性
（二）建立健全应急决策程序的减省和补办机制
（三）完善突发事件应对中应急决策的责任追究
第六章突发事件处置中的政府信息公开
一、突发事件处置中政府信息公开的必要性
（一）确保处置工作的顺利实施
（二）便于形成正确的舆论导向
（三）利于塑造良好的政府形象
二、突发事件处置中政府信息公开的基本原则
（一）及时性原则
（二）准确性原则
（三）主动性原则
（四）统一性原则
三、当前我国突发事件处置中政府信息公开存在的主要问题
（一）现有法律规范难以指导和规范实践
（二）应急处突中政府信息公开的实践不尽如人意
四、完善突发事件处置中政府信息公开的对策建议
（一）完善立法，真正规制实践
（二）改进政府信息公开实践
第七章突发事件处置中的权利救济
一、突发事件处置中的紧急救援
（一）紧急救援的权利基础
（二）紧急救援的内涵
（三）紧急救援的功能
（四）紧急救援的原则
二、突发事件处置中的国家救助
（一）国家救助的权利基础
（二）国家救助的内涵
（三）国家救助的功能
（四）国家救助的标准
三、突发事件处置中的国家赔付
（一）行政补偿
（二）国家赔偿
附录1中华人民共和国突发事件应对法
附录2中华人民共和国政府信息公开条例
附录3国家突发公共事件总体应急预案
参考文献
后记

　《突发事件应急法治化研究》的出版向读者提供了来自法学界的声音。一个令人欣慰的发现在于：“法治化”命题的提出，是为了因应转型中国的法律体系由无序向有序转变的历史进程，而这同时表明，法学学者的视野已经不再局限于法律对现代性风险如何回应的机械解答，而是在更深层次契合了乌尔里希·贝克理论中所暗含的社会转型背景，记录了突发事件应急法治化进程，描述了突发事件应急法治化体系，并探索了突发事件应急法治的未来走向。
——姜晓萍
 
　　《突发事件应急法治化研究》按照“一案三制”多环节来安排各章内容，重点围绕突发事件应急法治的基本理念、预案、体制、机制、决策、信息公开、权利救济等方面的内容展开系统阐述，力求深入反思现行应急法治理论与实践中的利弊得失，并提出解决问题的新理论、新思路、新方法，内容丰富、结构合理、逻辑性强，是一部理论与实践结合、富有创新精神、秉持严谨学风、适用于公务人员教育的学术著作。
——莫于川

　　序

　　风险社会是现代化不可避免的产物，这是德国著名社会学家乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中作出的经典论断。当工业社会的物质分配不再作为的思考事项时，风险如何分摊成为摆在国家与社会面前的一道难题。伴随着中国经济社会波澜壮阔的现代化跨越，各领域的风险也如同贝克所描述的那样，在不断的聚集、放大、爆发。它早已超越了传统的自然灾害，如地震、海啸等作为外部风险的范畴，而扩及到人类生产生活自身的高度不确定性。一个显见的疑问在于，我们应当如何作为？

　　长期以来，各个专业领域的学者试图从不同侧面回答这一问题。随着法治中国宏伟蓝图的磅礴展开，法治在深刻改变中国社会的同时，也日益改变着中国人的观念，民主、法治、自由、人权、公平、正义等理念潜移默化地影响人们的价值观念，融入人们的生活方式。而即将付梓的《突发事件应急法治化研究》就提供了来自法学界的声音。一个令人欣慰的发现在于：”法治化”命题的提出是为了因应转型中国的法律体系由无序向有序转变的历史进程，而这同时表明，法学学者的视野已经不再局限于法律对现代性风险如何回应的机械解答，而是在更深层次契合了贝氏理论中所暗含的社会转型背景。因此，这一选题本身的科学性也就无须赘言了。

　　除此之外，该著作还具有如下的特点：，立意新。我国突发事件应急中所存在的以政策决定取代法律运行的”合法性危机”一直存在，作品以”法治化”为切口，找准了应急体制改进的方向，且立足于宏观建构的思路区别于小修小补式的微观建言，具有较强的前瞻性与较新的理论立意。第二，论证实。本书一方面紧密围绕法学研究的基本方法，对主题涉及的概念、目的、规则、原则等做了严谨扎实的解释学阐述。另一方面则围绕应急机制所面临的制度痛点给予深入剖析，并提出了针对性建议。第三，体系严。仅从应急体制法治化的角度为例，本书在横向上以2018年新设的”应急管理部”的职权范围探讨应急法制中依法行政的权责边界；纵向上则结合”一案三制”的制度安排，探讨央地之间应急权责的层次与结构。本书在内容与体系可称得上”纵横交错”，严肃工整。值得注意的是，本书始终坚持以政府应急行为作为”法治化”建构的论述对象，并在此基础上探讨公权力的行使边界。具体对策上也围绕比例原则的行使、人权保障的约束与信息公开的要求来具体展开，实现了从规则到制度，再从制度到理念的整体自洽。同时，以”权利救济”为出发点，重点探讨政府所应承担的紧急救援、国家救助、国家赔付等义务，实现了体系的再完整。

　　该书紧扣《突发事件应对法》，又对行政规制领域有所涉猎，对公共管理、政府行政、应急决策中的具体议题，提出了具有操作价值的对策。”文章千古事，得失寸心知。”这本《突发事件应急法治化研究》记录突发事件应急法治化进程，描述了突发事件应急法治化体系，并探索了突发事件应急法治的未来走向，这也是国家治理现代化进程中的理论探索，诚为应急管理与应急法治领域一项富有学术价值的新成果，故乐于向各位读者。

　　是为序。

　　姜晓萍

　　四川大学公共管理学院教授

　　”长江学者”特聘教授

　　序

　　莫于川

　　加强应急法制建设，提升政府应对危机能力，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，从而保障人民生命财产安全和国家安全、社会安全，这是以人民为中心的法治政府建设和服务型政府建设的题中之义。

　　自2003年的非典型肺炎疫情危机发生促成我国危机管理、应急法治建设加快发展步伐之后，党中央、国务院为此颁布过许多重要文献，立法机关也推出了一系列人大立法和行政立法，这些方针政策要求和应急法律规范大大推动了危机管理体系建设和应急法治化进程。尽管应急法治建设已取得显著成就，但仍然存在诸多薄弱环节和现实问题，至少须要从如下几个方面入手推动应急法治化：

　　首先，要认真贯彻应急法治的基本原则。在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动中，必须切实贯彻统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的原则，预防为主、预防与应急相结合的原则，信息公开与信息真实的原则，社会动员与公众参与的原则，人权保障、小损害和损害补偿的原则，在正确原则的指导下做好各项应急管理工作。上述原则是一个有机的整体，构成了我国危机管理和应急法治的基本原则体系，应予高度重视。如果忽视、违背了这些基本原则，突发事件应对工作将会陷于极大的被动和违法状态之中。

　　其次，要健全法律规范，完善应急预案。须要顺应危机管理和应急法治实践的需要，修订《突发事件应对法》和完善配套法规、规章，包括提升与危机管理和应急法治有关的软法水平，好要注意不断地、认真地修订完善各级、各类应急预案，为突发事件应对工作提供更充分的法律依据和保障手段。

　　第三，要提高认识、完善机构、建设队伍。要确保应急法治的有效实施，必须进一步深化认识、更新观念、创新制度，培育科学、民主、高效的新型应急法治文化，通过深入、具体、扎实的工作来实现立法目的和规范要求。必须把危机管理体制、机制和法制健全与否作为地方政府和各类行政机关依法行政的水平高低与成效大小的一个衡量尺度，把危机处置能力作为干部素质的重要组成部分，通过多种方式加以改善提高。

　　第四，要完善责任机制，加强责任体系建设。要认真执行《突发事件应对法》规定的应急管理责任制度，在新形势下进一步加强责任体系建设，不断完善危机管理和应急法治的责任机制，防止行政紧急权力的滥用或不作为，要切实依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权及其他合法权利。

　　第五，要实现突发事件应对的社会共同治理。突发事件应对绝不仅仅是政府机关或突发事件应急指挥机构的事情，需要全社会理解、支持和参与，调动全社会的资源和力量，包括所有国家机关各尽其责、配合协力，社会组织和全体公民予以关心、尽责出力，各方面力量形成合力，共同应对突发事件，实现突发事件共同治理。为此，需要高度重视和认真组织危机应对所需的知识培训和能力演练，依法经常性地开展突发事件应对知识和应急法治的宣传、教育、培训和演练，大力提高全体公务人员和广大民众对于依法、有效应对突发事件的认识和能力。

　　中共中央和国务院新近颁布的一些纲领性文献，对此进一步提出了新任务、新方法、新要求，例如，2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（中发〔2015〕36号）提出，要”提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力”。”完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。””建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息，加强群体性、突发性事件预警监测。强化依法应对和处置群体性事件机制和能力。”2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会政治报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》也强调提出，要”树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。”健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力。严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教活动。加强国家安全教育，增强全党全国人民国家安全意识，推动全社会形成维护国家安全的强大合力。”这些都是新时代加强突发事件应对工作和应急法治建设的基本方针和重要抓手。特别是在党和国家机构改革中新设立应急管理部的新形势下，本书能够在应急管理干部教育中发挥作用。

　　看到川中学者禹竹蕊教授、陈旭教授和胡业勋副教授的新著《突发事件应急法治化研究》出版，真心为我国应急法治建设和应急法学发展感到高兴。阅读《突发事件应急法治化研究》，感到这是一本理论基础扎实、对策切实可行、值得充分信赖的应急法治力作，具有如下几个特点：

　　其一，内容丰富全面。本书按照一案三制多环节来安排各章内容，除论述突发事件应急体制的法治化、突发事件应急机制的法治化、突发事件应急预案的规范化建构等常见内容之外，还安排论述了突发事件应急法治的基本理念、突发事件处置中应急决策的法治化、突发事件处置中的政府信息公开、突发事件处置中的权利救济等重要内容，可谓内容丰富、覆盖面宽、结构合理、逻辑性强。

　　其二，富有创新理念。本书专题研究论述的关于突发事件应急法治的基本理念，体现了条理法的新理念；关于突发事件处置中应急决策的法治化，体现了我国行政法学界对于行政决策行为的认知；关于突发事件处置中的政府信息公开，回应了行政救济实务中量存在的行政争议解决矛盾；关于突发事件处置中的权利救济制度，更是当代行政法治发展的重点。

　　其三，文字规范生动。本书的几位作者在论述中做出判断、推出对策，都特别注重对于文献数据的梳理消化运用，摆事实、讲道理、有分寸，行文做到通俗易懂，引注在意学术规范。

　　具有上述特点的本书，是一部理论与实践结合、富有创新精神、秉持严谨学风、适用于公务人员教育的学术著作，适用于公法学教学研究参考，故非常乐意本书，也期盼诸位年轻学子有更多的学术论著问世，为新时代加强应急法治建设、加快法治政府建设不断做出新贡献。