农业政策与法律法规

为加快现代农业发展，保障国家粮食安全，持续增加农民收入，国家及有关部委相继出台惠农政策，大力扶持新型农业经营主体，为配合新型职业农民培育工程的实施，使广大新型职业农民朋友，编写了《农业政策与法律法规》一书，用作新型职业农民培训的通用教材。本教材围绕农业生产经营全面介绍了国家最新农业直补、农业保险、精准扶贫、土地征用补助、土地确权、电子商务、畜牧养殖等惠农政策及农业相关法律法规。供各新型职业农民培育机构开展新型职业农民培训使用，即可作为农业工作者以及农村基层干部了解国家优惠政策参考用书。本教材如有疏漏之处，敬请广大读者批评指正。编者
2017年5月

第一章

促进农业发展政策第一节

深入推进农业供给侧结构性改革一、深入推进农业供给侧结构性改革的重要意义春节刚过，中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。这是21世纪以来，党中央连续发出的第十四个指导“三农”工作的“一号文件”，既有传承延续，更有创新发展。2017年一号文件立足“三农”发展新形势，突出强调以推进农业供给侧结构性改革为主线，加快培育发展新动能，提出一系列新政策、新举措，对做好今年和今后一个时期农业农村工作具有十分重要的指导意义。刚刚过去的2016年，农业农村发展持续向好、稳中有进，为“十三五”经济社会良好开局提供了有力支撑。成绩面前也要清醒看到，农业仍是经济社会发展的突出短板，稳住农业农村这个“基本盘”对稳定全局至关重要。“一号文件”给出明确的政策信号，必须始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动摇，重农强农调子不能变、力度不能减。当前，农业农村发展进入新的历史阶段，内在动因和外部环境正发生重大而深刻的变化。农业主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧，并且主要是结构性、体制性的问题。顺应新形势新要求，必须坚持问题导向，调整工作重心，把推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村工作的主线。深入推进农业供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，关系长远。一定要守住三条底线：确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。深入推进农业供给侧结构性改革，要坚持新发展理念，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，不断提高农业综合效益和竞争力。要优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。深入推进农业供给侧结构性改革，是一个长期过程，必须处理好政府和市场关系，协调好各方面利益。要直面困难和挑战，坚定不移推进改革，勇于承受改革阵痛，尽力降低改革成本，积极防范改革风险。调整政策、出台措施，要充分考虑各方面特别是农民承受力，使强农惠农政策照顾到大多数普通农户。要充分尊重农民意愿，不搞强迫命令瞎指挥，不损害农民权益。二、准确把握推进农业供给侧结构性改革的内涵要义习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“深入推进农业供给侧结构性改革，这是供给侧结构性改革的重要一环。要适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。”习近平总书记的重要指示，不仅明确了农业供给侧结构性改革的方向，而且指明了目标任务和工作重点，我们要深入贯彻落实。推进农业供给侧结构性改革，与以往我们抓农业结构调整、抓农村工作相比，既有传承和延续，更有创新和发展。过去主要解决农产品短期数量平衡问题，现在要在促进数量平衡的同时，注重提升质量效益，促进可持续发展；过去主要考虑农业生产结构问题，现在要在调整生产结构的同时，注重优化产业结构、经营结构，促进农民增收；过去主要是农业生产力范畴内的调整，现在要在突出发展生产力的同时，注重体制改革，增强内生动力。推进农业供给侧结构性改革，涵盖范围广、触及层次深，是农业农村发展思路的一个重大转变，必须按照党中央推进供给侧结构性改革的总体要求，结合农村发展实际和农业产业特点，创造性地开展工作，切实把农业供给侧结构性改革引向深入。一要牢牢把握创新体制机制这个主要着力点。农业供给侧结构性改革“根本途径是深化改革”，是用改革的办法推进结构调整。要通过体制机制创新，激活资源要素潜力，解放和发展农村生产力，改造提升传统动能，培育壮大新动能。二要牢牢把握形成市场导向这个关键切入点。农业供给侧结构性改革“最终目的是满足需求”。改变目前不合理的农业供给结构，更好满足需求，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场力量引领结构调整，减少无效供给，扩大有效供给。政府要摆正位置，既不越俎代庖，也不袖手旁观，重点是强化政策引导、加强服务支持，创造良好的市场环境。三要牢牢把握提高质量和效益这个根本着眼点。农业供给侧结构性改革“主攻方向是提高供给质量”，以此提高农业的综合效益和竞争力。要坚持质量兴农，加快农业科技进步，提高农业全要素生产率。要坚持效益强农，促进一、二、三产业融合发展，提高农业整体效益，让农业成为有竞争优势的产业。四要牢牢把握促进绿色发展这个重要关切点。农业供给侧结构性改革，必须践行以人民为中心的发展思想，顺应群众关切，不断增加绿色优质农产品供给和生态产品供给。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加快建设资源节约型、环境友好型农业，促进农业发展、生态协调、环境改善相互融合与统一。五要牢牢把握增加农民收入这个基本立足点。农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。农民的钱袋子鼓起来没有，是检验改革成效的重要尺度。推进农业供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，关系农业的长远发展，在方向性问题上不能出大的偏差，必须守住三条底线。一是确保粮食生产能力不降低。保障国家粮食安全是头等大事，任何时候都不能放松。推进农业供给侧结构性改革，要保持粮食生产总体稳定，不能形成调减粮食生产的普遍预期和共振效应。要积极实施藏粮于地、藏粮于技战略，粮食产量在年度间可以有波动，但产能必须保持稳定并巩固提高。二是确保农民增收势头不逆转。小康不小康，关键看老乡。农业供给侧结构性改革可能有阵痛，但要确保种粮农民不吃亏，确保农民收入持续增长，不能重新拉大城乡收入差距。对农业的支持保护，方式可以优化，但力度只能增强不能减弱。三是确保农村稳定不出问题。调整政策、出台措施，要充分考虑各方面特别是农民的承受能力，充分考虑农村大多数还是一家一户生产的现实，把握好节奏和力度，绝不能顾此失彼，政策举措的基本面要照顾普通农户，确保不出大的乱子。要尊重农民意愿，不搞强迫命令、瞎指挥。总之，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。在工作上，核心要抓好农业供给侧结构调整和深化改革两个方面，通过供给侧结构调整促进农业发展再上新台阶，通过深化改革推进结构调整，加快培育农业农村发展新动能。三、切实抓好农业供给侧结构调整的重点任务推进农业供给侧结构性改革，首先要把农业结构调好调顺调优。当前和今后一个时期，应重点抓好以下几个方面。第一，适应市场需求，优化产品结构。要统筹调整农产品种养结构，按照“稳粮、优经、扩饲”的基本思路，加快构建粮经饲协调发展的三元结构。稳粮，就是稳定水稻、小麦生产，继续调减非优势产区籽粒玉米，增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等。优经，就是优化经济作物品种品质和区域布局，促进园艺作物增值增效。扩饲，就是按照“以养定种”的原则，扩大青贮玉米、苜蓿等优质牧草生产。要把提高农产品质量放在更加突出位置，大力增加优良品种生产，加强农业生产流通全过程监管，促进农业标准化生产、品牌化营销、绿色化发展。要加快发展优势特色农产品生产，大力促进特色产业提档升级，加强新食品原料、药食同源食品的开发和应用，拓展农产品增值空间。第二，发展适度规模经营，优化经营结构。经营规模扩大了，增加有效供给就有了更扎实的基础。农业科技成果推广难、农产品质量安全监管难、农业比较效益低等一系列问题，也都会更容易解决。要通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、土地入股型、服务带动型等多种形式规模经营。要把促进规模经营与带动一般农户增收结合起来，特别是贫困地区要与脱贫攻坚结合起来，带动贫困农民稳定脱贫。发展多种形式的适度规模经营、优化经营结构，是一个长期的过程。适当的政策支持和示范引导是必要的，但不能人为垒大户、造盆景、搞行政推动。第三，立足比较优势，优化区域结构。在最适宜的地方生产最适宜的产品，不仅成本低、产出效率高，而且品质好。要继续立足资源禀赋和区位优势，进一步明确区域发展定位和主攻方向，推动生产要素向优势产区聚集，重点是建设好“三区”。一是以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，划定稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区，加快改进这些地区的粮食生产设施、技术装备和品种更新换代。二是建立大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区，不断改善生产条件，支持农民发展生产。三是加快制定特色农产品优势区建设规划，建立评价标准、创新技术体系、出台扶持政策，鼓励各地争创特色农产品优势区。第四，加快科技创新，增强农业发展动能。要适应农业由量到质转变的大趋势，调整农业科技创新方向和重点，加快创新农业技术体系和技术路线。切实转变片面追求高产的品种技术导向，加快培育优质专用、营养健康的新品种，大力推进优势特色农畜产品的品种改良。适应日益迫切的节本降耗要求，大力开发推广绿色高效种养技术及农机农艺融合技术。加快食品等加工业技术改造，促进农产品加工向更好地满足需求、提高附加值转变。加快农业科技创新，关键是调动科技人员的积极性。要健全科技创新管理体制，完善利益激励机制，使科技推广成效与科技人员利益挂钩，切实打通围绕市场需求进行农业科研选题立项的“最初一公里”和科技成果上山下乡的“最后一公里”。第五，促进融合发展，优化产业结构。高度重视发展农产品加工和流通，加快延伸产业链、健全价值链，提高农业整体效益。依托绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展乡村旅游、休闲农业、森林康养等。立足农业这个基础，着眼提高农业全产业链收益，调整优化农村产业结构，努力做强一产、做优二产、做活三产。优化农村产业结构、促进三产深度融合，需要有载体支撑。现代农业“产业园”“科技园”“创业园”，是农村承载资金、科技、人才、项目的重要平台，也是在农村实施创业创新的重要基地。要努力把“三园”建设好，使其在引领现代农业建设、培育农村发展新动能中发挥“加速器”的作用。第六，推行绿色生产方式，促进农业可持续发展。要抓住粮食等主要农产品供求关系相对宽松的难得机遇，加快推行绿色生产方式，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位。“退”是为了更好的“进”，资源环境变好了，也有利于提高可持续的农业生产能力。推行绿色生产方式，要特别重视农业节水。把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善国家支持农业节水的政策体系，加大大中型农田灌排骨干工程节水改造和建设力度，推广田间节水技术和设施，全面推进农业水价综合改革，调动农民节水积极性。农业供给侧结构调整的过程，是农业产业体系、生产体系、经营体系优化完善的过程，也是探索中国特色农业现代化道路的过程。要立足农业资源不足的实际，通过绿色发展、创新驱动，优化产品结构、区域结构，建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区，提高农产品的供给能力和供给质量，保障粮食安全并不断满足人民群众日益增长的消费需求，健全中国特色现代农业生产体系。要立足农民数量众多的实际，推进种养加结合、产加销一体，以产业园、科技园、创业园为引领，延长产业链条，推进产业融合，提升全产业链价值，创造让农民在更多环节分享收益、增加收入的条件，健全中国特色现代农业产业体系。要立足农业经营规模小的实际，鼓励农民开展土地合作、入股、流转等，逐步扩大农业经营规模，加快服务社会化、生产区域化、产业集中化，形成农业服务规模优势、区域规模优势、产业规模优势，提高我国农业规模效益和竞争力，健全中国特色现代农业经营体系。四、加快农业供给侧结构调整的体制机制改革推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。（一）推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革这是使市场在农业资源配置中起决定性作用的基础。前两年，我们先后取消了油菜籽临时收储，开展了新疆棉花、东北大豆目标价格改革试点。现在，我们还在按照“市场定价、价补分离”原则，取消玉米临时收储，对农民实行直接补贴。从实施情况来看，这些改革都取得了显著成效，既激活了市场、搞活了产业链、提高了竞争力、促进了结构调整，农民种粮基本收益也得到保障。下一步，还要研究完善小麦、稻谷最低收购价政策，增加价格政策的调节弹性，让价格真正释放出反映市场供求关系的信号。改革完善农产品价格形成机制和收储制度，是农业支持保护政策的深刻调整，关系重大、影响深远。既要咬定目标、坚定改革方向，又要有承受风险的心理准备，做好防范风险的工作准备。（二）深化农村产权制度改革健全产权制度、加强产权保护，是盘活农村资源要素、激发农村发展活力的根本措施。要认真落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的要求，因地制宜，分类实施。对资源性资产，包括土地产权制度改革，要继续按照已有部署，抓好确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持现有承包关系长久不变。对非经营性资产改革，主要是探索建立有利于提高公共服务能力的运行管护机制。对经营性资产，重点是推进清产核资和资产折股量化到户，发展多种形式的股份合作，真正让农民分享集体经济发展和农村改革的成果。对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，要加强跟踪评估，为修改相关法律法规提供实践支撑。同时，还要搞好集体林权和水权等改革。（三）改革财政支农投入使用机制推进农业供给侧结构性改革，很多举措都离不开政府投入的引导和支持。各级党委和政府要认真落实党中央的要求，切实保障增加财政“三农”投入，下工夫用好存量，做好“调整”和“撬动”两篇大文章。调整，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。撬动，就是要充分发挥财政资金“药引子”的作用，创新农业投融资机制，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。对于中长期、低回报重大基础设施建设，可以探索用未来的政府投入为现在的融资创造条件，撬动政策性、开发性金融资金。用好财政投入，必须加快完善农业补贴制度。要调整补贴导向，改进补贴方式，推动农业补贴由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主，更多补到生产者。（四）加快农村金融创新农业供给侧结构性改革越深入，对金融支持的要求就越高。要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策，强化考核激励约束，确保“三农”和扶贫信贷投放持续增长。创新完善农村金融抵押担保机制，加快农村各类资源资产的权属认定，扩大农村有效抵押物的范围。加快健全政策性担保体系，完善银担合作机制，扩大涉农担保贷款业务规模。针对农村特点，充分发挥制度优势和现代信息技术的作用，积极探索降低农村金融服务成本的途径。各金融机构尤其是国有商业银行、政策性银行，要更好地承担起支农责任和义务，着力健全农村机构网点，适当下放县域分支机构业务审批权限，提高为农服务的针对性。要加快农村信用社改革发展，积极发展农村小微金融机构，把更多的金融资源引向农业农村。（五）健全农村创业创新机制近年来，随着大众创业、万众创新深入开展，越来越多的返乡下乡人员到农村创业创新，有力促进了现代科技、生产方式和经营理念进入农业，推动了农村一、二、三产业融合发展和农民就业增收。要加大涉农领域简政放权、放管结合、优化服务改革力度，提高企业、社会资本到农村投资兴业的便利化水平。要完善农村创业创新支持政策，切实将符合条件的创业创新项目纳入强农惠农富农政策范围。要加强农村创业创新平台建设，整合创建一批具有区域特色的创业创新基地。要统筹增量和存量，优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村用地，破解农村发展用地难题。深入推进农业供给侧结构性改革，是新时期“三农”工作的重大创新，会出现很多新情况、新事物、新问题。要认真贯彻落实党的十八届六中全会精神，增强“四个意识”，全面加强党的领导，不断提高“三农”工作的能力和水平。各级党委、政府要把落实党中央“三农”决策部署作为政治责任，切实把“三农”工作真正摆到重中之重的位置。从事“三农”工作的同志，要重视学习新知识、掌握新本领，下大力气开展调查研究，切实增强适应新形势新任务的能力。要广泛动员各方面力量、凝聚各方面智慧，汇聚推进农业供给侧结构性改革的强大合力，不断开创“三农”工作新局面。五、今年“中央一号”文件有哪些突出的政策亮点一是在推进农业供给侧结构性改革的抓手、平台、载体方面，提出建设“三区”“三园”加“一体”。“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区。建设粮食生产功能区，是为确保国家粮食安全；建设重要农产品生产保护区，是为确保重要农产品基本供给；建设特色农产品优势区，是为满足市场多样化需求。通过“三区”建设，推动生产要素向优势产区聚集，切实将区域资源优势变成产品优势、产业优势和竞争优势。“三园”即现代农业产业园、科技园、创业园。建设现代农业产业园，目的是形成现代农业产业集群；建设科技园，目的是打造现代农业创新高地；建设创业园，是为各类人才在农村创新创业提供扶持和服务。“一体”是指田园综合体。今年“中央一号”文件提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。二是在资源配置方面，提出大规模实施节水工程、盘活利用闲置宅基地。“解决农业缺水问题，最根本、最有效的还是节水。”唐仁健表示，一号文件强调，要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，提出加快完善支持农业节水政策体系等一系列政策举措。当前，农村存量集体建设用地利用粗放，盘活潜力巨大。与此同时，休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛。为此，一号文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。宅基地等集体建设用地利用中要注意两点：一要严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所；二要注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制，影响农村社会稳定。三是在农业主体和人才保障方面，提出积极发展“三位一体”综合合作，培养乡村专业人才。农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，“分”的层面分得彻底、激励充分，但“统”的层面统得不够、明显滞后。因此，一号文件提出，一方面要大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营，另一方面要积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。在美丽乡村建设、乡村旅游发展中，乡村规划、住宅设计缺乏专门人才是制约瓶颈。一号文件提出鼓励高等学校、职业院校开设相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。第二节完善支持政策，促进农民持续增收国务院办公厅以国办发〔2016〕87号文件印发了《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》(以下简称《意见》)。为准确理解和全面把握《意见》的有关精神，确保政策顺利实施，国家发展改革委有关负责人做了如下解读。一、为什么要出台这个《意见》小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，难点在农村，关键在农民。“十二五”时期，得益于中央不断加大强农惠农富农政策力度，通过“三增加、三提高”，即农产品产量增加、价格提高，农民工数量增加、工资提高，农业补贴增加、社保水平提高，我国农民收入快速增长，年均实际增长96%，城乡居民人均可支配收入比缩小到2731。但也要清醒地看到，随着我国经济发展进入新常态，农业发展进入新阶段，农民增收遇到了新的挑战，影响农民增收的主要因素正在发生深刻变化，农产品价格走弱对农民收入的影响逐步显现，农民工就业不稳定性增加导致农民工资性收入增幅持续回落，财政收入增长减缓使得农业补贴难以再大幅增长，农民收入增速已呈现明显放缓趋势。今年前三季度，全国农民人均可支配收入实际增长速度回落到65%，低于同期经济增长速度。综合判断，促进农民收入增长的传统动能逐渐减弱，新动能培育还需要一个过程，农民增收已经进入爬坡过坎的关键时期。党中央、国务院高度重视农民增收问题。习近平总书记今年在安徽小岗村农村改革座谈会上指出，增加农民收入是“三农”工作的中心任务，检验农村工作实效的重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有。李克强总理多次作出重要批示，要求对促进农民持续增收拿出长远和系统考虑。张高丽、汪洋副总理对促进农民增收多次作出批示指示，提出了明确要求。今年“中央一号”文件明确提出，要研究出台完善农民收入增长支持政策体系的指导意见。为增强正向激励、营造良好氛围，引导各方面支持和参与农业农村发展、建立带动农民增收的长效机制，维护农民权益和增加农民收入，根据党中央、国务院部署，国家发展改革委会同有关部门，在深入调研、多次召开座谈会征求各方面意见的基础上，起草了《意见》，经国务院同意以国办名义印发实施。二、总体思路和目标是什么，要坚持哪些原则针对当前农民增收形势，《意见》围绕完善促进农民增收的政策体系框架，提出的总体思路是：紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以粮食主产区和种粮农民为重点，紧紧围绕农业提质增效强基础、农民就业创业拓渠道、农村改革赋权增活力、农村社会保障固基本，进一步完善强农惠农富农政策，着力挖掘经营性收入增长潜力，稳住工资性收入增长势头，释放财产性收入增长红利，拓展转移性收入增长空间。《意见》提出的目标是，到2020年，农民收入增长支持政策体系进一步完善，农业支持保护制度更加健全，农民就业创业政策更加完善，农村资源资产要素活力充分激发，农村保障政策有力有效，农民收入持续较快增长、城乡居民收入差距进一步缩小，确保实现农民人均收入比2010年翻一番的目标。完善农民增收支持政策涉及农业农村发展的方方面面，是一项系统工程。《意见》明确提出了4条基本原则：一是坚持市场主导、政府支持。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快推进农业供给侧结构性改革，促进农业提质增效。更好地发挥政府作用，进一步多予少取放活，完善农业支持保护制度，健全农村社会保障体系。二是坚持就业为本、拓宽渠道。加快推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，深入推进农村一、二、三产业融合发展，努力增加就业岗位和创业机会，促进农业转移人口市民化，开拓农民增收新路径和新模式。三是坚持改革创新、激发活力。加快构建现代农业经营体系，深化农村集体产权制度改革，推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，建立健全有利于农民增收的体制机制，激发农业农村发展活力。四是坚持统筹兼顾、协调发展。统筹考虑保障重要农产品有效供给和保护农业生态环境，实现农民增收、确保粮食安全和农业可持续发展相统一。加大对老少边穷和资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等地区的扶持力度，推动协同发展。三、如何促进农民家庭经营收入增长农业收入是农民家庭经营性收入的主体。针对当前部分农产品阶段性供过于求、价格走低、效益下滑的形势，《意见》强调要完善农业支持保护制度，挖掘农业内部增收的潜力。一是加大农业基础设施投入，优先保障财政对“三农”的投入，坚持把农业农村作为国家固定资产投资重点领域，确保力度不减弱。创新投融资模式，撬动更多社会资本投向农业农村。二是推进农业补贴政策转型，在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长前提下，改革完善农业补贴政策，并注意补贴的绿色生态导向，完善耕地保护补偿机制，健全农业生态补偿政策。三是完善农业结构调整政策，推进农牧(农林、农渔)结合、循环发展，调整优化农业种养结构，加快发展特色农业，推进农业标准化生产、品牌化营销。四是改革完善农产品价格形成机制，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，完善粮食等重要农产品收储制度，提高农产品市场和进出口调控的有效性。五是健全新型农业经营主体支持政策，完善财税、信贷、保险、用地、项目支持等政策，培育发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体和社会化服务主体。六是加强农村金融服务，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，发展农村普惠金融，鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下拓宽农业农村贷款抵押物范围。七是创新农业保险产品和服务，把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段，建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步达到完全成本。八是探索财政撬动金融支农新模式，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，加大对“三农”金融服务的政策支持。加快建立覆盖全国的农业信贷担保体系，健全政银担合作机制。四、应对农民工资性收入增速放缓，提出了哪些政策措施从2015年起，工资性收入在我国农民收入中所占比重已经超过家庭经营收入，成为农民收入中最重要的组成部分，也是近年来支撑农民收入增长的最大亮点。为应对近两年农民工就业不稳定性增加、农民工资性收入增速放缓的挑战，《意见》重点围绕促进就业、支持创业、健全机制，围绕拓宽农民就业创业和增收渠道，提出了五个方面的政策措施。一是加强新型职业农民培育，健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”培育制度，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。二是完善城乡劳动者平等就业制度，推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度，逐步实现城乡居民公共就业服务均等化。三是支持农民创业创新，推进农村一、二、三产业融合发展，大力发展农产品加工、休闲农业和乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划，支持返乡创业园、返乡创业孵化园(基地)、信息服务平台、实训基地和乡村旅游创客示范基地建设。四是鼓励和规范工商资本投资农业农村，继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。五是健全产业链利益联结机制，引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，鼓励大型粮油加工企业与种粮农户以供应链融资等方式结成更紧密的利益共同体。五、如何促进农民财产性收入增长近年来，财产性收入在农民收入中的比重越来越大。党的十八届三中全会明确要求，赋予农民更多的财产权利，探索农民增加财产性收入的渠道。但受多方面因素的制约，农村集体产权归属不明晰，资产资源要素的活力难以释放，是导致农民财产性收入水平相对偏低的重要原因。针对这些问题，《意见》明确提出构建城乡一体化发展长效机制，激发农村资源要素活力，释放农民增收新动能。一是深化农村集体产权制度改革，加快农村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、农房、集体建设用地等确权登记颁证，实行农村土地所有权、承包权、经营权分置并行，继续推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，有序推进农村经营性资产股份合作制改革，有效维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。二是激发农村资源资产要素活力，鼓励农村集体经济组织与工商资本合作发展民宿经济等新型商业模式，因地制宜采取资源开发利用、统一提供服务、物业管理、混合经营、异地置业等多种实现形式壮大村级集体经济实力。三是充分发挥新型城镇化辐射带动作用，放宽农业转移人口落户条件，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中，探索农村新型社区和产业园区同建等模式，带动农村产业发展及农民增收。六、贫困地区及低收入群体如何全面建成小康社会农村贫困人口及低收入群体是全面建成小康社会“短板”中的“短板”。中央已对打赢脱贫攻坚战做出了全面部署。在此基础上，为了促进贫困地区及低收入群体农民增收，《意见》明确提出要健全困难群体收入保障机制，确保实现全面小康。一是强化精准扶贫、精准脱贫。持续加大扶贫综合投入力度，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、健康扶贫、社保兜底等措施，因地制宜，分类指导，精准施策，确保如期实现脱贫攻坚目标。二是完善农村社会保障制度。完善城乡居民基本养老保险制度，健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制，完善缴费补贴政策，引导农村贫困人口积极参保续保，逐步提高保障水平。整合城乡居民基本医疗保险制度，适当提高政府补助标准和个人缴费标准及受益水平。将符合条件的农村贫困家庭全部纳入农村低保范围，完善低保标准动态调整机制。进一步健全特困人员救助供养制度，合理确定农村特困人员救助供养标准。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人补贴制度。加强城乡各项养老保险制度、医疗保险制度的衔接，畅通参保人员双向流动的制度转换通道。七、如何确保《意见》提出的政策措施得到贯彻落实为了确保各项政策措施得到贯彻落实，《意见》首先明确了地方政府的责任，要求各地区提高对促进农民增收重要性的认识，增强紧迫感和自觉性，健全工作机制，结合当地实际进一步拓宽农民增收渠道，确保各项政策措施落到实处;选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，精准选派第一书记和驻村工作队，充分发挥他们在促进农民增收中的作用。其次，《意见》要求各有关部门要根据本意见精神，按照职能分工，强化协同配合，加大工作力度，抓紧制定和完善具体政策措施。第三节支持特色小（城）镇建设政策一、金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚建设特色小（城）镇是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化、辐射带动新农村建设的重要抓手。全力实施脱贫攻坚、坚决打赢脱贫攻坚战是“十三五”时期的重大战略任务。在贫困地区推进特色小（城）镇建设，有利于为特色产业脱贫搭建平台，为转移就业脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供载体。为深入推进特色小（城）镇建设与脱贫攻坚战略相结合，加快脱贫攻坚致富步伐，开发性金融支持贫困地区特色小（城）镇建设提出了以下意见。（一）加强规划引导加强对特色小（城）镇发展的指导，推动地方政府结合经济社会发展规划，编制特色小（城）镇发展专项规划，明确发展目标、建设任务和工作进度。开发银行各分行积极参与特色小（城）镇规划编制工作，统筹考虑财税、金融、市场资金等方面因素，做好系统性融资规划和融资顾问工作，明确支持重点、融资方案和融资渠道，推动规划落地实施。各级发展改革部门要加强与开发银行各分行、特色小（城）镇所在地方政府的沟通联系，积极支持系统性融资规划编制工作。（二）支持发展特色产业一是各级发展改革部门和开发银行各分行要加强协调配合，根据地方资源禀赋和产业优势，探索符合当地实际的农村产业融合发展道路，不断延伸农业产业链、提升价值链、拓展农业多种功能，推进多种形式的产城融合，实现农业现代化与新型城镇化协同发展。二是开发银行各分行要运用“四台一会”（管理平台、借款平台、担保平台、公示平台和信用协会）贷款模式，推动建立风险分担和补偿机制，以批发的方式融资支持龙头企业、中小微企业、农民合作组织以及返乡农民工等各类创业者发展特色优势产业，带动周边广大农户，特别是贫困户全面融入产业发展。三是在特色小（城）镇产业发展中积极推动开展土地、资金等多种形式的股份合作，在有条件的地区，探索将“三资”（农村集体资金、资产和资源）、承包土地经营权、农民住房财产权和集体收益分配权资本化，建立和完善利益联结机制，保障贫困人口在产业发展中获得合理、稳定的收益，并实现城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。（三）补齐特色小（城）镇发展短板一是支持基础设施、公共服务设施和生态环境建设，包括但不限于土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设；污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设以及生态修复工程；科技馆、学校、文化馆、医院、体育馆等科教文卫设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施、公共服务设施以及环境设施建设。二是支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台；旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设；其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。（四）积极开展试点示范结合贫困地区发展实际，因地制宜开展特色小（城）镇助力脱贫攻坚建设试点。对试点单位优先编制融资规划，优先安排贷款规模，优先给予政策、资金等方面的支持，鼓励各地先行先试，着力打造一批资源禀赋丰富、区位环境良好、历史文化浓厚、产业集聚发达、脱贫攻坚效果好的特色小（城）镇，为其他地区提供经验借鉴。（五）加大金融支持力度开发银行加大对特许经营、政府购买服务等模式的信贷支持力度，特别是通过探索多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与。发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用，在设立基金、发行债券、资产证券化等方面提供财务顾问服务。发挥资本市场在脱贫攻坚中的积极作用，盘活贫困地区特色资产资源，为特色小（城）镇建设提供多元化金融支持。各级发展改革部门和开发银行各分行要共同推动地方政府完善担保体系，建立风险补偿机制，改善当地金融生态环境。（六）强化人才支撑加大对贫困地区特色小（城）镇建设的智力支持力度，开发银行扶贫金融专员要把特色小（城）镇作为金融服务的重要内容，帮助派驻地（市、州）以及对口贫困县区域内的特色小（城）镇引智、引商、引技、引资，着力解决缺人才、缺技术、缺资金等突出问题。以“开发性金融支持脱贫攻坚地方干部培训班”为平台，为贫困地区干部开展特色小（城）镇专题培训，帮助正确把握政策内涵，增强运用开发性金融手段推动特色小（城）镇建设、促进脱贫攻坚的能力。（七）建立长效合作机制国家发展改革委和开发银行围绕特色小（城）镇建设进一步深化合作，建立定期会商机制，加大工作推动力度。各级发展改革部门和开发银行各分行要密切沟通，共同研究制定当地特色小（城）镇建设工作方案，确定重点支持领域，设计融资模式；建立特色小（城）镇重点项目批量开发推荐机制，形成项目储备库；协调解决特色小（城）镇建设过程中的困难和问题，将合作落到实处。二、三部委开展特色小镇培育工作为贯彻党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设的精神，落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于加快发展特色镇的要求，到2020年，培育1 000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（以下简称三部委）决定在全国范围开展特色小镇培育工作。1特色鲜明的产业形态产业定位精准，特色鲜明，战略新兴产业、传统产业、现代农业等发展良好、前景可观。产业向做特、做精、做强发展，新兴产业成长快，传统产业改造升级效果明显，充分利用“互联网 ”等新兴手段，推动产业链向研发、营销延伸。产业发展环境良好，产业、投资、人才、服务等要素集聚度较高。通过产业发展，小镇吸纳周边农村剩余劳动力就业的能力明显增强，带动农村发展效果明显。2美丽和谐的宜居环境空间布局与周边自然环境相协调，整体格局和风貌具有典型特征，路网合理，建设高度和密度适宜。居住区开放融合，提倡街坊式布局，住房舒适美观。建筑彰显传统文化和地域特色。公园绿地贴近生活、贴近工作。店铺布局有管控。镇区环境优美，干净整洁。土地利用集约节约，小镇建设与产业发展同步协调。美丽乡村建设成效突出。3彰显特色的传统文化传统文化得到充分挖掘、整理、记录，历史文化遗存得到良好保护和利用，非物质文化遗产活态传承。形成独特的文化标识，与产业融合发展。优秀传统文化在经济发展和社会管理中得到充分弘扬。公共文化传播方式方法丰富有效。居民思想道德和文化素质较高。4便捷完善的设施服务基础设施完善，自来水符合卫生标准，生活污水全面收集并达标排放，垃圾无害化处理，道路交通停车设施完善便捷，绿化覆盖率较高，防洪、排涝、消防等各类防灾设施符合标准。公共服务设施完善、服务质量较高，教育、医疗、文化、商业等服务覆盖农村地区。5充满活力的体制机制发展理念有创新，经济发展模式有创新。规划建设管理有创新，鼓励多规协调，建设规划与土地利用规划合一，社会管理服务有创新。省、市、县支持政策有创新。镇村融合发展有创新。体制机制建设促进小镇健康发展，激发内生动力。6组织领导和支持政策三部委负责组织开展全国特色小镇培育工作，明确培育要求，制定政策措施，开展指导检查，公布特色小镇名单。省级住房城乡建设、发展改革、财政部门负责组织开展本地区特色小镇培育工作，制定本地区指导意见和支持政策，开展监督检查，组织推荐。县级人民政府是培育特色小镇的责任主体，制定支持政策和保障措施，整合落实资金，完善体制机制，统筹项目安排并组织推进。镇人民政府负责做好实施工作。国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金，中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。三部委依据各省小城镇建设和特色小镇培育工作情况，逐年确定各省推荐数量。省级住房城乡建设、发展改革、财政部门按推荐数量，于每年8月底前将达到培育要求的镇向三部委推荐。特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇。