行政执法与行政审判（总第70集）

　　《行政执法与行政审判》是*人民法院针对行政工作出版发行的wei一的指导性综合刊物。丛书自出版以来，深受全国各地法院行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎和好评。对各级法院行政审判工作具有权*的指导作用，对各级各部门行政执法机关依法行政和行政法、行政管理专业的专家学者具有较强的参考作用。

　　本丛书及时刊登行政审判的新司法解释、司法文件、司法政策及解读，具有典型和指导意义的审判案例及分析，行政法及行政审判的调研信息及成果等内容，设有“*新司法文件”“司法解释理解与适用”“新问题探究”“行政诉讼理论”“行政审判实务”“调查与研究”“以案释法”“疑难案例评析”“域外撷英”等栏目。

　　本册书收录了*人民法院副院长江必新撰写的《行政审判基本问题研究》一文，该文章论述了行政案件的受理、审理、裁判、执行过程中的要点，对广大行政审判法官具有现实的指导意义。

中华人民共和国人民法院行政审判庭是中国的人民法院的组成部门，主要负责人民法院审理的、二审行政案件；审判不服下级人民法院生效裁判的行政审判监督案件；审查行政机关申请强制执行案件；办理行政赔偿案件。

　　【司法文件】

　　001人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复

　　002人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复

　　【大法官论坛】

　　003行政审判基本问题研究 江必新

　　【专题研究(规范性文件附带审查)】

　　016《行政诉讼法》第五十三条及其司法解释的教义学分析 葛　翔

　　031关于规范性文件一并审查的调研报告 舟山市中级人民法院行政庭课题组

　　【调查与研究】

　　070通勤事故认定工伤的事实因素和法律要件

　　——关于南通市2015—2017年通勤事故工伤行政案件的调查报告

　　江苏省南通市中级人民法院行政庭

　　086 行政诉讼管辖改革研究 张德雄

　　106土地房屋征收诉讼案件审理困境及缓解路径研究

　　——以武汉市江汉区人民法院征收案例为样本梅小丽　 李　丽

　　113关于行政程序轻微违法司法审查的调研分析 焦明君

　　【实证研究】

　　123关于行政复议不予受理决定的可诉性再分析

　　——以新法实施后15个不可诉案例为分析样本 郑红葛

　　133行政诉讼原告“合法权益条款”的理解与适用

　　——基于123起案例厘清新行诉法司法解释第六十九条款第(八)项适用思路 孙焕焕

　　143行政案件诉讼请求的实践困境及规范路径

　　——以某中级人民法院268份行政起诉状为分析样本 肖帮华

　　153当事人虚假陈述司法审查制度构建

　　———以一起行政案件为切入点 陈立洋

　　【行政诉讼理论】

　　171论依申请公开信息之诉的原告资格

　　——以客观诉讼为目标的建构 王秀忍

　　【新问题探究】

　　182机构改革对行政审判的影响与应对 刘　涛

　　【类案研究(工伤)】

　　195在交通事故责任认定不明的情况下，用工单位需承担不予认

　　定工伤的举证责任

　　——郭婧诉兰州市人力资源和社会保障局、甘肃省人力资源和社会保障厅社会保障行政确认案 朵利民

　　202交警部门无法认定事故责任的工伤认定

　　——张利、龚锐、龚定松、方学会诉成都市人力资源与社会保障局工伤认定案 蒋　敏

　　210工伤认定的举证责任

　　——深圳市捷顺科技实业股份有限公司不服深圳市人力资源、社会保障局和深圳市人民政府工伤认定纠纷案 戴剑飞

　　217职工在家中完成工作任务突发疾病死亡的工伤认定

　　——酉阳县人社局与胡密等人工伤行政确认案 蒲开明　汤　龙

　　223迟延缴纳工伤保险费工伤保险责任的承担

　　——侯长秀、祝家兴诉永丰县医疗保险局工伤保险待遇支付案 罗英秀

　　【个案分析】

　　229论涉及商业秘密政府信息公开工作中的审慎审查职责

　　——以行政诉讼司法审查为视角 滕恩荣

　　244政府采购投标人重大违法记录的认定

　　——延边东北亚客运集团有限公司诉延吉市财政局政府采

　　购行政决定案 李红广　刘玉敏

　　255社保经办机构违法准许自由职业者一次性补缴养老保险的行

　　为对社会保障行政部门和人民法院没有拘束力 夏文浩

　　260行政机关不应“隐瞒”行政处罚的幅度考量因素 刘　伟

　　267工作日上班时间过后办理离婚登记行为的认定 孙树国　冷树青

　　272行政机关自行设定的职责可以成为法院判决行政机关职责的

　　依据 朱军巍

　　277未经审核的房地产抵押附记内容应当予以撤销

　　———张玉明等诉上海市不动产登记局房地产抵押附记案 沈莉萍

　　286不涉及商品质量等的经营许可打假举报不应具有原告主体资格

　　———陈国尧诉宁波市鄞州区市场监督管理局、宁波市市场监督管理局不履行工商行政处理法定职责案 谭星光

　　行政审判基本问题研究

　　江必新

　　2014年11月行政诉讼法首次全面修改，2017年11月13日人民法院通过行政诉讼法的全面解释。期间，行政诉讼法又进行了一次微调，并通过了一部配套性的行政诉讼法若干问题的司法解释。新行政诉讼法有很多内容都属于重大立法创制，如规范性文件附带审查、复议机关作共同被告等，但在实施过程中不断呈现新情况新问题，同时行政诉讼领域长期存在的难题如受案范围、裁判方式等，仍然困扰着行政审判实践。因此，行政诉讼制度目前呈现出飞跃式发展，但仍然存在诸多问题需要解决。人民法院结合司法实践及时制定全面司法解释，可以更为准确地理解和适用新行政诉讼法，有效解决司法实践中面对的难题。行政审判的基础问题可以归纳为四个方面：受理、审理、判决、执行。

　　一、受理问题

　　(一)行政诉讼案件受理问题相对复杂

　　民事争议的解决是法院尤其是普通法院的当然职责，民事诉讼涉及私权利，其受理条件相对较少。当事人存在诉讼利益的，只要有明确的被告及诉讼请求和理由，一般即可提起民事诉讼，除法律有特别规定的外，原则上人民法院都应当予以受理，且法律规定的例外情形较少。相对于民事诉讼，行政诉讼的受理制度则更为复杂，主要原因在于：，行政诉讼涉及公权力，其受理问题涉及司法权和行政权之间的关系，涉及司法权对行政权的监督程度和范围。第二，行政案件不仅涉及个人利益，还与公共利益、社会管理秩序、行政管理秩序有密切关系。行政案件的起诉条件如果不加以适当限制，则影响行政法律关系以及行政管理秩序的稳定性，社会管理关系将长期处于不确定状态，给公共利益带来极大的不确定性。当然，随着民主法治进程的加快，行政诉讼受理的限制条件将越来越少，但总体来说仍比民事案件的受理条件严格。

　　(二)行政诉讼案件的受理条件

　　行政诉讼法第四十九条规定，提起行政诉讼需符合四个法定条件。但并不能简单将其与行政诉讼案件的受理条件完全等同，应当将其理解为必要条件而非充分条件。行政诉讼法的“起诉与受理”整章，亦并未穷尽所有行政诉讼案件的受理条件。事实上，行政诉讼的法定受理条件分散在多个章节部分，具体可分为两大类：，的起诉条件，即不具备条件则不能提起行政诉讼。具体有：其一，被诉的行政行为必须属于行政诉讼受案范围。这涉及司法权和行政权之间的关系，不属于行政诉讼受案范围的，则一律不予受理。其二，起诉人必须与被诉行为有法律上的利害关系。被诉行为包括作为和不作为，除法律规定的公益诉讼外，没有利害关系的主体，不能提起行政诉讼。其三，没有超过法律的起诉期限。为维护行政法律关系的稳定性，避免提起行政诉讼的时间过长而影响公共利益，一般情况下只要起诉人超过起诉期限的，则不能提起行政诉讼。值得注意的是，若超过起诉期限不能归责于起诉人自身，而是不可抗力等客观的外界因素或者行政机关刻意的阻拦等被告方面的原因所造成，人民法院则应当予以受理。其四，受其他诉讼案件的影响而不能提起行政诉讼。如撤诉后无正当理由再次提起行政诉讼的;已经提起行政诉讼而重复提起的行政诉讼;提起的行政诉讼的诉讼标的受生效裁判羁束的;等等。第二，相对的起诉条件，即起诉时不符合起诉条件，但经过当事人的改变、选择后可以重新提起行政诉讼的条件。具体有：其一，起诉时未经过前置程序的。如法律规定的复议前置案件，未经过复议前置程序而直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但在当事人经过复议程序后，仍可以提起行政诉讼。其二，未依法缴纳诉讼费的。当事人未按照法律规定依法缴纳诉讼费，人民法院按撤诉处理后，当事人如在起诉期间内缴纳诉讼费后再提起行政诉讼的，人民法院应当予以立案。其三，未提交必要的起诉材料。如未提交原告的身份证明材料以及有效联系方式;未提交被诉行政行为或者不作为存在的材料;由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，未提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料的。缺乏这些必要材料，人民法院无法开展后续的审理工作，一般不予立案受理，但当事人补充提交材料之后不影响人民法院进行案件审理的，应当予以受理。其四，提交的起诉材料书写不正确的。如被告不明确的或明显不正确的;诉讼请求不具体或明显不正确的，等等。人民法院应当对当事人进行释明和指导，当事人修改后表述正确的，人民法院应当予以受理。当事人拒绝补正或者修改的，则不予以受理。

　　(三)正确理解立案登记制

　　2015年，行政诉讼法率先确定在行政诉讼领域实行立案登记制，有效解决了行政诉讼立案难问题。但实践中也存在对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题把握尺度不一，一些不符合起诉条件的案件进入到诉讼程序等问题，尤其是出现一些滥用诉权的现象，浪费了宝贵的司法资源。立案登记制并不是放弃立案受理条件的审查。行政诉讼法明确规定，对于符合法律规定的起诉条件的必须立案，即立案时仍然需要对是否符合起诉条件进行审查。立案登记制取代立案审查制，其实质意义主要是两个方面：，避免法外设置受理条件。主要针对过去搞立案土政策，人为设置立案条件，导致应当受理的案件而不受理的现象。第二，避免立案环节的过度审查。实践中，过度审查主要表现在对行政诉讼法第四十九条第三项规定的操作上，即有具体诉讼请求和事实根据，其目的是避免原告一方证据突袭，违反正当程序。其中，主要的是事实根据问题。法律规定对事实根据仅作形式上的要求，当事人提出事实根据即可，避免被告一方难以有针对性地答辩，以及第三人难以发表意见，案件则无法进行审理，但并不要求起诉时事实根据必须确凿、充分。是否具有确凿充分的事实根据，属于审理环节的问题，在立案环节难以确定。因此，立案登记制取代立案审查制的核心要义，并非取消起诉条件，而是仍然要严格遵循行政诉讼法规定的起诉条件。立案审查的问题要尽可能在立案阶段完成，在立案阶段把立案条件进行全面有效的审查，而不能简单地一律登记立案，将立案方面的审查移送至审判庭进行，使大量不能立案的案件到审判庭后再驳回起诉，不仅增加当事人诉累，而且严重浪费司法资源。一般来说，有的起诉条件在立案环节难以查清，尤其是在法律期限内(七日内)难以判断是否完全符合起诉条件，而需要被告答辩或开庭审理才能终确定的，才可把案件送到审判庭解决受理问题。

　　(四)正确理解行政行为

　　受案范围的核心问题是行政行为概念的界定。行政诉讼法修改之前，受案范围对应的是“具体行政行为”概念，修改后的行政诉讼法及其司法解释使用的是“行政行为”概念，通过排除方式来确定受案范围。关于行政行为概念的内涵和外延，行政法学理论专著的表述不一，尚未形成统一认识。笔者认为，从司法实践角度来看，可诉性行政行为可分为三大类，这也是受案范围整体划分的方法或未来努力的方向：一是行政行为;二是行政协议;三是不作为。有观点认为，行政行为包括作为和不作为。但不作为与已经作出的行政行为完全不同，难以按照“行政行为”对不作为下定义，在分类时有必要将二者予以区分。

　　行政行为的范围比较广泛，大体包括三类：，行政法律行为。具体可分为以下几类：其一，行政规定即行政机关制定的所有规范性文件，包括行政法规、行政规章、其他行政规范性文件等，与之前的抽象行政行为概念相等同。其二，行政决定，如行政许可、行政处罚、行政命令等。其三，准行政决定，如行政证明、行政告示、行政公告、行政确认以及部分行政仲裁。准行政决定不具有完整法律效力，往往不具有执行力。第二，行政事实行为。行政行为的概念包括事实行为。当前，在对可诉行政行为下定义时，有观点将其限定在行政法律行为之中，严重限缩了行政诉讼的受案范围。事实上，我国行政诉讼受案范围对应的行政行为包括事实行为在内，只要对公民权利义务产生了实质性影响的事实行为，即使不具有法律效力，也属于行政诉讼的受案范围。在具体理解时，需要注意的是“诉讼利益”概念。法律行为对应的是对相对人的法律地位产生实质影响，即权利义务发生增减得失，而事实行为对应的是对利益进行了损害，并未影响相对人的法律地位，如警察执行公务损害相对人的财物，其损害的不是相对人的法律地位，而是当事人的利益受损，但可以通过行政诉讼予以救济。第三，行政指导行为。关于行政指导行为，当前主要将其归类于行政事实行为，但从未来的发展角度来看，随着行政指导行为的不断增多，行政指导行为亦可以作为特殊行政行为单独归类。

　　……

　　行政诉讼管辖改革研究

　　张德雄

　　民主与法治是人类社会文明发展的必然结果，而行政诉讼制度的设立则是中国民主与法治建设的重要里程碑。在我国行政诉讼制度设立之初，其立法的目的就在于通过保障人民群众请求公法救济的权利，监督行政机关依法行政，及时解决行政争议，保障行政相对人被侵害的权益得到及时恢复，修复被损害的“官民”关系，维护社会的和谐稳定。而这一目的能否实现，关键在于所设立的行政诉讼制度能否顺利运转，其功能能否正常发挥。然而，现实情况并不象制度设立所设想的那么美好，虽然行政诉讼法自颁布实施以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政和化解行政纠纷方面发挥了积极作用，但行政审判的公信力不高也是不争的事实，其具体表现为行政诉讼案件立案难、审理难、执行难和上诉率高、申诉率高、信访率高、息诉率低。究其原因多种多样，但行政审判地方化，缺乏应有的独立性是其中重要的因素。

　　如何破解行政审判地方化难题，理论和实务界进行了大量的研究和探索。从实务界的角度看，改革现有行政诉讼管辖制度是主要的探索方向之一。早在上世纪九十年代，有关行政诉讼管辖的讨论就在相关的理论文章中出现。本世纪初，浙江台州、山东济宁等地行政诉讼管辖改革的探索更是引起了学界和实务界的极大关注。2013年《人民法院关于行政案件管辖的规定》下发后，全国各地法院纷纷开展各种形式的行政案件管辖改革的探索，各种理论文章亦常见报刊，理论研究和实务探索达到一个新的高潮。笔者所在的海南省亦进行了行政诉讼提级管辖和交叉管辖改革探索。

　　从改革情况来看，现行理论研究和实务探索的主要方向为试图通过异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式的改革，有效破解司法管辖和行政区划重合的问题，使审判机关脱离行政管辖区域，让司法权对其所在行政区域外的行政权进行监督和制约，减少行政权对司法权的干扰，从而实现行政审判去地方化，确保司法权的独立行使。然而，改革的成效并未象想象的那么理想，在试点法院实行异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式改革的初期，均取得了较为明显的效果，但随着时间的推移，随着各地行政机关之间相互打招呼等新的干预形式的出现，改革的成效正在逐步消失，需要进行新的探索。而前期行政诉讼管辖改革的成果亦并未被完全接受，新修改的行政诉讼法基本上还是坚持原告就被告的行政诉讼管辖制度。同时，新行政诉讼法规定，“经人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”[1]，为今后行政诉讼管辖制度的改革留下空间。

　　二、我国行政诉讼管辖改革的实践

　　产生地方政府干预行政审判问题的根本原因是因为行政诉讼管辖区域与行政区划重合。所以，实务界与理论界对行政诉讼管辖改革的探索一直以来都是围绕这一原因，采取各种措施隔断行政机关对行政审判的干预，切实解决行政案件的立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题。实践中，各级法院主要从交叉管辖、提级管辖、集中管辖等三个方面对行政诉讼管辖进行了探索与改革，并取得了较好的效果。与此同时，这些改革也存在一些问题，需要我们采用措施进一步完善。

　　(一)行政诉讼交叉管辖的实践

　　行政审判实践中立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题的普遍存在，行政审判受到行政机关的各种阻力施压和干扰，导致行政审判的职能难以有效发挥出来，进而影响我国司法的公信力。因此，我国各地法院在实践中试图用交叉管辖等来解决行政审判的“三难”问题，以保障“保证人民法院公正、及时地审理行政案件”这一行政诉讼首要目的实现，使老百姓敢于“告官”来维护自己的合法权益，行政审判法官敢于公正裁决，让作出行政行为时无理无据的行政机关败诉。

　　浙江省台州中院是实践中首先对交叉管辖进行探索的法院。行政诉讼案件的异地交叉管辖由台州中院在2002年7月启动，提交给中院、并由中院来指定异地审理的案件，包括基层法院受理的十名以上原告的案件以及县级以上人民政府为被告的行政案件。据台州中院统计，在2002年7月至2003年6月这一年的交叉管辖实施过程中，由一审审结的、被告是县级级政府的行政案件有72起，其中45起案件被告被判决败诉，败诉率为62.5%。而在此前的一年，台州一审审结的类似案件有107起，但仅14起案件政府被判决败诉，被告的败诉率仅为13.1%。这说明在一定程度上交叉管辖能够对地方政府干预行政审判起到遏制作用。紧接着，异地交叉管辖试点工作也在内蒙古自治区法院、山东省济宁市法院相继开展起来。

　　2013年人民法院颁布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号)。该通知要求各高级人民法院要结合本地实际，确定一至二个中级人民法院作管辖改革试点。依据本辖区内的实际情况，试点的中级人民法院把二至三个基层人民法院确定为集中管辖法院，辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件由集中管辖的法院集中管辖。

　　从2013年4月开始，海南省对交叉管辖进行了探索。海南的探索跟以前其他地区对此方面的探索具备了更有指导性的意义。其原因就是，按照《管辖规定》以及新《行政诉讼法》关于提级管辖的规定，以县级以上人民政府为被告的案件是由中级人民法院管辖的，但是从2008年至如今，海南省法院系统一直施行的是提级管辖，县级以上人民政府以外的其他行政机关为被告的案件由基层法院管辖。所以，海南省对交叉管辖试点工作的探索对新行政诉讼法来说更具指导价值。根据《人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号)的要求，海南省高级人民法院结合本省行政审判工作实践，于2013年制定了《关于进一步加强行政诉讼管辖工作的通知》，该《通知》的内容包括：(1)规定县、市政府作为被告类的案件由中级人民法院管辖，使得提级管辖制度能够得到严格落实;(2)指定海口海事法院来管辖海事行政案件与海事行政赔偿案件，使指定管辖得到规范与继续深化;(3)积极加深对试点交叉管辖的探索，由海口市龙华区人民法院(以下简称为龙华区法院)与海口市美兰区人民法院(以下简称为美兰区法院)从2013年4月1日起，实行交叉管辖各自管辖的所有行政诉讼类案件。

　　行政诉讼交叉管辖施行后，以下几个方面取得了成效：

　　首先，交叉管辖的实施，有效的避免了行政机关不当的干扰，更有利于司法公正的实现。交叉管辖制度的推行，是在现行法律的框架下将司法审判区域与行政区域有限的分离，此举能够有效保障法院的独立性，保证法院公正地行使审判权。经过笔者对龙华区法院和美兰区法院关于行政机关败诉率情况的调研统计，行政机关的败诉率从2012年的4.49%到2013年的6.38%，再到2014年的26.67%，此项数据说明交叉管辖制度在排除地方干扰的层面确实行之有效。以出现频率较高的行政案件作为交叉管辖试点，以此为突破口，在现行法律制度的框架下推行司法审判区域与行政区域有限的分离，不仅能够保障法院的独立性和审判权的公正行使，并且使得地方政府和行政机关都无法或者说很难干预行政审判的相关工作。在实施交叉管辖之前，作为被告方的行政机关往往与一审法院处在同一个行政区域内办公，这不可避免的挂上了千丝万缕的纠葛，部分案件甚至很可能会受到不必要的干扰。而交叉管辖制度实施之后，被告方与法院在区域上分散开来，法院在审理案件时不需要再瞻前顾后，这也为法院公正地审理案件，勇敢地判决行政机关败诉提供了坚实的基础。行政案件也将因为审理的公正化，逐渐打破行政机关的败诉率低，行政案件无案可收的挫败局面。

　　其次，使案件的审判质量得到了提升，行政案件的上诉率与发改率得到了有效降低。比如海口市，美兰区法院与龙华区法院从2013年4月实施交叉管辖之后，这两方面成绩都很显著。对比这两个试点法院2012年和2013年的结案情况来看，2012年两试点法院的案件上诉率比2013年要高，2012年两院的案件上诉率为60.12%，而2013年为44.68%，2012年改判和发回重审率比2013年高2.64%，并且，2012年行政机关败诉率比2013年低1.9%。这些数据表明施行交叉管辖后，外部干扰在一定程度上得到了避免与降低。因而在行政案件的审理过程中，法院可以更加公正和大胆，对于行政机关的败诉敢于作出判决，对于行政相对人的合法权益起到了有效的维护。而且，行政管理与司法审查区域在试行交叉管辖之后得到了有限的分离，能够在案件审理过程中让审判人员思想顾虑减少，有效提高行政案件的审判质量，降低行政案件的上诉率与发改率，也使行政案件的息诉服判率得到了很大提升。

　　后，通过交叉管辖制度的推行，有效提高了司法的公信力。交叉管辖制度的充分实施，实现了司法管辖区域与行政区域有限的分离，此举至少能够减少民众对本地行政案件审理的顾虑。在一定程度上，从程序方面引导民众放弃利用过激行为与政府对抗的错误举动，通过正当正确的诉讼流程维护自己的合法权益，增强民众对法院和司法公正的信任。

　　[1] 参见《行政诉讼法》第二十八条第二款。