描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509394151
《行政执法与行政审判》是*人民法院针对行政工作出版发行的*一的指导性综合出版物。丛书自出版以来，深受全国各地法院行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎和好评。对各级法院行政审判工作具有权*的指导作用，对各级各部门行政执法机关依法行政和行政法、行政管理专业的专家学者具有较强的参考作用。
本丛书及时刊登行政审判的*新司法解释、司法文件、司法政策及解读，具有典型和指导意义的审判案例及分析，行政法及行政审判的调研信息及成果等内容，设有“*新司法文件”“司法解释理解与适用”“新问题探究”“行政诉讼理论”“行政审判实务”“调查与研究”“以案释法”“疑难案例评析”“域外撷英”等栏目，明确案件裁判标准，总结审判与执法经验，及时传递前沿动态，为行政执法与行政审判提供权*指导!
界定及不履行法定职责之构成
———赵熠晟诉海宁市教育局履行法定职责案 汪永清
245 “专车第一案” 之法律分析
———陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案 李国才 俞春晖
251 对“网约车” 非法营运的认定与处罚标准
———张生发诉兰州市城市交通运输管理处行政处罚、兰州市交通运输委员会行政复议案 李德福
257 行政诉讼信赖保护原则的适用
———马永忠诉中卫市人民政府草原行政撤销案 马 龙
【类案研究】
262 土地房屋管理领域政府信息公开法律适用问题研究
重庆市高级人民法院行政审判庭课题组
286 将被征收房屋认定为危险房屋而强制拆除不符合正当目的
———王江超等不服长春市九台区住房和城乡建设局作出的紧急避险决定一案 高婧明
291 国有企业改制中的土地使用权转让
———荆州市恒源物资再生利用管理有限公司、荆州市物资再生利用管理总公司诉荆州市国土资源局、荆州市人民政府土地行政处理及行政复议案 李 伟
296 农村土地承包仲裁机构未正式设立不能免除调处土地承包经营纠纷的法定职责
———郭爱连诉太原市万柏林区农业委员会不履行土地承包经营权仲裁法定职责纠纷案 张瑞雪
301 违法行为人虽然被追究刑事责任但行政违法状态没有得到恢复的行政机关可以依法作出行政处罚
———陈贤诉河南省平顶山市国土资源局行政处罚案 李继红
关于理顺我省行政强制执行体制 全面推进“裁执分离”机制的调研
浙江省高级人民法院联合课题组
【内容提要】
十八届四中全会决定明确提出要理顺行政强制执行体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革。省委十三届六次全会实施规划明确将理顺我省行政强制执行体制列入重要工作任务，并将我院与省法制办列为牵头实施单位，明确要求要在2016年形成专题调研报告，2017年研究制定理顺行政强制执行体制的实施意见。因此，开展关于“理顺我省行政强制执行体制、全面推进‘裁执分离’机制”的调研适逢其时。[1]
非诉行政案件执行难，是长期困扰法院和行政机关的老大难问题，不仅严重影响了行政机关的执法效果，也大大损害了司法的公信与权威。这在浙江尤为突出，2006年以来，浙江非诉行政案件年均收案在2万件以上，居全国首位。尤其是征地拆迁、国土拆违等案件，官民矛盾突出，社会关注度高。在既审查又执行的非诉行政执行模式下，法院被推到了社会矛盾的风口浪尖，法官也被推上了拆房拆违的第一线。这既有违法院中立地位，损害司法公信，法院执行力量也无法承受。2012年3月，最高法院出台司法解释，在国有土地上房屋征收补偿领域确立了“裁执分离”机制。我省法院抓住契机，积极拓展“裁执分离”适用领域，在土地房屋征迁、国土、环保等非诉行政执行领域，全面推进由法院负责审查并依法裁定准予执行，交由政府组织实施的“裁执分离”强制执行工作新机制，最高法院领导多次批示予以肯定，并发文要求全国法院推广和借鉴我省“裁执分离”工作经验。可以说，我省法院与党委政府共同推进的“裁执分离”机制在解决法院非诉执行难、保障党政中心工作等方面取得了良好的成效，走在全国法院的最前列，已经成为行政审判新的“浙江经验”。但是作为一项新生事物，“裁执分离”工作的开展也不可避免地面临着一些困难与问题。从理论研究来看，目前还缺乏系统性的研究和分析。而从推进情况来看，一些地区和领域的“裁执分离”工作阻力较大。一些行政机关仍以立法不明确为由怠于配合这项工作，一些行政机关如环保部门以自身执法力量不足为由不愿意接受“裁执分离”，一些行政机关对法院的“裁执分离”裁定不切实执行，国土拆违领域“裁执分离”后的实际执行率不高。因此，无论是理论还是实践中面临的问题，都需要我们通过调研进行进一步地总结与思考。课题组以破解非诉行政执行难为题，在对我省“裁执分离”实践进行研究的基础上形成本调研报告。
本课题调研报告主要分为以下四部分：
第一部分从当前非诉行政执行体制下的困境出发，详细分析了“裁执分离”的必要性。
第二部分从“裁执分离”的法理基础、域外实践经验、实定法基础以及我国的社会结构特征四个角度对“裁执分离”的可行性进行了分析论证。
第三部分介绍了我省法院推进“裁执分离”的现状、取得的成效、经验做法以及推进过程中存在的问题与困难。
第四部分从立法层面、省级出台意见层面、凝聚“裁执分离”共识、明确功能定位以及具体问题等不同层面提出了推进“裁执分离”的若干建议。
前 言
在对“裁执分离”的必要性及可行性进行论证时，首先必须明确的是“裁执分离”的概念。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称“《规定》”)第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。《规定》的上述内容成为目前有关“裁执分离”机制的基础法律依据，也构成了我们探讨“裁执分离”概念的基础。那么，何为“裁执分离”?《规定》的主要起草者认为，“所谓裁执分离，是指作出裁决的机关(机构)与执行裁决的机关(机构)应当分离，即不能由同一机关(机构)既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。”[2]这种意见主要从“裁执分离”价值内核的角度提出了“裁执分离”主要是指裁决的机关与执行裁决机关的分离。结合目前我们探讨的“裁执分离”的实践背景，本课题所探讨的“裁执分离”，是指行政机关申请人民法院强制执行行政决定时，行政强制执行的审查裁定与组织实施在法律主体、法律关系以及法律责任上的分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行的条件进行司法审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定由有关行政机关负责组织实施的制度。
一、“裁执分离”的必要性分析
为了解决非诉行政执行难题，法院在司法实践中进行了各种各样的尝试，但是，正反两方面的结论都证明，“裁执分离”才是破解非诉行政执行难题的正确方向。
(一)当前非诉行政执行体制下的困境
修订前的《行政诉讼法》第66条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》第97条对此并未作实质性修改，也规定“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。这种模式被归纳为我国行政强制执行是“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外和补充”的格局。[3]2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第93条规定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。一般认为是指法院兼具审查权与执行权。实体法规定同样呈现出这种格局。2000年前后，我国涉及行政强制执行法律法规，规定申请人民法院强制执行的大约占70%，集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政和资源能源管理等领域;行政机关自行执行的约占23%，集中在公安、税收等领域;由行政机关自行执行或申请法院执行的约占3%，集中在海关管理领域;只有处罚规定而未明确由谁执行的占4%。[4]截止2003年，具体规定人民法院的强制执行权的法律32部，行政法规58部;规定行政机关自身有权强制执行的法律11部，行政法规30部;而赋予行政机关“执行选择权”法律5部，行政法规8部[5](具体可见下图)。无论在理论认识还是立法实践上，形成这种行政机关与法院均可作为执行主体的“双主体”且以申请法院强制执行为主的强制执行体制格局。在这样的体制之下，非诉行政执行面临着一系列的困境：
1.执难而力薄——大量非诉行政执行案件难以有效执结
大量已经受理并做出准予强制执行裁定的案件，尤其是以行为罚为主的非诉行政执行案件，面临着难以实际执行的困境。从非诉行政执行案件尤其是以行为罚为主的案件实际执行效果看，其现状很不乐观。从全省2015年非诉行政执行案件的相关数据来看，全省全年共审查非诉行政执行案件20665件，裁定准予执行的案件为18517件，其中能代表案件有效执行的自动履行、和解以及强制执行三类案件分别为5016、580以及2366件，占准予执行案件总数的43%(即有效执行率)，占全部审查案件总数的38.5%。
……
行政协议的受案范围及审理规则初探
海南省高级人民法院课题组
引 言
行政协议，即行政合同、行政契约，是行政主体为维护与增进公共利益，实现行政管理目标，行使行政职权，与行政相对人经过协商达成的协议。[6]行政协议是民法契约模式在行政管理中的援引，体现了行政管理中的民主协商，是现代行政手段的进步，已为世界各国所普遍采取并广泛采用。2014年修正的新《行政诉讼法》(以下简称新法)第十二条第一款第(十一)项将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”纳入行政诉讼的受案范围，[7]并在第七十八条增加了行政协议履行及补偿判决的裁判方式。[8]为应对司法实践的需要，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)进一步明确了行政协议的概念和范围、[9]诉讼时效和起诉期限、[10]管辖、[11]法律适用、[12]裁判方式、[13]诉讼费用[14]等，为人民法院审理行政协议案件提供了审理依据。上述规定初步构造出行政协议诉讼的基本框架，从立法上明确了行政协议的法律属性，从理论上结束了行政协议是否属于行政诉讼受案范围的争议，为行政协议纠纷纳入行政诉讼提供了法律依据，具有重大的理论和现实意义。
新法及《适用解释》施行两年以来，行政协议纠纷逐步诉诸行政审判，但其法律适用仍处于摸索阶段。新法第十二条规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，公民、法人或者其他组织可依法提起行政诉讼。司法实践中，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议作为行政案件受理已不成问题，其他行政协议作为民事案件受理的情形则普遍存在。行政协议可诉性范围的不明确，严重抑制了行政协议制度的功能发挥。立法的模糊、“解释”的不清、法院系统内部的认识分歧、行政审判的地位弱势，造成行政协议案件受理上的救济渠道不畅[15]和审理上的无所适从、尺度不一，同类案件不同受理、不同判决，有损法律尊严，影响司法权威，不利于诉权保护，使得行政协议制度的进步意义更多的止于形式、《适用解释》的苦心孤诣大打折扣。[16]因此，行政协议案件的范围界定、识别方法、立案受理和审查范围、证明责任、审理依据、判决方式等问题，是行政审判理论与实务研究亟待解决的基础性问题。
第一部分 行政协议案件的受案范围
除行政诉讼法及司法解释规定的具体的行政协议类型外，司法实践中还有大量的行政协议在行政诉讼法中未作列举。新法明确列举的是政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议，同时规定“等协议”。那么，对其他行政机关签订的协议在受理时的审查标准如何确定?对新法及其解释列举外的行政协议提起行政诉讼，如果不予受理，有何充分理由?特别是新法及其司法解释未对国有土地使用权出让合同是行政协议还是民事合同进行界定，理论界及实务界对此也尚存在争议。最高人民法院《民事案件案由规定》《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同作为民事案件受理，新法实施后，国有土地使用权出让合同是否作为行政协议案件受理?国有土地出让，国有资产承包经营、出租、出售，公共工程承包合同等，是否应当纳入受案范围?而这个问题恰恰是当前司法实践中比较棘手和突出的问题。有偿收回闲置土地协议案件，是否也应属于行政协议?对于行政协议的判断标准，在实务操作中具有一定的难度。新司法解释所规定行政协议概念中的“为实现公共利益或者行政管理目标”也不易把握。
行政协议的受案范围，是行政协议案件审理的前提，直接决定着行政协议案件的管辖和立案受理。哪些行政协议属于行政诉讼的受案范围，在审判实践中如果有不同的认识，往往会导致不同的裁判结果。新法将行政协议纳入立法，迈出了重要一步。同时，新法及《适用解释》没有将分散于各单行法中的行政协议纳入其中，也没有对审判实践中最为突出、备受关注的若干典型行政协议作出正面回应。新法第十二条第一款第(十一)项“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的不完全列举，《适用解释》第十一条第二款“(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议”的有限扩充，为行政协议的受案范围既预留了广阔的发展空间，又造成法律适用上的无所适从。立法及司法解释的模糊性，行政协议受案范围的不确定性，一方面，多数当事人对“其他行政协议案件”不作为行政案件起诉;另一方面，“其他行政协议案件”的立案和裁判面临着逾越法律规定、法律依据不足的重大风险，故立案部门和审判部门对其更倾向于作为民事案件处理。如此，新法及《适用解释》回避和搁置争议、笼统地以“等外等”的方式对“其他行政协议案件”宣示管辖，实际上使得法律及司法解释未明文规定的行政协议，得不到行政诉讼的司法保护，公民诉权无法实现。
究其缘由，是长期以来，对行政协议案件的司法审查，民事诉讼审判模式占据主导地位形成的思维惯性，行政协议可诉性范围不明确引发的现实困难，以及相关司法解释的继续适用造成的法律障碍。将符合行政协议特征的其他行政协议纳入行政诉讼司法审查，有利于加强对公共利益的司法保护，服务和保障行政管理目的的实现;有利于强化对行政机关的监督制约，促进依法行政;有利于从诉讼机制上弱化行政主体的强势地位，依法保护行政相对人的合法权益;有利于统一司法标准，维护司法的公正、公信和权威。
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