行政执法与行政审判（总第69集）

　　《行政执法与行政审判》是*人民法院针对行政工作出版发行的*一的指导性综合刊物。丛书自出版以来，深受全国各地法院行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎和好评。对各级法院行政审判工作具有权*的指导作用，对各级各部门行政执法机关依法行政和行政法、行政管理专业的专家学者具有较强的参考作用。

　　本丛书及时刊登行政审判的*新司法解释、司法文件、司法政策及解读，具有典型和指导意义的审判案例及分析，行政法及行政审判的调研信息及成果等内容，设有“*新司法文件”“司法解释理解与适用”“新问题探究”“行政诉讼理论”“行政审判实务”“调查与研究”“以案释法”“疑难案例评析”“域外撷英”等栏目。

　　本册书收录了*人民法院副院长江必新撰写的《行政审判基本问题研究》一文，该文章论述了行政案件的受理、审理、裁判、执行过程中的要点，对广大行政审判法官具有现实的指导意义。

　　中华人民共和国最高人民法院行政审判庭是中国的最高人民法院的组成部门，职责权限为审查行政机关、申请强制执行案件。

　　【司法答复】

　　最高人民法院行政庭关于行政公益诉讼中刑事处罚与行政处理衔接有关问题的电话答复

　　关于海关执法机关对刑事裁判未予处理的不属于罪犯本人的用于走私的运输工具能否作出行政处理的答复

　　【专题研究(行政协议)】

　　公私合作协议的公法属性及其法律救济梁凤云

　　谦抑或扩张：行政协议的民事规范适用边界肖帮华郭芮男朱艳楠

　　李传开诉金安区政府、清水河街道办事处不履行房屋征收补偿协议案

　　——应从行政行为的角度审查行政协议案件刘莹洁

　　【调查与研究】

　　独立公正的审判与合法合理的沟通

　　——建立跨行政区划管辖行政公益诉讼司法联络机制的思考秦卫民

　　人民法院应对滥用行政诉权行为的调研报告

　　——对164份裁判文书实证分析看法院对滥诉的踯躅与担当邢秀杰

　　行政机关负责人出庭应诉制度的实证分析及完善建议

　　——以《行诉解释》相关规定为基础的构建周孟伟

　　不符合起诉条件行政案件骤增的成因、审理工作的困境与对策

　　——以湖北省武汉市中级人民法院相关行政审判工作为视角侯士宇

　　【行政诉讼理论】

　　解构无效行政行为的判定标准马媛婧

　　可请求审查的“规范性文件”的条件界定管征

　　【学术争鸣】

　　论《政府信息公开条例》第十三条的法律解释及适用李瑰华

　　未说明“三需要”并非行政机关拒绝信息公开的正当理由谷昔伟鲍蕊

　　【实务探索】

　　“冒用他人身份结婚”案件的裁判思路解析

　　——以统一类案裁判尺度为视角胡丽群

　　行政机关不得以其他规范性文件为依据限制已经提起民事诉讼的公民、法人或其他组织寻求行政救济夏文浩

　　涉上海市女性灵活就业人员养老保险待遇相关规定的正确理解与适用

　　——杜某诉市社保中心劳动和社会保障案黄自耀

　　不可移动文物认定决定合法性的审查

　　——刘某某诉天津市文物局、天津市津南区文化体育局撤销行政决定、行政复议刘琳

　　【类案研究】

　　行政裁量合法性的审查

　　——谭英诉涪陵区公安局行政处罚案陈立洋

　　违反必要法定程序的税务行政处罚应予以撤销

　　——漳州市聚善堂药业有限公司诉福建省漳州市国家税务局稽查局税务行政处罚案盖华丽陈梅华

　　行政强制措施与行政处罚先后作出情况下仅起诉行政处罚案件的审理

　　——山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司诉襄汾县交通运输局行政处罚案张俊青

　　【个案分析】

　　房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任的认定

　　——上诉人敦化市雁鸣湖镇人民政府与被上诉人李爱民、敦化市利民房地产开发有限公司、李日旭等确认房屋抵押行政登记违法及行政赔偿一案李红广李丽英

　　高校自治行为和司法审查的边界划定

　　——肖某诉中国科学院大学教育录取纠纷案罗佳

　　公益性举报的原告主体资格

　　——原告黄中平诉被告重庆市规划局北碚区分局履行法定职责案向品

　　冯梅香诉上饶县人民政府房屋强制拆迁案

　　——两个以上主体实施的以拆“危”代拆迁行为的司法审查江怀玉丁雪

　　再就业导致职业病加重的属于工伤范畴孟强

　　国有土地出让合同中“净地交付”的认定王宁

　　对不履行行政给付义务案件的审查路径

　　——盛木庆诉绍兴市柯桥区社会保险事业管理局社会保障行政给付案戴文波朱秀华

　　王俊森诉连平县人民政府收回闲置土地决定案

　　——司法机关依法查封期间，政府不能收回国有土地使用权邓丽华

　　影响当事人实体权益的行政证明行为为可诉行政行为张倩倩

　　【域外撷英】

　　俄罗斯、芬兰行政诉讼制度论述及对我国群体性救济制度的启示尹婷婷

　　重大且明显学说理论认为，当某行政行为的瑕疵在内部呈现为“重大”，在外部表现为“明显”，且内外二要素兼备的情况下，即构成无效行政行为，自始、当然、确定地不发生法律效力。其中“重大”是指行政行为的瑕疵给相对人合法权益造成了不可逆的、彻底的破损且无法通过变更、补正和转换手段等方式使瑕疵得以纠正。“明显”是指行政行为的瑕疵显而易见、一目了然，“在某种程度上犹如写在额头上般”[
(台)翁岳生：《行政法》，台湾:翰芦图书出版社2000年版，第608页。]，一般理智、典型的公民而非法律或其他专业人士即可作出是否违法的准确判断。

　　上述理论虽然受到众多学者的推崇，但由于“重大且明显违法理论”的高度原则概括性，仍是主观、抽象的标准，加之75条无效行政行为情形列举项简缺，司法实践操作难度大，易诱发如下风险：一是无效诉请没有起诉期限的限制，一旦得到支持，行政相对人利益即可实现最大化，易形成“滥诉”。新法实施一年内全国以确认行政行为无效为诉请的案件392起，其中判决确认无效的174件，未予支持原告诉请的案件过半，且随着新行政诉讼法的实施，此类案件滥诉比率和数量将会呈现双增态势;二是法官自由裁量空间大，加之行政机关的干扰，将确认无效判决变通折抵为撤销或确违判决，背离“司法公信”;三是我国幅员辽阔，民风民俗复杂多样，对客观实际认知、态度偏差较大，以“一般理智、典型公民的认识”作为“明显违法”的评定标准，导致“同案不同判”。因此，无效行政行为“重大且明显违法”标准的概念解释应尽量避免不确定词汇的引入，可从行政行为主体资格、事实依据、法律依据、作出程序、表现形式和意思表示等要素是否欠缺、合法来确定“重大”，从法律法规是否有明确规定来确定“明显”。

　　我国现行有效法律条款中不乏关于无效行政行为情形的表述，大致可分为采用“无效”二字直接予以确定或宣告[
详见《行政处罚法》第3条第2款、《税收征收管理法》第33条第2款、《土地管理法》第78条、《专利法》第48条、《草原法》第63条第1款、《海域使用管理法》第43条。]和以沉默的、消极的“行政相对人有权拒绝”间接实现“无效”的效果[
详见《农业法》第67条、《行政处罚法》第49和56条。]两者模式。但这些碎片式条款基本系结果上的广义无效，效力性质上等同于可撤销的行政行为，并非新行政诉讼法第75条所规定的无效情形。故而无效行政行为判定标准的确定需要详细阐释75条的两大列举情形，并结合新法实施一年内确认无效判决案例，归纳完善切合我国实际的重大且明显违法情形。

　　一、如何理解“行政行为实施主体不具有行政主体资格”

　　行政行为“实施主体不具有行政主体资格”依违法严重程度可逐级递减为如下四类：一是行政行为的实施主体在性质上不属于“行政机关或法律、法规、规章授权的组织”;二是虽系新行政诉讼法第2条所规定的行政主体，但其所实施的行政行为超越了法定专属职权;三是虽未超越法定专属职权，但其所实施的行政行为超越了其所具有的种类职权;四是虽未超越种类职权，但其所实施的行政行为超越了其具有的幅度范畴。

　　上述四类情形中，第一类因行政行为主体不具有行政公权力、无公行政主体资格，确定清晰地属于75条所规定的“行政行为实施主体不具有行政主体资格”，常见的有如下三种：一是实施主体未在本市机构编制委员会发布的机构设置及人员编制之列，无行政主体执法资格证明，如舞蹈社团、医疗协会等民间自治组织;二是行政机关内设机构在既无法律授权又无委托情况下作出的行政行为，如乡镇政府内设机构建设管理服务所下发的违章建设拆除通知无效[
江苏省江阴市人民法院(2015)澄行初字第44号行政判决书。] ;三是非行政机关工作人员实施的假象职务行为，如林业局离职人员填写颁发的林权证无效[
河南省南召县人民法院(2015)南召行初字第16号行政判决书。]。第三类情形属于新行政诉讼法第70条第4项所规定的因“超越职权”而判决撤销情形，如派出所作出拘留处罚决定。第四种情形视各地裁判掌握尺度，有依据第70条第4项判决撤销的，也有经审查在事实清楚、程序合法的基础上依据第69条判决驳回原告诉讼请求的，如派出所作出1000元罚款决定。

　　争议主要集中于第二类情形，即是否只要行政行为实施主体超越专属职权就属于第75条规定的“没有行政主体资格”?行政机关专属职权分为专属业务职权和专属地域管辖职权两类。目前大陆法系对超越专属业务职权的基本持肯定态度，如意大利《行政程序法》第42条、奥地利《行政程序法》第68条第4款第1项、葡萄牙《行政程序法》第133条第2款第1项和第2项、澳门《行政程序法》第114条第2款第1项和第2项、西班牙《行政程序法》第62条第1款第2项及台湾《行政程序法》第111条第6项。我国目前审判实践中也不乏行政行为实施主体因超越专属职权进而被法院判决行政行为无效的案例，如城乡建设局行使专属于土地行政主管部门才具有的土地征收补偿安置职责，导致其签署的土地征收补偿协议无效[
湖北省南漳县人民法院(2015)鄂南漳行初字第9号行政判决书。];乡镇政府因无批准和划拨土地的职权致其签署的拆迁协议中有关土地划拨部分的条款无效[
陕西省淳化县人民法院(2015)淳行初字第2号行政判决书。];巡警大队行使交警大队的道路处罚职权，致其下发的交通处罚通知书无效[
甘肃省金昌市中级人民法院(2015)金中行初字第22号行政判决书。];公安机关在治安案件调解协议书中加注证明欠条无效，加注证明行为无效[
河南省驻马店市驿城区人民法院(2015)驿行初字第43号行政判决书。];国土资源局注销县政府颁发的集体土地建设用地使用证的行政行为无效[
河北省迁西县人民法院(2014)迁行初字第3号行政判决书。];社保局代社保中心作出的参保人员缴费年限确认单无效[
杭州市下城区人民法院(2015)杭下行初字第19号行政判决书。]。

　　但笔者认为超越专属业务职权并不必然是无效行政行为，理由为75条判定行政行为无效的本质标准系“重大且明显违法”，“超越专属业务职权”虽系“重大”事项，但由于有的行政部门之间业务范畴存在交叉、职能界限不清，如食药局、质监局、工商局三者对于食品的监管职责及区县政府、规划委、城管大队对于违建的查处职责，即使审判经验丰富的一线办案法官也难以于第一时间一眼辨清，需要向被诉行政机关加以咨询抑或向上级法院讨论汇报才可确定，故超越专属业务职权并非在任何情形下均系“明显”，需要结合个案情形予以认定。

　　关于“超越专属地域管辖职权”是否必属无效行政行为，大陆法系国家基本持肯定态度，但德国随着行政程序法的实施由肯定态度转变为附条件的否定态度[
1966年德国《行政程序法》第34条第2款第3项规定，官署对非在其管辖区域内之不动产，或对有关非在其管辖区域内之权利或法律关系，未经授权，而为行政处分者，不论是否存在重大且明显违法情形，行政处分无效;但是在1976年《行政程序法》第44条第3款第1项规定，行政行为不因未遵守地方管辖权的规定而无效，但超越专属业务管辖权的除外。]。笔者赞同德国的做法，即行政机关或法律法规授权的组织在未超越业务管辖权的情况下，即使超越了地域管辖权，也不会导致其实施的行政行为无效。理由如下：一是专属地域管辖概念产生于诉讼管辖制度，是为方便查清案件事实和当事人诉讼，故规定涉及不动产的案件由不动产所在地法院管辖，但是按照现行的行政管理原则，行政机关对本辖区范围内属于自身业务范畴的事件均可予以管理，加之行政相对人的高度流动性、部分不法行为的实施地、结果发生地的不一致，设定专属地域管辖不符合行政管理实际;二是行政主体资格在法律本质上是对行政行为实施主体执业资质抑或业务能力的评价，类似于公民个人的司考证、会计证，行政机关违反行政区划管理原则在性质上更近似于70条第5项所规定的行政主体滥用职权情形。因此，建议将“行政行为实施主体不具有行政主体资格”细化解释为：行政行为的实施主体非行政机关或法律、法规和规章授权的组织，或其实施的行政行为明显超越法定专属业务职权的，应当判决确认无效。