中华人民共和国监察法理解与适用

规范系统分析条文

归纳法律适用疑难

解答实务难点焦点

 

《中华人民共和国监察法》贯彻*新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，确立了党统一领导、全面覆盖、权威高效的国家监察体制，是我国法制建设的重大成果，体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

本书重在对《中华人民共和国监察法》的理论解读，帮助广大读者全面、深入领会其核心要义、内涵和特点，促进监察职能在我国的落实和发展。

马怀德，现任中国政法大学副校长、教授、博士研究生导师、中国法学会行政法学研究会会长、中国监察学会副会长，中纪委特邀监察员。1988年毕业于北京大学法律系，获法学学士学位；1993年毕业于中国政法大学，获法学博士学位，系我国首位行政诉讼法博士。曾赴美国耶鲁大学、波士顿大学作访问学者。出版学术专著、合著二十余部，发表论文百余篇。直接参与《国家赔偿法》《行政处罚法》等多部法律的起草工作。曾于2005年12月为中央政治局第27次集体学习授课，2016年5月17日参加习近平总书记主持的哲学社会科学座谈会并代表法学界发言，三次参加中纪委专家座谈会。系“新世纪百千万人才工程”人选，“中国十大杰出青年法学家”，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，享受国务院批准的政府特殊津贴。

章  总则

条【立法目的和立法依据】

第二条【领导体制和指导思想】

第三条【监察委员会的性质和职责】

第四条【监察委员会依法独立行使监察权】

第五条【国家监察工作的基本原则】

第六条【国家监察工作的基本方针】

 

第二章  监察机关及其职责

第七条【监察委员会机构设置】

第八条【国家监察委员会产生、组成及与国家权力机关的关系】

第九条【地方各级监察委员会产生、组成以及对其监督】

第十条【上下级监察机关的领导关系】

第十一条【监察委员会的职责】

第十二条【派驻或者派出监察机构和监察专员】

第十三条【派驻或者派出的监察机构、监察专员之职责】

第十四条【监察官制度】

 

第三章  监察范围和管辖

第十五条【监察对象范围】

第十六条【管辖一般原则、提级管辖以及管辖权转移】

第十七条【指定管辖和报请提级管辖】

 

第四章  监察权限

第十八条【监察机关行使监督、调查职权及其保密规定】

第十九条【监察机关运用谈话措施】

第二十条【监察机关要求被调查人陈述及讯问被调查人】

第二十一条【监察机关询问证人】

第二十二条【监察机关留置被调查人】

第二十三条【监察机关查询冻结财产】

第二十四条【监察机关搜查职权】

第二十五条【监察机关调取、查封、扣押职权】

第二十六条【监察机关适用勘验检查】

第二十七条【监察机关适用鉴定】

第二十八条【监察机关采取技术调查措施】

第二十九条【监察机关适用通缉】

第三十条【监察机关适用限制出境】

第三十一条【被调查人移送可以从宽的情形】

第三十二条【涉案人员移送可以从宽的情形】

第三十三条【监察机关调查过程中证据适用规则】

第三十四条【线索移送制度与管辖】

 

第五章  监察程序

第三十五条【报案、举报的处理】

第三十六条【建立协调、制约机制和加强监督管理】

第三十七条【问题线索的处置】

第三十八条【初步核实】

第三十九条【立案】

第四十条【收集证据规则】

第四十一条【一般调查程序】

第四十二条【调查方案的执行与请示报告制度】

第四十三条【留置程序】

第四十四条【留置期间的工作要求】

第四十五条【监察机关履行处置职责的方式】

第四十六条【涉案财物的处理】

第四十七条【检察机关对移送案件的处理】

第四十八条【被调查人逃匿、死亡案件的继续调查和违法所得没收程序】

第四十九条【复审、复核】

 

第六章  反腐败国际合作

第五十条【国家监察委员会的反腐败国际合作职责】

第五十一条【反腐败执法等方面的国际合作】

第五十二条【反腐败追逃追赃防逃的国际合作】

第七章  对监察机关和监察人员的监督

第五十三条【人大对监察委员会的监督】

第五十四条【对监察机关的各类社会监督】

第五十五条【内部专门机构监督及监察队伍建设总体要求】

第五十六条【监察人员守法义务和业务能力要求】

第五十七条【办理监察事项报告备案制度】

第五十八条【办理监察事项回避制度】

第五十九条【监察人员脱密期管理和离职、退休后从业限制】

第六十条【监察机关及人员侵害被调查人合法权益的申诉制度】

第六十一条【案件处置严重违法责任追究的“一案双查”】

 

第八章  法律责任

第六十二条【拒不执行监察决定等法律责任】

第六十三条【违法阻碍、干扰监察工作的法律责任】

 

第六十四条【报复陷害和诬告陷害的法律责任】

第六十五条【滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等监察违法行为的处理】

第六十六条【构成犯罪应承担刑事责任】

第六十七条【监察机关及其工作人员的国家赔偿责任】

 

第九章  附则

第六十八条【特别立法授权】

第六十九条【施行日期和废止日期】

 

附录

中华人民共和国监察法

（2018年3月20日）

章   总则

 

法典的总则通常用来规定和阐释该法的主要纲领、指导思想、基本原则等内容。一部意涵明确、结构清晰的法典总则，能够提纲挈领地体现立法者的意愿，调和具体法律条文之间的关系，为法律解释提供重要渊源。因此，在以成文法典为主要立法形式的国家，大多数法典中均设有总则，用以确定立法纲领，统领法律全局。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）章为总则，共有六个条款，分别规定了《监察法》的立法目的和立法依据、国家监察工作的指导思想和领导体制、监察委员会的性质和职责、监察委员会依法独立行使监察权、国家监察工作的基本原则和基本方针等内容。正确理解总则的上述内容，对于准确适用《监察法》的各具体条文，开展国家监察工作具有重要意义。

 

 

条【立法目的和立法依据】为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。

 

【理解与适用】

 

本条是对《监察法》的立法目的和立法依据的规定。

 

一、《监察法》的立法目的

 

，深化国家监察体制改革。2016年11月，中央决定在北京、山西、浙江三省市进行国家监察体制改革试点。2016年12月，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，赋予了试点地区监察委员会监督、调查、处置三项职能，并暂停了部分法律法规中的具体条文在三地的适用。经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制和可推广的经验。根据十九大精神，在总结三省市试点工作经验的基础上，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，2017年11月，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国正式推开。为坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，使改革和法治同步推进，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对监察立法工作提出明确要求，中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定《监察法》的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。第十二届全国人大常委会副委员长李建国：关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明——2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会次会议上。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”，也为国家监察立法指明了方向。制定颁布《监察法》，旨在保障国家监察体制改革这项事关全局的重大政治改革能具备合法性、正当性，保障国家监察制度能够在法治轨道上有序运行，与全面推进依法治国的步调相协调。制定颁布《监察法》，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作意义重大、影响深远。

 

第二，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。习近平总书记多次指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。十八大以来，党内监督机制不断更新，监督力度不断强化，监督范围不断扩展。中央派驻的四十余个纪检组覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关等百余个国家机关和人民团体、事业单位，实现了党内监督的全覆盖，取得了良好的收效。然而，在传统监察体制下，与纪委合署办公的行政监察机关作为一级政府的组成部门，仅有权监督行政机关工作人员，而无法覆盖到人民法院、人民检察院、人大机关、政协机关等机构的公职人员，以及企事业单位、社会组织中行使公权力的公职人员。党的监督和国家监督二者之间出现了不协调、不匹配现象。从政治实践出发，我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了党内监督和国家监察相统一的必然性。制定《监察法》，从全局着眼，从顶层设计入手，统筹完善和加快形成监察全覆盖的国家监察体系，健全国家监察组织架构，能够使党内监督和国家监察真正实现有机结合，保证监督力量延伸和覆盖到所有公职人员。《监察法》第十五条规定，监察机关的监察对象包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。这一范围涵盖了所有行使公权力的公职人员，将监督“狭义政府”转变为监督“广义政府”，实现了党内监督与国家监察的无缝隙对接，通过监察的“全覆盖”，达到真正的“零容忍”。

 

第三，深入开展反腐败工作。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。通过制定《监察法》，把十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念、新举措、新经验以法律形式固定下来，巩固国家监察体制改革成果，是继续深入开展反腐败工作，保障反腐败工作始终处于法治轨道的重要举措。《监察法》第四章规定了监察机关的监察权限，第五章规定了监察工作开展的具体程序，明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等调查措施，为监察机关开展反腐败工作提供了坚实的制度保障，有利于实现反腐败工作的规范化、制度化、法治化。尤其是《监察法》第二十二条、第四十三条、第四十四条用“留置”措施取代了我国纪检监察机关以往办案所采取的“两规”措施，并设定了严格的适用程序和要求，有利于解决“两规”措施长期存在的依据不清、界限不明等法治难题，彰显推进全面依法治国的决心和自信。

 

第四，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。实现这一目标的关键，是在治国理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度，通过系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现对国家和社会的高水平治理。在传统监督体制下，监督权力和资源分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败治理效能不高，治理目标难以充分有效达成。按照《宪法》和《监察法》的规定，集中分散在诸多部门中的监督权，在已有的行政机关、司法机关之外创设新的国家机关，形成更科学有效、更符合实践需要、运作更为顺畅的国家监察体制和更系统的反腐机制，理顺各个国家机关之间的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。同时，依据《宪法》和《监察法》的具体规定，将监察委员会纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对人大及其常委会负责，受人大及其常委会的监督，拓宽了人民通过人民代表大会制度监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

 

二、《监察法》的立法依据

 

“依据宪法，制定本法”明确了国家监察立法以宪法为依据，对维护宪法权威、保障国家监察立法之合宪性有着重要意义。

 

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我国现行宪法总结了中国革命、建设和改革的成功经验，确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务以及国家生活的基本原则，是党的主张和人民意志的高度统一，是建设中国特色社会主义根本的法制保障。我国宪法所确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有显著优势、坚实基础、强大生命力，必须要在各项工作中长期坚持、全面贯彻。

 

《宪法》第五条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”在《监察法》总则中明确规定“依据宪法，制定本法”，既表明了国家监察立法必须以《宪法》为依据，其立法程序和具体规定不能与《宪法》的规定相抵触，也表明《监察法》具体条文规范的效力来源于《宪法》，以《宪法》作为《监察法》的效力依据和价值依据。总而言之，在立法条文中明确规定“根据宪法，制定本法”，能够彰显《宪法》的根本法地位，维护我国社会主义法律体系内部的和谐统一，保障《监察法》于宪有据。

 

在国家监察体制改革和国家监察立法工作中，以习近平同志为核心的党中央从“四个全面”战略布局出发，积极推进国家监察体制改革及试点工作，严格按照法定程序，保障改革实践成果转化为宪法法律规定，充分体现了用法治思维和法治方式引领推动保障改革的导向。党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》建议在宪法修正案中专门增写监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位。第十三届全国人民代表大会次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》在原《宪法》文本中专门增加一节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等作出规定，为国家监察工作的开展和国家监察立法的推进提供了充足的宪法依据。