建设项目环境保护管理条例释义

　　★ 联合——由法律起草机关、执法机关联合编写的法律学习读本

　　★充实——运用原始立法材料，准确、全面、深入解析法律内容

　　★详尽——逐条解释立法原意和立法背景，附录新旧对照表和相关立法资料

　　准确阐释立法原意 积极回应社会关切

　　立足法律实践问题 及时指导法律实务

　　《建设项目环境保护管理条例》是指导和规范生态保护与项目建设的一部重要法规，对于建设项目环境保护，甚至整个生态保护都具有重要意义。2017年7月16日，国务院总理*签署国务院令，公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，自2017年10月1日起施行。在系统总结、全面梳理、认真落实十八大以来建设项目环保管理领域改革要求的基础上，对各项改革措施予以规范化、法治化。为了配合新条例的宣传，国务院国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、环境保护部政策法规司、
环境保护部环境影响评价管理司组织参加条例起草工作的同志编写了这本释义，对《建设项目环境保护管理条例》做了全面而深入的解读。本书按照法律条文逐条解析，阐述条例含义，为政府工作人员，建设、环保从业人员，理论研究人员和社会大众提供了很好的学习读本。

　　国务院法制办公室农林城建资源环保法制司

　　环境保护部政策法规司 编著

　　环境保护部环境影响评价管理司

　　代序言1

　　章 总则

　　条【立法目的】

　　第二条【适用范围】

　　第三条【污染控制】

　　第四条【工业建设项目】

　　第五条【改建、扩建项目】

　　第二章 环境影响评价

　　第六条【环评制度】

　　第七条【环评分类管理】

　　第八条【环评文件内容】

　　第九条【环评文件审批与备案】

　　第十条【审批权限】

　　第十一条【不予批准的情形】

　　第十二条【重新报批与审核】

　　第十三条【环评单位】

　　第十四条【公众参与】

　　第三章 环境保护设施建设

　　第十五条【“三同时”】

　　第十六条【同时设计与同时施工】

　　第十七条【验收】

　　第十八条【分期验收】

　　第十九条【同时投产使用与后评价】

　　第二十条【监督检查】

　　第四章 法律责任

　　第二十一条【对未批先建的处罚】

　　第二十二条【违反设计施工要求的处罚】

　　第二十三条【对违反验收规定的处罚】

　　第二十四条【对技术评估单位的处罚】

　　第二十五条【对环评单位的处罚】

　　第二十六条【对执法人员的处分处罚】

　　第五章 附则

　　第二十七条【规划环评】

　　第二十八条【海洋工程建设项目】

　　第二十九条【军事设施建设项目】

　　第三十条【施行日期】

　　附录

　　1.国务院关于修改《建设项目环境保护管理条例》的决定

　　(2017年7月16日)

　　2.建设项目环境保护管理条例

　　(2017年7月16日)

　　3.《建设项目环境保护管理条例》修改前后对照表

　　4.国务院法制办、环境保护部关于《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定(草案)》的说明

　　5.中华人民共和国环境保护法

　　(2014年4月24日)

　　6.中华人民共和国环境影响评价法

　　(2016年7月2日)

　　7.中华人民共和国海洋环境保护法

　　(2016年11月7日)

　　8.规划环境影响评价条例

　　(2009年8月17日)

　　9.建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)

　　(2017年6月29日)

　　10.建设项目环境影响评价文件分级审批规定

　　(2009年1月16日)

　　11.国家环保总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定

　　(2005年11月23日)

　　12.建设项目环境影响登记表备案管理办法

　　(2016年11月16日)

　　13.建设项目环境影响后评价管理办法(试行)

　　(2015年12月10日)

　　14.建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定

　　(2005年11月23日)

　　15.建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)

　　(2015年12月10日)

　　后记

　　《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》经国务院常务会议审议通过后，总理于2017年7月16日签署第682号国务院令予以公布。修改后的《建设项目环境保护管理条例》对近年来建设项目环境保护领域的各项改革措施作了全面梳理，将于2017年10月1日起施行。为做好条例的宣传工作，确保执法机关、建设单位和社会公众准确理解立法本意，国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、环境保护部政策法规司、环境保护部环境影响评价管理司组织参与立法工作的同志编写了本书，希望能对条例的贯彻执行发挥一定作用。

　　参与本书编写的同志包括：国务院法制办公室农林城建资源环保法制司王宛生、罗怀熙、李宗波、杨明英同志(条例条至第五条，第二十一条至第三十条);环境保护部政策法规司别涛、燕娥、朱军琴、闻闽、王彬同志以及环境保护部环境影响评价管理司崔书红、杨龙、连军、赵鑫、刘陶根同志(条例第六条至第二十条)。全书由王宛生、别涛、崔书红同志审定。

　　此外，中国法制出版社刘时山、谢雯同志对本书的编写和出版给予了大量帮助，在此一并表示感谢。

　　由于水平所限，本书不当之处，敬请读者批评指正。

　　第九条
依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

　　环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，并分别自收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位。

　　环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表进行技术评估，并承担相应费用;技术机构应当对其提出的技术评估意见负责，不得向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取任何费用。

　　依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。

　　环境保护行政主管部门应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。

　　【释义】

　　本条是关于环境影响报告书、环境影响报告表审批程序和环境影响登记表备案程序的规定。

　　修改提示本条是对原《条例》第九条和第十条的修改。将原第九条和第十条合并，删除投资审批和办理营业执照前报批环评文件、行业主管部门预审和海岸工程建设项目的内容，新增环评未审批不得开工建设、环评文件审查要求、技术评估、登记表备案管理和信息公开等规定。

　　随着国务院行政审批制度改革的不断深入，对建设项目环境保护管理提出了简政放权的要求。减少前置审批是国务院行政审批制度改革的重要内容。原《条例》规定的可行性研究阶段报批环境影响评价文件、办理营业执照前需要报批环境影响评价文件和建设项目行业主管部门预审，都属于前置审批。国务院办公厅印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)提出，对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批;对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批。此外，由于环境影响登记表类的建设项目对环境的影响很小，对其进行审批增加了政府行政成本和企业负担。因此，有必要对环境影响登记表实行备案管理。据此，《中华人民共和国环境影响评价法》已作相应修改，删除了前置审批的内容，并将环境影响登记表改为备案制。本《条例》的相关修改一方面是为了与上位法保持一致，另一方面也是落实国务院行政制度改革工作的要求。

　　本条款是关于建设项目在建设过程的哪个阶段执行环境影响评价制度的规定。建设项目的环境影响评价报告书(表)，是该项目环境影响评价结果的书面表现形式，审批部门应当依法对报批的环境影响评价文件进行审查，按照环境保护的要求，对该环境影响评价文件作出是否予以批准的决定。环境影响评价报告书(表)未经依法审查或审查后未予批准的建设项目，一律不得开工建设，这是保证建设项目环境影响评价制度能够真正发挥作用的关键所在。为此，本条款规定，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批;环境影响评价文件未报经法定审批部门依法审查或者经审查后未予批准的建设项目，该项目的建设单位不得开工建设。凡是依法应当进行环境影响评价的建设项目，其环境影响评价文件未依法报经法定的审批部门审查批准的，建设单位擅自开工建设的，将依照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、第六十三条，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，以及本《条例》第二十一条的相关规定追究法律责任。

　　需要说明的是，2017年10月1日之后，原《条例》规定的可行性研究阶段报批环境影响评价文件、办理营业执照前需要报批环境影响评价文件和建设项目行业主管部门预审均已取消，建设单位只需在开工建设前报批环境影响评价书或者环境影响评价表即可。

　　本条第二款是关于环境影响报告书(表)审查重点的规定。实践中，由于对环境影响报告书(表)申请受理和审批的认识不统一，审批的标准尺度不一，各地对环评文件审批的项目数量和质量与环境管理的需求还存在一定差距，环评文件的审批无法充分发挥应有的效力。因此，《条例》增加对环境影响报告书(表)审查重点的规定：“应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等”。明确环评文件审批的重点，有利于推动环评“减负瘦身”，紧紧围绕环境质量，关注建设项目的环境影响和环保措施。同时，正在组织修订的《环境影响评价技术导则总纲》和《环境影响评价技术导则地下水环境》中，对由其他主管部门管理的或是通过市场调节能够解决的事项，一律从环评中剥离出去，清理了产业政策、水土保持、安全评价等其他部门负责的内容。这一系列制度结合起来，将能提高环评的针对性和实用性，发挥环评制度应有的功能。

　　本条第三款是关于建设项目环境影响报告书(表)技术评估的规定。环评技术评估是环评审批的基础性工作，通过环评技术评估，对技术问题复杂或重大环境敏感项目把关，可减少事后治理造成的经济损失和社会矛盾。原《条例》未对环评技术评估进行规定，法律地位不明确，缺少强化环评制度有效性和事前预防的重要技术手段，未体现出环境保护管理新要求，实践中造成发展的诸多体制性障碍，成为评估机构建设的制约瓶颈，甚至造成地市一级环评技术评估机构数量少，经费保障不足等情况。因此有必要在《条例》中加以明确。具体而言，可以从以下几个方面认识技术评估的作用：

　　，环评的复杂性、广泛性和高技术含量需要技术评估。环评是多学科、多层次相交叉的边缘性学科，编制高质量的环评报告书，需要地表水、地下水、大气、噪声、生态、固废处理、工程学、环境管理学、经济学等多方面的专业技术人员通力合作才能完成。环评涉及几十种行业，即便相同行业的建设项目由于生产工艺和水平、建设规模、建设地点不同，产生的环境影响也不尽相同。环评涉及领域广泛，再加之工程本身常常具有很强的复杂性，因而技术要求非常高。因此，需要专门的环评技术评估机构为政府科学决策提供技术支持。

　　第二，环评本身具有的预测性、不确定性需要技术评估。环评结论正确与否，关键是对环境影响的分析和预测，而预测本身就是一种不确定，另外如果采用的预测模型错误或相关参数选取发生偏差，都会得到错误的预测。通过环评技术评估，可以发现污染源强核算是否准确，环境监测数据是否可靠，预测模式及预测方法是否可行。环评技术评估还可进行模式验算，对预测结论进行验证，检验预测结论是否正确。

　　第三，技术评估是环评审批体制改革的需要。将技术业务和行政审批分离既符合环评审批体制改革的方向，也符合环评管理工作的实际需要。在作出审批决定前进行技术评估，能够保障环评管理力度不断加强，提高审批质量和时效。有利于解决长久以来存在的环评边界模糊、承载过多、效率不高等问题，促进环评管理从微观管理向宏观控制转型。

　　第四，环评技术评估是做好当前环保工作的必然选择。党的十八大召开以后，国家对于生态文明和环境保护提出了新要求。在严格项目环评方面，坚持“预防为主”是要务，“十二五”以来，国家层面对151个不符合条件项目环评文件不予审批，总投资达7600多亿元，涉及交通运输、电力、钢铁有色、煤炭、化工石化等行业。在这种情况下，更应进一步发挥环评技术评估促进转变经济发展方式、优化产业结构、强化污染治理等积极作用，守住底线，确保审批质量。

　　第五，强化环评监管需要进行技术评估。环评在性质上是一种技术服务，由建设单位出资委托技术服务机构编制环境影响评价文件，虽然国家对从事环评的机构进行监督管理，但评价单位弄虚作假现象、环评文件编制质量低下问题仍有存在。为此，需要在审批前通过环评技术评估予以技术把关。近些年，环评技术评估在强化环评管理中也发挥出越来越重要的作用。

　　需要说明的是，对于需要进行技术评估的环境影响报告书和环境影响报告表，环境保护行政主管部门委托技术评估机构对其进行评估，并支付产生的评估费用。该费用不得要求建设单位承担。技术评估机构及其工作人员也不得收取建设单位的任何费用。

　　本条第四款是关于环境影响登记表实行备案管理的规定。修改后的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第四款规定：“国家对环境影响登记表实行备案管理”。对环境影响登记表实行备案管理，不仅是新修改的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，也是国务院简政放权，进一步深化环评体制改革总体要求。据不完全统计，近年来我国每年审批的环境影响登记表建设项目约20万个，约占审批数量50%，该类项目环境影响很小，采取审批制增加了环保部门行政成本和企业负担，急需进行改革，简政放权，将基层环保部门有限的行政力量集中到环境影响较大的建设项目和事中事后监管上。基于环境管理的实际需要，环保部门需要掌握建设项目的基本情况，便于日常监督检查。将登记表由审批制改为备案管理，体现了优化环评，将环评管理重点聚焦到环境影响较大的建设项目上。从2017年1月1日起，环境保护部全面实施环境影响登记表备案管理，全国统一的建设项目环境影响登记表网上备案系统正式运行。用户从注册、填报到成功提交，时间花费不超过10分钟。实施备案制的项目约占全国环评管理项目的50%，备案制的实施，有效减轻了企业负担和基层环保部门的行政成本。

　　备案与行政许可在法律定位上有本质区别。根据行政许可法，行政许可是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予从事特定活动的行为。而备案是指当事人向主管机关报告,
主管机关接受这种报告、保存有关资料以便公示，备案的结果不会对需要备案的事项或行政相对人权利义务产生直接影响。建设项目环境影响登记表备案中，由建设单位主动向环境保护主管部门报告其拟开展的建设项目环境影响登记表，环境保护主管部门将建设单位提交的环境影响登记表存档备查，不进行任何形式和内容的审查。

　　依照本条第四款规定，建设单位是履行建设项目环境影响登记表备案手续的责任主体。建设单位应在建设项目建成投运前，如实填写环境影响登记表提交环保部门，对提交的环境影响登记表的真实性、完整性、准确性负责，同时对环境影响登记表的真实性、完整性、准确性以及建设项目符合规定作出承诺。备案完成后，建设单位应当严格执行相应污染物排放标准及相关环境管理规定，落实建设项目环境影响登记表中采取的环境保护措施，有效防治环境污染和生态破坏。县级环境保护主管部门负责本行政区内环境影响登记表备案工作，通过县级环保部门网站向社会公告备案系统地址链接，对建设单位提交的建设项目环境影响登记表存档备查，将建设项目环境影响登记表向社会公开，接受公众监督。县级环境保护主管部门调整为市级环境保护主管部门派出分局的地方，由市级环境保护主管部门组织所属派出分局开展备案管理工作。此前，全国已有部分地方环保部门开展了环境影响登记表建设项目由审批制改为备案管理的试点工作，但各地方在试行备案工作中，对于建设项目环境影响登记表备案的法律定位、适用范围、备案方式、备案后监管要求等做法不一，需要国务院环境保护主管部门出台相关办法，指导和规范地方环保部门备案工作。

　　本条第五款是关于环境保护行政主管部门应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开的规定。关于环评审批工作，环境保护部建立了建设项目环评、验收及环评资质申报系统，实现外网申报、网上受理，还与国家投资项目在线审批监管平台对接，实现“项目全覆盖、审批全流程、管理全方位”，同时在官方网站对审批情况进行信息公开。地方各级环境保护行政主管部门也应当完善网络申报系统，实现网上审批和信息公开。

　　以环境影响登记表备案管理为例，根据《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第八条规定，环境保护部统一布设建设项目环境影响登记表网上备案系统。建设单位在环境保护部统一布设的建设项目环境影响登记表网上备案系统注册真实信息，填写建设项目环境影响登记表，提交后系统自动生成备案编号和备案回执，完成备案。备案完成后，建设单位可自行打印留存备案系统中的建设项目环境影响登记表及备案回执。环保部门通过其网站同步向社会公开审批和备案信息。

　　【相关规定】

　　《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条、第六十三条;《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第三十一条;《建设项目环境影响登记表备案管理办法》。

　　关键词：建设工程 建设项目 环境保护 条例 释义 解读 法律 环境保护

　　前言(可附件)

　　国务院法制办、环境保护部负责人就《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》答记者问

　　2017年7月16日，国务院总理签署国务院令，公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(以下简称《决定》)，自2017年10月1日起施行。日前，国务院法制办、环境保护部负责人就《决定》有关问题回答了记者的提问。

　　问：为什么要修改《建设项目环境保护管理条例》?

　　答：修改《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)，是国务院立法工作计划确定的全面深化改革急需的项目。国务院高度重视行政审批制度改革，大力推进简政放权。党的十八大以来，国务院先后取消、下放国务院部门行政审批事项618项，取消中央指定地方实施的行政审批事项269项，特别是2014年12月，国务院办公厅印发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号)，简化整合建设项目投资审批程序，将环境影响评价等行政审批事项由前置串联审批改为网上并联审批，并明确提出按程序修改有关法律、行政法规。2016年，国务院提请全国人大常委会对环境影响评价法作了修改，调整了建设项目环境影响评价审批流程，并将环境影响登记表由审批制改为备案制。根据国务院改革要求和新修订的环境影响评价法，需要对《条例》相关内容进行修改。

　　问：《决定》在简化建设项目环保审批事项方面有哪些规定?

　　答：取消和下放不适应形势发展需求的审批事项，激发企业和社会创业创新的活力，是国务院确定的改革要求。《决定》主要作了以下规定：一是删除对环评单位的资质管理规定;二是将环境影响登记表由审批制改为备案制;三是将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前，“串联改并联”，具体报批时间由建设单位根据自身情况灵活掌握;四是取消行业主管部门预审、水土保持方案预审等环境影响评价的前置审批;五是将环境影响评价和工商登记脱钩，落实“证照分离”要求;六是取消建设项目试生产审批，删除《条例》关于试生产的规定;七是取消环境保护部门对建设项目环境保护设施竣工验收的审批，改为建设单位依照规定自主验收。

　　问：《决定》在加强事中事后监管方面有哪些规定?

　　答：取消有关行政审批事项后，要重视和加强事中事后监管，环境保护工作才能够按照法律要求，顺应人民群众愿望，符合国家建设大局。《决定》主要作了以下规定：一是建设项目必须严格依法进行环评，环评文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，不得开工建设;二是明确不予批准环评文件的具体情形，对于建设项目采取的污染防治措施无法确保达标排放等情形，一律不得批准其环评文件;三是强化设计、施工、验收过程中的监管，建设单位要严格执行“三同时”制度，落实环境保护对策措施，不得弄虚作假，并依法开展后评价，环境保护部门要加强监督检查;四是严格法律责任，对未批先建的，可以处总投资额1%到5%的罚款，并责令恢复原状，对在竣工验收中弄虚作假的，可以处200万元以下罚款，同时还要处罚责任人员;五是引入社会监督、建立信用惩戒机制，建设单位编制环评文件要依法征求公众意见，竣工验收情况要依法向社会公开，环境保护部门要将有关环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公开。

　　问：《决定》在服务建设单位，便利群众方面有哪些规定?

　　答：“放管服”是一个有机的整体，《决定》在简化审批事项，加强事中事后监管的同时，在费用收取和罚款等方面注重衔接，一方面加大对违法违规行为的惩罚力度，另一方面尽可能减轻企业不合理的负担，推动政府转变管理方式和服务企业、便利群众：一是环境保护部门制定建设项目环境影响评价分类管理名录应当组织专家论证，征求有关部门、行业协会、企事业单位和公众意见;二是环境保护部门审批环评文件可以委托技术单位进行技术评估，所需费用由财政负担，审批、备案环评文件和进行相关的技术评估，均不得向企业和群众收取任何费用，今后随着环评服务单位资质管理制度的改革，企业负担还会进一步减轻;三是环境保护部门要推进政务的电子化、信息化，开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开，尽量让群众少跑路。

　　问：《决定》在执行中需要注意哪些问题?

　　答：一是要加强宣传，《条例》直接关系到生态保护与项目建设，关系重大，《决定》在系统总结、全面梳理、认真落实十八大以来建设项目环保管理领域改革要求的基础上，对各项改革措施予以规范化、法治化，环境保护部门要进一步加大宣传力度，确保基层管理部门、建设单位准确理解改革要求，掌握《决定》主要内容;二是要及时完善配套规定，对与《决定》相抵触的地方性法规、规章、规范性文件要及时清理，《决定》规定的配套制度，例如建设项目环境影响评价分类管理名录、环境影响登记表备案办法、环境保护设施竣工验收办法等，要尽快制定、修订，各级政府法制机构、环境保护部门的法制机构要依照职责切实负起责任;三是要全面准确严格执法，各级环境保护部门要严格履行法定职责，“放”要放彻底、“管”要管到位、“服”要服务好，通过执法促进经济社会发展与环境保护相协调。