描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787517707837
章引领新常态的理论思考、国际比较和重大关系一、全面认识新常态需要从工业化规律、追赶规律、宏观经济背景三个维度入手/二、新常态增长规律的理论支点和历史条件/三、引领经济新常态需要正确认识和处理的几个重要关系/
第二章正确处理速度与质量的关系一、我国转型期宏观调控面临的主要挑战/二、东亚经济体转型期宏观调控的启示/三、我国转型期宏观调控政策空间评估与潜在风险分析/四、我国转型期宏观调控思路与政策重点/
第三章促进制造业质量提升一、对中国制造业质量状况的总体判断/二、中国制造业质量问题的深层次原因/三、促进中国制造业质量提升的对策建议/
第四章提升创新动力和能力一、新时代对创新提出了新要求/二、创新发展面临的主要问题/三、提升创新动力和能力的政策建议/
第五章继续释放城乡间资源再配置效应一、城乡间资源再配置对经济高速增长的作用机理/二、城乡间资源再配置效应下降与经济增长阶段转换/三、以改革创新继续释放城乡间资源再配置效应/四、通过“三权”转让提高农村资源配置效率/
第六章更好发挥区域政策在推动经济转型中的作用一、新常态下经济转型对区域政策提出的新要求/二、区域政策存在某些缺陷，在推动经济转型中难以很好地发挥作用/三、新时期优化区域政策的方向和建议/
第七章妥善应对转型期的收入分配矛盾一、当前我国收入分配领域面临的基本矛盾和主要影响因素/二、转型期收入分配的趋势变化特征/三、构建应对低收入群体贫困风险的防范机制/四、控制和缩小收入差距的政策选择/五、确保机会公平，促进社会流动，防范阶层固化及其带来的收入分配不公平问题/
第八章着力提高环境监管效能一、经济新常态背景下，中国进入绿色发展“转折期”/二、新常态背景下，加强环境监管是中国经济转型升级的内在要求，是推动绿色发展的重要抓手/三、加强环境监管，提高环境监管效能，必须解决不同层面体制和机制问题/四、以提高环境监管效能、鼓励公众参与为两大抓手，推动生态环境治理，引领经济新常态，促进绿色发展，建设生态文明/
第九章构建开放型经济新体制一、为什么引领新常态需要构建开放型经济新体制/二、构建开放型经济新体制的内涵和进展/三、构建开放型经济新体制存在的主要问题及原因/四、构建开放型经济新体制、推动经济转型升级的关键抓手/五、完善开放的管理体制和协调机制/
第十章建设适应高质量发展的干部队伍一、干部队伍与高质量发展不相适应的主要表现和成因/二、中央和地方调动干部积极性的举措和成效/三、健全党政干部保障激励机制的基本思路/四、当前可采取的若干重要举措建议/
第十一章有效推进改革措施落地一、引领新常态从根本上必须依靠改革/二、一些领域改革措施落地难问题不容忽视/三、改革措施落地难的原因/四、推进改革落地的思路和路径/
第十二章推进我国治理模式的现代化一、新时代对我国治理模式的新要求/二、我国现有治理模式的主要特征/三、当前我国治理模式所面临的困境/四、“治理现代化”理论和我国治理模式的现代化/五、推进我国治理模式现代化的政策和举措/
一、导言：经济新常态与发展新阶段中央提出经济发展进入新常态之后，社会各方面进行了不少研究和讨论，其中不乏深入分析和正确解读，同时也存在一些不正确的认识甚至误读。习近平总书记在2016年省部级主要领导干部学习研讨班上曾明确指出，当前认识和把握新常态存在三种错误的倾向：一是，试图辨识新常态好与坏；二是，滥用新常态概念，甚至把一些不好的现象都归入新常态；三是，把不好做或难做好的工作都归结于新常态。误读误识新常态，不仅是个认识问题，也是个实践问题。如果不能正确认识新常态，就不能制定出正确的应对之策，从而不能把发展引上正确的轨道。认识新常态，首先需要区分发展环境的新常态与经济运行的新常态。前者是指，由于影响发展的主要因素（如劳动力供求关系、自然资源和生态环境压力、技术水平、需求结构等）发生转折性变化，发环境显著地不同于以往。后者是指，由于发展环境的显著不同，经济运行的状态和主要指标（如经济增长率、失业率、通货膨胀率等）也表现出明显的不同，并表现出一种“阶段性变化”。环境新常态是一种客观存在，本身没有好与坏之分。运行新常态的基本特征既取决于环境新常态，也在相当大程度上受人为因素的影响，理想的经济运行常态不会自发地形成。对发展实施恰当的干预和引导，则发展环境的新常态下，经济就会有一个良好的运行状态；反之，经济就难以处在良好的运行状态之中。引领新常态，即把经济运行导入良好运行的状态。环境新常态反过来也会受经济实际运行状况的影响，环境新常态的构成要素不会一成不变，在经济社会不断发展的作用之下，环境新常态的构成要素将从量变逐步发展到质变，一种更新的发展环境常态和一种更新的经济运行常态必然会出现。因此，从实质意义上说，所谓新常态，就是对经济社会发展进入新阶段之后，所面临的环境条件、所面对的矛盾挑战、所表现出的运行特点进行的抽象概括，综合地描述了新阶段经济社会发展规律在各领域的表现。认识新常态，就是要认识新的历史阶段上的经济社会发展的主要特征，两者是一致的。本书正是沿循这一逻辑，通过理论思考，在深刻认识新阶段经济社会发展的主要特征的基础上，形成了引领新常态的战略思路，明确了引领新常态的战略重点，提出了引领新常态的政策措施。二、关于认识和把握新常态的理论思考当前，多数对经济发展新常态的认识主要立足于国内经济社会发展近年来出现的新变化。这是必要的，但要深刻认识新常态，则需要有更宽广的历史视野和更深入的理论思考。我们认为，分析和认识我国经济发展新常态的诸多特征，至少需要从三个维度把握，即工业化一般规律、追赶型经济发展规律和现阶段宏观经济背景。中国的发展是从农业国家向工业化现代国家的转变，新常态是此进程中的特定阶段；中国的发展是从吸收利用国际先进技术到自主创新的后发追赶，新常态体现了此过程中的转折性变化；中国的发展在每个阶段都是长期规律与短期宏观形势的结合，新常态体现了经济发展的内在规律与国内外宏观环境的综合影响。认识和把握新常态，其中重要的一点，是比较客观地分析和认识新常态下我国经济的追赶空间和增长潜力。这需要从发展水平、技术背景、国情特点和国际环境四个方面进行综合分析。从发展水平来讲，目前，学术界主要是从两个视角进行分析。一是人均GDP水平的视角，认为人均GDP水平越低，追赶空间越大，潜在增速越高。二是人均GDP相对水平，即人均GDP与技术前沿国家人均GDP之比的视角，认为相对水平越低，追赶空间越大，潜在增速越高。如果不考虑技术进步和时代背景的变化，即给定技术前沿国家的发展水平和技术水平，那么人均GDP水平所对应的相对水平也是固定的，因此二者对增长空间和增长潜力的影响也是一样的。人均GDP所反映的发展水平是居民需求结构的主要决定因素，影响投资率，进而影响追赶型国家的潜在增速。从需求角度看，人类需求满足是生理和心理现象，存在从基本生存需求到高级精神需求的递进关系。比如，先要满足基本的吃、穿、住、行需求，而后才会更多考虑旅游、教育、文化等方面的需求。随着收入水平提高，需求的变化带来的产业结构变化有一定的规律性。库兹涅茨在20世纪70年代，对57个国家三大部门在总需求中的占比进行研究，认为其变动趋势与人均GDP水平存在确定的相关性西蒙·库兹涅茨：《各国的经济增长》，商务印书馆1999年第2版，第130页。。从技术背景来讲，同样的人均GDP水平，包括水平和相对水平，在不同的技术背景下，其所代表的需求结构和生产结构不一样，由此所决定的增长潜力也有所不同。这是因为，在不同的时代，主导生产和消费的技术不同，同样的人均GDP水平所包含的需求满足和发展内容也不同。比如，按可比价计算，我国人均GDP水平与20世纪70年代初的日本和90年代中期的韩国相似，但由于过去几十年间技术水平的进步，我国经济运行中出现了更多的新产品、新技术。相比于日韩历史上同等发展阶段的情形，我国今天在新产业的发展上强于它们，但一些传统领域的发展却仍然不足。比如，日本在1974年的增速转换期，城镇化率为56.8%；韩国在1997年的增速转换期，城镇化率为79.7%。2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，但户籍人口城镇化率仅为41.2%，城镇化蕴藏的需求空间和增长动力仍未充分释放。考虑到技术进步，即使是相同的人均GDP相对差距，在不同的历史时代和技术背景之下，其所代表的需求空间、生产可能性曲线以及由此所决定的增长潜力，也会有所不同。后发国家产业技术结构的变化并不一定遵循“雁阵”规律，这种变化对生产率变化存在超常规的影响。后发国家引进生产技术时，从经济可行性出发，既可以先从低端开始，也可以直接进入中高端，并不存在顺序上的刚性约束。比如，电视技术出现要晚于汽车，但不排除发展中国家先引进电视生产再引进汽车生产的可能性。再比如，火车技术是从普通铁路发展到高速铁路，但是，后发国家可以跨越发展阶段直接引进高铁。从国情特点来讲，我国作为体量巨大的发展中经济体，在追赶进程中具有自己独特的国情，既有有利因素，也有不利因素。有利因素主要包括：从计划经济到市场经济的转轨使我国拥有更多的制度改进红利；市场空间巨大，为我国培育新产业、提高国际竞争力提供了有利条件；城乡和区域间发展不平衡，蕴藏着经济增长新动力。而另一方面，经济体量大、外溢性强等因素也会对我国发展带来不利影响。一是重要产品国际市场的价格受国内需求影响较大，对我国发展形成制约。二是作为大国，国际市场空间相对不足，制约了我国产能的扩大和释放。三是由于人口众多，增长阶段转换后，仅靠一两个高增长行业难以支撑起中高速经济增长，需要在更广泛的领域进行创新和突破。国际环境变化对我国发展既提供了新的机遇，也提出了挑战。后发经济体的追赶是在不同国际经济环境下实现的。“二战”后的几十年间，国际经济格局、产业特点、技术进步发生了巨大变化。如果忽视发展环境的差异，就很难将历史经验科学地应用于当代中国。从有利的方面讲，一是国际经济格局出现重大改变，发展中国家在全球经济中的份额超过发达国家，将提供新的需求空间；二是互联网和其他新技术的发展，为我国实现更高潜在增速创造了条件。从不利的方面讲，近两年保护主义和孤立主义的政治氛围使发达经济体对制造业岗位流失和市场份额下降更为敏感，并采用各种贸易壁垒保护其国内市场。国际上的逆全球化思潮也会对我国未来发展带来不利影响。总之，分析后发国家的追赶空间和潜在增速，不仅要考虑人均GDP的水平和相对水平，也要考虑所处时代的技术背景；不仅要考虑国情特点，也要考虑国际环境的变化。三、新阶段中国经济社会发展的主要特征所谓主要特征，就是经济社会发展中若干影响广泛的矛盾或矛盾的主要方面。本书从经济运行、经济运行的供给侧和需求侧以及决定供需两侧的基本因素等方面，归纳了如下六个新阶段经济社会发展的主要特征。（一）潜在经济增速降低但仍有可观增长潜力改革开放到金融危机之前的30年间我国经济年均增速达到10%，除少数年份外，经济增速均在8%以上。经过30多年的高速发展，我国先后于1999年和2010年跨入了下中等和上中等收入国家行列。近年来，我国经济增速出现了较大幅度的下滑，但展望未来，我国潜在经济增速仍然能够在相当长时期内保持在高于甚至远高于技术前沿国家的水平之上。根本原因是，我国目前仍然是一个上中等收入国家，尚未进入高收入国家行列，而且和技术前沿国家的差距依然甚为显著，未来仍有可观的追赶空间。从图1可见，2015年我国人均国民收入相当于高收入门槛线12475美元的64%，仅相当于美国人均国民收入55980美元的14%。即使以购买力平价指标衡量，我国的人均国民收入水平也不足美国的25%。具体来看，我国未来发展的空间主要表现在弥补历史欠账、产业的升级和技术的提升等方面。目前，我国工业化、城镇化尚未完成，城乡基础设施需要进一步建设，传统产业及其所提供的产品和服务仍有巨大需求空间；产业总体处于中低端水平，在国际分工中主要参与的还是中低端环节，产业在价值链上还有较大攀升空间；虽然少数产业技术已经处于世界前沿，但大多数产业技术与发达国家仍然存在较大差距，技术升级空间不小。我国不仅有追赶的必要，而且有追赶的可能：广阔的国内市场为我国应用当代新技术创造了有利的竞争优势；充足的技术人才和完备的生产体系为发展新产业奠定了基础；区域和城乡发展差距蕴藏的增长空间可以通过生产要素的跨区域配置得到释放；进一步深化改革将释放更多的制度红利；新兴市场经济国家的快速工业化将扩大国际市场空间，为我国发展创造了有利的国际环境。
（二）经济社会发展的主要任务从数量扩张转为质量提升社会主义初级阶段的基本矛盾，是人民群众日益增长的物质文化需求和落后的社会生产力之间的矛盾。这一矛盾在不同发展阶段的具体表现形式会相应变化。长期以来，我国社会生产力落后的主要表现是量的短缺，人民群众衣食住行的物质需求不能充分满足。经过30多年高速增长，我国的生产能力大幅提升。目前，全球500种主要工业产品中我国有220种产量居全球位，我国的制造品已经出口到全球220多个国家和地区参见本书第三章：《促进制造业质量提升》。。随着生产能力的提升，市场供求关系已经发生根本性变化，由过去的普遍短缺到目前的相对过剩，某些产品甚至出现了过剩。近些年来产能过剩已经成为我国经济发展过程一个突出的结构性问题。新阶段社会生产力落后日益突出地表现在质的方面。目前，大量关键零部件和装备还需要依赖从发达国家进口。2016年，我国的两项进口就是集成电路和机械设备，分别占进口总额的14.3%和9.3%。虽然不少零部件和装备我国可以自己生产，但在质量稳定性、可靠性和使用寿命等方面，和发达国家还存在很大差距。另外，与人民日常生活直接相关的消费品的质量问题也令人担忧，消费者更加青睐进口的高质量消费品。近年来，传统的黄金周逐渐演变为出国购物潮。与制造业相比，我国服务业质量方面与发达国家相比差距更大。生产性服务业的大量逆差凸显出我国这一领域的国际竞争力明显不足；另外，医疗、教育、休闲等生活服务的质量、种类、便捷性难以满足人民群众消费升级的要求。从更广的意义上看，发展质量不足还表现为，财富创造占用和消耗过多的矿产资源、环境资源和人力资源。例如，根据世界银行的数据，目前我国单位GDP能耗水平要比发达国家高两倍。这不仅带来了效率方面的问题，还造成了生态环境方面的问题，降低了人们的幸福感。（三）传统需求仍然具有较大的增长空间在过去高速增长过程中，我国投资率一直很高，资本快速积累，但与发达国家的水平和现代化的要求相比我国的资本存量仍然不高。按照购买力平价计算，2011年经济增长速度出现转折时，我国人均资本存量仅相当于美国的23%，而1973年和1997年日韩经济增速出现转折时，其人均资本存量已分别达到美国的33%和47%根据Penn world table 9.0计算。。未来实现现代化的过程中，我国还有可观的需求空间。首先，基础设施投资空间依然巨大。改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，基础设施状况特别是跨区域交通基础设施明显改观。但是提高城市群内互联互通，提高城市建设的质量和水平，提升城市运行效率和抗灾能力，建设资源节约和环境友好型城市等，改善中西部地区和农村地区基础设施状况，仍然需要大规模投资。其次，制造业和服务业的规模扩大和结构升级需要大规模投资。我国制造业和服务业总规模已然很大，但人均规模与发达国家相比，仍有很大差距。继续扩大制造业和服务业规模，需要进行大量投资。还要看到，因为新技术通常物化在设备之中，制造业和服务业升级必然会带来大量的设备更新投资需求。制造业和服务业的规模扩大和结构升级也会拉动相应的中间投入、厂房以及办公设施的投资需求。后，消费需求增长仍有巨大空间。2011年以来，我国消费率从低位逐步回升，但与全球平均70%的水平相比仍有差距。目前，中国正在由上中等收入国家向高收入国家行列迈进，消费需求处在快速升级的阶段。以汽车消费为例，目前中国每千人汽车拥有量为100辆左右，远低于美国的800辆、德国的620辆、韩国的340辆。另外随着经济发展水平的提升，我国中等收入群体数量将继续较快扩张，这将会带来对高品质消费品和高质量服务的巨大需求。根据国务院发展研究中心的研究，相较于2008年，2014年我国中等收入群体消费支出总增加量为11005.6亿美元，相当于美国同期增量的6.3倍，日本的12.7倍，韩国的15.6倍。（四）创新在推动经济社会发展中的重要性空前提高经济增长动力从生产要素投入和全要素生产率提升共同驱动，逐步转移到主要依靠全要素生产率提高，是工业化进程中的普遍规律。这种规律在追赶型增长中表现得尤为明显。在追赶的早期和中期阶段，追赶型国家通过技术引进可以有效利用国内低成本生产要素从而实现高速增长。在追赶的后期阶段，随着发展水平的提高，劳动年龄人口占比下降、生产要素价格上升，要素投入的边际收益下降，经济增长越来越依靠全要素生产率的提高。从统计数据看，发达国家全要素生产率在GDP增长中的贡献一般达到50%以上，目前我国此值在30%左右。从全要素生产率提升途径来看，随着市场化程度加深，行业间和行业内配置效率改进的贡献会逐步缩小；创新特别是科技创新的贡献会逐步扩大。经济社会发展的历史经验表明，生产率水平直接的决定因素是技术。发达国家之所以能够在全球分工中处于决定性地位，付出较少资源环境成本就能获取更多的附加价值，为根本的原因在于其强大的科技创新能力使得其始终处于全球的技术前沿。因此中国未来提升生产率水平，必须注重科技创新。我国科技创新能力的提高，也为在更大程度上依靠科技创新提升生产率创造了可能。2012年，中国研发投入占GDP比重已经超过欧盟平均水平。2016年全国研发投入占GDP比重达到2.08%。2006年，中国PCT专利申请只占美国的7.6%，到2016年专利申请相当于美国的76.4%（见图2）。这些变化都反映了创新在我国技术进步和经济增长中的重要性正在快速提升。
（五）宏观调控面临的目标更加多元，任务更加复杂进入新常态，经济增速下降，防控风险压力加大。一方面高速增长时期掩盖的风险可能会显现，另一方面增速下降带来资产价值重估、财政收支不平衡等新风险。宏观经济调控防风险的压力明显高于高增长时期。进入新常态，经济增长旧动力衰减，传统主导产业弱化，经济面临转型升级的新任务。在此过程中，一方面需要将经济增速保持在一定水平，为企业转型升级创造有利的经营环境；另一方面又需要通过经济增速的调整，挤压传统动力的生存空间，促进企业优胜劣汰。进入新常态，我国经济体量进一步增大，对外开放继续深化，宏观经济政策外溢性增强。加强国际宏观经济政策协调，提升创设议题能力成为宏观调控的新挑战。进入新常态，一方面经济增长预期出现重大调整，另一方面市场化水平逐步提高。市场主体对预期的敏感程度、对政策的响应速度都有所提升，宏观调控预期管理的重要性明显增强。（六）深化改革对于推动发展仍然具有决定性意义后发追赶型经济体的发展经验说明，成功跨越“中等收入陷阱”的关键，是适应发展阶段和发展环境的变化，及时有效地推进制度变革，转变发展方式，为经济的持续增长奠定基础。我国当前就处在跨越中等收入阶段的关键时期。十八届三中全会已经就全面深化改革做出总体部署，中央全面深化改革领导小组也已经审议出台了大量改革方案和举措。从改革的实践来看，很多领域确实已经取得不少成就，比如简政放权方面。但是，也需要看到许多既定的改革任务没有完成，部分改革还停留在文件的制定和发布环节，所取得的实际成效还不尽如人意。现阶段，深化改革不仅会影响投资和消费需求的释放，影响技术创新和生产率的提升，也会影响经济和社会的转型，还会影响发展质量的提高和社会公平的提升。例如，如果不能通过改革建立起全国统一的质量和环境监管体系，就无法对污染企业、低质产能形成有效制约，无法推进提质增效。如果不能有效地改革收入分配制度，就无法扭转收入和财富差距拉大的局面，进而影响到社会稳定和经济增长。另外，目前正处于新技术革命快速兴起之际，一系列新的产业、新的业态、新的商业模式不断涌现。而传统的体制机制往往难以满足这些新产业、新业态和新模式的发展要求。这也为改革提出了新的要求和新的任务。比如，互联网金融的监管、跨境电商的扶持和监管、网上经营活动与实体店公平竞争等问题都需要在改革中解决。如果放松对改革进程的推进，制度红利不但无法释放，反而会束缚传统动力的进一步释放和新动力的培育。对后发追赶型经济发展规律的研究也说明，适应追赶进程早期的有效的制度安排，不一定适应追赶进程中后期的环境变化，要使追赶进程能够持续不断进展下去，与时俱进地深化改革和制度创新是至关重要的。四、引领经济新常态的总体思路所谓引领新常态，其本质要求就是适应发展环境和条件的变化，在把握新阶段经济社会发展主要特征的基础上，制定和实施科学的战略和政策，实施及时、有效的改革，以新的体制机制保证经济以新的方式、于较长时期内在中高速的平台上平稳持续地运行。因此，引领经济新常态的基本思路应当是：以五大发展理念为指导，把提高发展质量作为核心任务，把建立新的发展方式作为基本支撑，把建立新的体制机制作为根本保证，既要有战略定力又要有紧迫感，坚持总体布局与分领域推进相结合、长远安排与分阶段实施相结合、机制建设与政策调整相结合，经过3至5年努力，使经济在中高速的平台上能够平稳持续地运行较长一段时期，不断增强应对未来发展新挑战的基础和能力。以五大发展理念为指导。新发展理念是我们党对我国发展规律的新认识，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。引领经济新常态，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其具体要求是，以五大理念明确新阶段发展的总方向，构建发展的具体内容；以五大理念设计新阶段发展的基本路径，推动实现发展的新要求；以五大理念检验发展的绩效，评判发展的新进展。把提高发展质量作为引领新常态的核心任务。引领新常态的任务很多，包括：保持经济适度增长，建立更合理的投资、消费和出口之间的关系，形成更合理的收入分配关系，改善生态环境状况，等等。其中，重要的也是有综合性质的任务，是提高发展质量。从狭义和抽象意义上看，提高发展质量，就是提高投入产出率，以较少的自然资源、物质和人力资本投入，实现更大规模的产出。从广义和具象意义上看，提高发展质量，就是提高产品和服务的品质和增加值，提升我国在全球产业价值链中的地位，以及形成更合理的经济结构关系。把建立新的发展方式作为引领新常态的基本支撑。发展方式，从供给侧看，是何种要素（资本、技术、劳动力、自然资源等）及要素的何种组合方式（比如，是以资本投入为主还是以技术投入为主）推动发展的问题；从需求侧看，是何种力量（投资、消费和出口）及力量的何种组合方式（比如，是以投资为主，还是以消费为主，抑或是以出口为主）拉动经济增长的问题。发展方式所影响的，不仅是投入产出关系，还有各方面的经济结构关系。可以说，有什么样的发展方式，就有什么样的发展绩效。因此，引领新常态必须把建立新的发展方式作为基本支撑。简而言之，建立新的发展方式，从供给侧看，就是要从以技术引进为主过渡到以自主创新为主，以物质和劳动力要素投入为主过渡到以创新投入为主；从需求侧来看，就是要从依靠投资和国外需求拉动为主，转变为更多依靠消费需求特别是中高端消费需求拉动为主。把建立新的体制机制作为引领新常态的根本保障。引领新常态，需要实施有力的政策，更需要建立长效的体制机制。在引领新常态的过程中，有时不得不依靠短期政策以解燃眉之急（比如，为应对增长下滑而实施宽松货币政策），但是，不应该形成对这些政策的依赖，而应该把建立新体制机制放在优先的位置上。要通过深化改革，建立新的体制机制，破解金融财政房地产等领域风险，进一步提高资源配置效率，促进社会公平，改善生态环境，确保经济社会发展走上持续健康发展的轨道。既要有战略定力又要有紧迫感。引领经济运行从旧常态转向新常态，是一个复杂的、艰难的过程，不可能一蹴而就，不能急于求成，否则会出现政策失误，或者会因为各领域的矛盾集中爆发而导致经济社会系统出现危机，从而不仅不能实现转型发展，而且会延宕转型发展。引领新常态需要有战略定力，要聚焦既定的方向，在发展各领域、改革各方面做扎扎实实的工作，通过这些努力，形成体现五大理念要求的发展方式和发展格局。引领经济运行从旧常态转向新常态，同时也是一个十分迫切、刻不容缓的任务，经济社会发展中的一些矛盾已相当尖锐，解决这些矛盾刻不容缓；发展环境和条件已显著变化，且伴随着新技术和新产业革命的来临，还将快速变化，调整经济结构、形成新的发展方式以适应这些变化，刻不容缓。引领新常态要有紧迫感，要在具备条件的领域里，抓住机遇，尽快采取有力、有效的措施，缓释风险，减轻矛盾，推进改革，为形成新的发展方式和发展格局赢得时间、创造条件、打造基础。坚持总体布局与分领域推进相结合。引领新常态事关全局，形成新的发展方式和发展格局需要广领域、多因素的支持，必须做好顶层设计，从整体上系统地安排工作部署，制定出有明确方向、目标、步骤的切实可行的路线图。各项政策措施方向要一致，形成合力，避免作用相互冲突、效果相互抵消。与此同时，在总体布局之下，要根据重要性、紧迫性、实施环境和条件准备等情况，制定出各领域工作推进的时间表，每一个领域都必须有计划、有重点、有效地推进。同时，还要注重各领域工作的相互配合，善于打“政策组合拳”，使各领域工作在相互支撑中有效推进。坚持长远安排与分阶段实施相结合。从时间维度来看，引领新常态不是一项短期的工作，而是一项中长期的任务；不是一项单纯的工作，而是需要采取一系列的政策措施才能完成的任务，但短期内每一项工作的效果，都会影响长期任务能否达到预期目标。因此，制定引领新常态的战略和政策，必须有长远的目标，围绕完成长期的任务，统筹安排各个阶段的工作，使每一个阶段的工作都能成为长远目标达成的积极因素，而不是相反。具体地说就是，在规划今后一段时间的工作时，一方面，胸中要有总的蓝图，要明确3~5年后发展方式和发展格局的具体内容；另一方面，要根据理论分析和实证经验，对各种可能的政策进行效应评估，在此基础上，选择一揽子有助于达成新的发展方式和格局的政策措施，并对之做出比较明确的时间上的安排，使各项政策都能在适当的时机出台和实施，从而都能发挥的应有的效应。坚持机制建设与政策调整相结合。引领新常态，机制建设是根本，但政策调整也不可或缺，政策调整既对经济的短期运行有显著影响，也会对经济的长期发展有重要影响。因此，在引领新常态的过程中，也要应用好政策调整这一工具，一方面，要不断适时调整财政、货币等政策，以应对变化多端的内外部形势，熨平经济的周期性波动，为构建新的发展方式和发展格局创造稳定的宏观环境；另一方面，要优化产业、空间规划、收入分配等政策，促进形成新的发展方式和发展格局。当然，这些政策的调整，不应以迟滞改革为代价，而应有助于深化改革，有助于建立新的体制机制。反过来说，改革也应为政策调整能够发挥正确而有力的作用创造条件和可能。经过3至5年努力，使经济在中高速的平台上能够平稳持续地运行较长一段时期，不断增强应对未来发展新挑战的基础和能力。经济运行新常态具有丰富的内涵，体现在经济增长、就业创造、国际贸易的平衡性等方面，但无论是现在还是将来，经济增速仍然是综合反映国民经济全局的关键性指标。理想的经济运行新常态，必然有一定的增长速度。同时也要看到，作为一个后发追赶型国家，在相当的时期内，我国还必须使经济以较快的速度增长。要通过改革，建立健全体制机制，充分释放增长潜力，经过3至5年努力，使经济在中高速的平台上能够平稳持续地运行较长一段时期。还要看到，在新的运行常态形成之后，发展的物质和技术基础将继续发生变化，发展的环境和条件也会发生希望见到的和不希望见到的变化，不断增强应对未来发展新挑战的基础和能力也是引领新常态的题中应有之义。五、引领新常态的战略重点和政策措施引领新常态，要做的工作千头万绪，每一项工作对于构建新的发展方式和发展格局都具有积极意义；但也要注重工作方法，要找准主要矛盾和矛盾的主要方面，要牵住“牛鼻子”，要抓准、抓紧、抓好战略重点，通过抓好战略重点带动全局，促进形成新的发展方式和发展格局。为此，我们遵循引领新常态的总体思路，根据形成新的运行常态的基本要求，以及所需要的前提条件、根本动力和政策保障，提出了十个战略重点，分别是：①保持经济适度增长；②提高制造业质量；③提升创新能力和动力；④充分释放城乡间资源再配置效应；⑤优化区域发展格局；⑥有效化解收入分配矛盾；⑦提高政府环境监管的有效性；⑧优化对外开放格局；⑨实现经济社会良好治理；⑩将各项战略和政策落到实处。（一）保持经济适度增长，为引领新常态创造必要的宏观环境引领新常态必须有稳定的宏观环境，如果经济增速过低或剧烈波动，必然会引发经济和社会风险，即使不调整发展的长期目标，也可能不得不把工作的重点放在应对短期挑战上，不得不把引领新常态的战略安排束之高阁。要兼顾保持经济增长大体稳定、促进经济结构持续优化、防止发生系统性风险等多重目标，适应从数量型追赶逐步转向质量型追赶的要求，创新宏观调控的思路和方式。一是正确处理速度、质量、风险三者间的关系。在杠杆高企、多风险叠加和有限政策空间约束下，速度服从质量，同时守住不爆发系统性风险的底线。二是注重需求政策与供给政策的有效结合。在实施积极财政政策和稳健货币政策，保持总需求适度增长的同时，加大供给侧结构性改革力度，推动“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，加快建立有利于通过市场出清过剩产能和激发企业家精神的体制机制。三是注重国内国外的政策协调。既要充分考虑和积极利用我国正在增大的外部影响力，也要有效应对影响力扩大带来的负面效应，在汇率和大宗商品价格波动、资本跨境流动、货币政策外溢效应、地缘政治风险、金融改革等方面加强国际协调。（二）把提高制造业质量作为提升发展质量的主攻方向提高制造业质量是提高发展质量、形成新的发展方式、构造新发展格局的重要内容，也显著地影响着国民经济其他方面。因此，要把提高制造业质量作为提升发展质量的主攻方向。要全面推动制造业质量强国建设，多管齐下，形成政策合力，着力提升制造业质量。一是从国家战略高度推动质量强国建设。将建设质量强国上升为国家战略，加强以“重视品质、追求卓越”的工匠精神为核心的质量文化建设，营造重视品质、崇尚工匠精神的社会氛围。二是提升政府质量监管能力，完善质量法律法规和执法体系，提高产品质量标准，完善标准、计量、认证认可、检验检测体系。要更好地发挥政府在质量领域的监管作用，以完善质量法律法规体系、提升质量标准、全面落实质量监管措施为基础强化政府监管和服务。三是充分发挥市场在质量提升方面的基础性作用，加快形成统一开放、信息透明、竞争有序的市场体系和统一透明、奖优罚劣的信用环境。四是加强核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础的能力建设，推动制造价值链各环节能力提升，推进精益制造和智能制造。五是强化制造企业质量主体责任，推动制造企业完善质量管理体系，支持制造企业加强品牌体系建设，深化质量国际交流合作，树立中国制造企业、产品良好的国际形象。（三）着力提升创新能力和动力，夯实新发展方式的基础形成新发展方式，需要多方面努力，需要多重因素的支撑，但其基础的支撑因素是创新。没有创新，形成新的发展方式便无从谈起。要以加快营造有利于创新的生态环境为重点，坚持科技体制改革和经济社会领域改革同步发力，进一步推进体制机制创新；重点落实管用的创新政策，提高政策的可操作性和协调配套，调动全社会的创新积极性。同时，要进一步提高原始创新能力，整合、利用全球创新资源，提高创新质量和效率；要更加注重创新的需求侧政策，促进科技成果高效转化，使创新成为现实生产力；加强人才激励政策和普惠性政策，不断壮大我国的创新群体，并积极培育具有国际竞争力的创新领跑者。其中，政府应重点在以下四个方面发挥好作用：一是进一步优化科技与创新资源的配置方式，提高公共支出的利用效率，多渠道提升创新投入水平。二是建立完善公平、透明、有序、开放的市场竞争环境，有效发挥市场机制激励创新作用。三是增加有利于创新升级的制度供给，为新产品、新服务和新业态等进入市场拓宽通道，在提升监管有效性的同时，切实降低企业创新的风险和成本。四是明确中央和地方在创新发展中的职能定位和分工，协调发挥中央和地方两个积极性，形成合力。（四）充分释放城乡间资源再配置效应，助力新阶段的经济增长与三十多年前相比，我国城乡间资源配置失衡的状况已大为改变，但失衡依然存在，促进城乡间资源再配置，消除依然存在的失衡状况，必然会提高全社会的资源利用效率，助推经济增长。因此，要以改革创新来深度挖掘和持续释放城乡资源再配置效应。首先，要继续释放城乡间劳动力再配置效应。从供给侧来看，要围绕把劳动力从土地上彻底解放出来、促进其向非农产业转移就业进行体制创新，通过深化“三权分置”改革、深化农业经营体制改革、创新转移就业培训机制，构建有利于劳动力转向非农产业就业的体制机制，避免小规模兼业经营长期化、稳固化。从需求侧来看，要调整户籍制度改革路径，建立健全促进农民工市民化的激励机制，多途径解决进城农民工居住问题，健全城市就业市场，促进农业转移人口全面融入城市。其次，继续释放城乡间土地再配置效应。通过土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度和农村宅基地制度改革，对“土地财政”进行扬弃，在提高农民在土地增值收益中的分配比重的同时，控制工业化、城镇化用地成本过快上涨；对现行征地制度进行扬弃，在尊重和维护土地所有者权益的同时，发挥政府统一规划和开发的优势，避免获取土地的交易费用过高，陷入“反公地悲剧”。（五）以优化的区域发展格局助推国民经济转型发展从空间上看，国民经济就是各区域经济的总和，优化区域发展的格局不仅有助于提升经济的运行效率，而且会增进发展的公平性，为经济增长开辟更大的空间。国民经济转型发展离不开区域发展格局的优化。而区域发展格局必然要求优化区域政策。在新常态下，优化区域政策首先要消除区域政策既有的缺陷；其次使区域政策更能反映未来发展的需要。要在进一步平衡好效率、公平、可持续等多项政策目标的基础上，着力推动形成区域分工效应、结构效应和协同效应。一是转变区域经济政策制定的思路，对不同时期、不同层级，不同部门针对同一问题区域或者同一类区域问题所采取的各类区域政策，按照区域问题的属性，选取符合地区特点的一类政策为主，对其他区域政策加以整合。二是增强区域政策的有效性，加大对贫困地区、以东北地区为主的老工业地区、东部沿海转型相对较早的地区的政策支持力度。三是加快构建以“协同”为核心的区域发展机制建设，构建要素流动、利益共享机制，在更大空间范围内建立发展的综合决策机制，深化区域之间的分工合作。四是构建更加行之有效的激励约束机制，在全国一盘棋的思维之下，赋予地方政府一定的“先行先试权”和“试错权”，强化区域政策的落实，保护地方改革创新的积极性。五是构建基于大数据分析的标准经济区，合理划分政策单元，提高区域政策的科学性和针对性。（六）把有效化解收入分配矛盾作为推进社会公平的主要途径推进社会公平是建立新发展方式、形成新发展格局的必然要求，而影响社会公平主要的因素是收入分配，化解了收入分配矛盾，社会公平的根本基础就建立了起来。要从初次分配、再分配、规范收入分配秩序三个领域着手，有效化解收入分配矛盾。在初次分配上，要确保要素收入分配中劳动相对资本的分配比例不再降低。严格执行工资制度，切实保障劳动者的合法权益，使劳动者收入随着企业利润的增长而增长。建立健全工资协商和调整机制，完善工会制度，从探索以行业为单位进行工资协商的做法开始，逐步建立起常态化的工资协商机制。在再分配上，要采取有力、有效的政策和措施，切实减少初次分配形成的收入差距。要增大直接税比重，充分发挥累进税制的调节作用，夯实对纳税人员的管理和征收、完善税基核算机制。针对日益扩大的财富差距，引入房产税、遗产税、赠予税等关键税种。逐步消除群体间的保障水平差异，实现制度统一。在规范分配秩序上，要消除收入分配秩序中的不合理因素。消除不同行业间过高的收入差距，重点是消除非市场力量（如不合理的产业政策）为一些行业和部门带来的超高利润收入。完善税收征缴制度，确保群体间公平纳税，并探索建立全社会监督机制，形成对个人纳税行为的有效制约。（七）提高政府环境监管的有效性，扩大公众参与，推动绿色化发展实现国民经济的绿色化发展，是构建新发展方式的重要内容，是引领新常态必然要求。要实施有效的生态环境治理，通过环境治理引领发展方式的转变和新发展格局的形成。要把建立和完善专业、透明、可问责的环境监管体制以提高环境监管有效性，以及建立和完善公众参与的体制机制，作为推进生态环境治理的两大抓手。首先，要建立有效的政府环境监管体制。加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，提升环境监管法治化水平。从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力。优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能，建立并完善内部机构的协调机制。完善环境监管的内外部问责机制，把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手。强化对监管工具的顶层设计，做实监管程序中关键环节，建立环境监管影响评估制度。加强环境监管能力建设，推进环境监管制度队伍职业化发展，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。其次，要鼓励公众参与污染防治和生态治理。从“五位一体”总体布局认识生态文明建设的重要性，推动形成全社会保护环境生态的氛围。完善公众获取环境信息、鼓励公众参与环保活动的法律法规。加大环境科普工作，提高公众科学素养。提高政府能力，有效应对各种“邻避”现象。（八）优化对外开放格局，在高质量的开放中引领新常态开放不仅影响经济增长，而且会影响发展的质量和效益。通过优化对外开放格局，实现更高质量的开放，有助于形成新的发展方式。要落实开放发展理念，推动建立开放型经济新体制，形成新的对外开放格局。一要完善投资准入制度，加强事中事后监管体系建设。统一内外资法律法规，加快落实准入前国民待遇加负面清单管理模式，制定高质量的负面清单，提高利用外资环境的开放度、透明度和稳定性。加强事中事后监管能力建设，完善外资安全审查制度，提高利用安全例外条款实施有效保护的能力。二要完善境外投资管理体制改革，突出市场作用，强化政府服务。确立企业和个人对外投资的主体地位，简化审批程序，增强服务保障能力，加强顶层设计，提高对外投资战略协同，规范企业海外运营行为。三要加快自由贸易试验区建设，充分发挥开放试验和辐射带动的双重功能。根据国内外形势变化和新要求，不断完善改革创新举措的实施方案，提升改革创新的整体性和协同性，充分调动各级政府改革创新的积极性和创造性，并加快成熟试点经验的复制推广。四要建立高水平的自贸区网络，着力提升贸易投资自由化的水平。积极主动参与区域贸易投资机制建设，在推进中日韩自贸区、东亚区域一体化、与世界主要经济体双边制度性合作、“一带一路”沿线双边或次区域自贸区体系等中发挥大国作用，拓展国际经济合作空间。五是高举公平贸易大旗，维护WTO在国际贸易体制中的主渠道地位。推动全球化继续向前发展，保持国际贸易体系的公正性、开放性和包容性。（九）把实现经济社会良好治理作为引领新常态的前提和保证新的发展方式和发展格局的形成，主要受经济社会发展规律的作用，但人为因素的影响也不容忽视。引领新常态，离不开对经济社会的良好治理。为此，要形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体，大幅提高协调和治理规则的法治化程度，要加快相应政府职能的转变，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在资源配置方面，要大幅减少政府对社会物质资源的直接管理和配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益化和效率化。政府职能的重点要逐步转向对非物质资源的管理和配置，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，如规范制定、制度安排、秩序保障等。在政府与其他主体关系方面，要大力推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，应对政府权力行使的边界有明确限制和制约，防止政府不当干涉其他社会领域的发展。要优化政府决策流程，由“主要是从上到下的单向决策”转向“更多依靠多元交流的互动决策”，不断提高政府决策的透明、稳定和可预期的程度，以及可问责和法治化的程度。（十）把引领新常态的战略和政策落到实处引领新常态下的发展，必须真抓实干，把发展战略和各项政策部署真正落到实处。目前一些地方出现了庸政、懒政、怠政现象，这反映出传统的政府和干部激励机制需要根据经济发展新常态加以调整。一要探索新的地方激励框架。现有地方竞争的激励目标过于片面单一，随着我国从主要追求经济增长转向实现全面可持续发展，要相应地构建明晰的覆盖区域可持续发展目标、兼顾区域特色的地方政府激励体系，同时，设立制度红线，约束与激励并举，努力消除不想为、不敢为和乱作为的现象。二要完善公职人员的激励和约束机制。在强调追责的同时，注意宽容失误者，调动执行层面的积极性。继续推进政府合理简政放权，调动公职人员的积极性从事前审批向事后监管转变。三要对于落实有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的地方，可以采取相应措施予以激励支持。比如，对于推动改革及时到位的地方给予激励，对转型升级和实施创新驱动战略成效显著的地方进行奖励，对于保障民生工作力度大的地方给予补助等。
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