中华人民共和国预算法释义

 

　　朱大旗，男，1967年出生于湖南省宁乡县。现为中国人民大学法学院教授、博士生导师、经济法教研室主任，《法学家》杂志副主编，中国人民大学财税法研究所执行所长。兼任中国财税法学研究会副会长，中国法学期刊研究会副会长，中国银行法学研究会常务理事，北京市经济法学会副会长，北京市金融与财税法学研究会副会长，北京市金融服务法学研究会副会长，《北京社会科学年鉴(经济法学)》特聘撰稿人，北京市人大常委会立法咨询专家，北京市高级法学法律人才专家库专家，北京市税收法制建设研究会专家顾问等。

　　发表《从国家预算的特质论我国〈预算法>的修订目的和原则》《科学发展与我国修订应予特别关注的五大问题》《迈向公共财政：之评议》等论文百余篇，独著、主编、参编各类著作、教材30余部。主持国家社科基金重点项目“全口径预算决算管理改革及其法治化进程研究”、国家社科基金项目“预算法的修改与完善研究”等。1999年9月被授予“北京市优秀中青年法学家”称号。

新《预算法》：着力加强人大对预算全方位的审查监督（代序）
章总则
条【立法宗旨】
第二条【适用范围】
第三条【预算分级】
第四条【预算组成】
第五条【政府预算体系】
第六条【一般公共预算】
第七条【地方各级一般公共预算】
第八条【部门预算】
第九条【政府性基金】
第十条【国有资本经营预算】
第十一条【社会保险基金预算】
第十二条【预算原则】
第十三条【预算刚性】
第十四条【预算公开制度】
第十五条【分税制】
第十六条【财政转移支付】
第十七条【预算编制与执行的制约协调机制】
第十八条【预算年度】
第十九条【预算收支计算单位】
第二章预算管理职权
第二十条【中央预算的审批、监督】
第二十一条【地方预算的审批、监督】
第二十二条【预算草案初步审查】
第二十三条【国务院的预算职权】
第二十四条【地方各级政府的预算职权】
第二十五条【各级财政部门的预算职权】
第二十六条【各部门、各单位预算职权】
第三章预算收支范围
第二十七条【一般公共预算收支范围】
第二十八条【其他预算收支范围】
第二十九条【收支划分依据】
第三十条【预算资金独立】
第四章预算编制
第三十一条【预算草案编制部署】
第三十二条【预算编制的依据、程序和编制要求】
第三十三条【预算草案汇总】
第三十四条【国债发行管理】
第三十五条【地方政府发债管理】
第三十六条【预算收入的编制原则】
第三十七条【预算支出的编制原则】
第三十八条【转移支付的编制】
第三十九条【预算扶助资金】
第四十条【预备费的设置与使用】
第四十一条【预算周转金与预算稳定调节基金】
第四十二条【结转资金与结余资金】
第五章预算审查和批准
第四十三条【预算审批】
第四十四条【预算草案初步审查】
第四十五条【基层人大审查预算草案前应听取选民意见】
第四十六条【预算科目编列要求】
第四十七条【预算报告】
第四十八条【预算草案、预算执行情况报告的重点审查内容】
第四十九条【预算审查结果报告】
第五十条【预算备案】
第五十一条【预算撤销】
第五十二条【预算批复和转移支付下达】
第六章预算执行
第五十三条【预算执行主体】
第五十四条【临时预算安排】
第五十五条【预算征收】
第五十六条【国库收纳与财政专户】
第五十七条【支出拨付】
第五十八条【会计基础】
第五十九条【国库管理体制】
第六十条【库款退付】
第六十一条【国库集中收付】
第六十二条【加强预算执行】
第六十三条【加强预算收支管理】
第六十四条【预备费动用程序】
第六十五条【预算周转金管理】
第六十六条【超收、结余、短收的处理】
第七章预算调整
第六十七条【预算调整的范围】
第六十八条【预算执行的刚性与弹性】
第六十九条【预算调整的程序】
第七十条【预算调整的效力】
第七十一条【专项转移支付的特殊管理】
第七十二条【预算调剂的严格控制】
第七十三条【地方预算调整的备案】
第八章决算
第七十四条【决算草案编制单位与部署】
第七十五条【决算草案编制原则与要求】
第七十六条【部门决算草案审核】
第七十七条【决算草案审计、审查和批准】
第七十八条【决算草案初步审查】
第七十九条【决算草案的重点审查内容】
第八十条【决算的批复】
第八十一条【决算的备案】
第八十二条【决算的撤销】
第九章监督
第八十三条【人大对预决算的监督】
第八十四条【预决算中重大事项、特定问题之组织调查】
第八十五条【预决算之询问、质询】
第八十六条【政府预算执行情况报告时限】
第八十七条【政府预算监督】
第八十八条【财政部门的预算监督】
第八十九条【审计监督】
第九十条【部门预算监督】
第九十一条【公民、法人、其他组织对预算违法行为的检举、控告】
第十章法律责任
第九十二条【预算一般违法行为之行政责任】
第九十三条【预算执行违法行为之行政责任】
第九十四条【违法举债、挪用重点支出资金、违法兴建楼堂馆所行为之行政责任】
第九十五条【擅自改变预算收入上缴方式、骗取预算资金、违法开支等违法行为之行政责任】
第九十六条【预算违法行为处罚之法律协调及预算犯罪之刑事责任规定】
第十一章附则
第九十七条【政府综合财务报告制度】
第九十八条【授权制定实施条例】
第九十九条【民族区域自治法的优先适用】
百条【省级权力机关的预算立法权】
百零一条【施行日期】
附录
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
预算法修改前后对照表(2014)
后记

　　条【立法宗旨】为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
　　【条文释义】
　　一、条文变化情况
　　2014年8月《预算法》修改中的亮点和突破在于对条立法宗旨的修改，这是我国预算法制建设过程中取得的可喜的难得的进步。本条文的修订，删除了原预算法“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的规定，该规定实质上是将国家作为单纯的预算管理者，以确认和强化政府的预算权力为主要价值目标。同时，修订后条文增加了两个层面的内容：一是“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，这在一定程度上体现了现代预算的本质要求，即将政府作为预算法的规范对象，加强对政府收支的规范、管理和监督；二是新增“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的规定，其中“全面规范”反映了全口径预算管理、规则管理、法治化管理的要求，“公开透明”则意味人民对预算的知情、监督和参与，体现了民主预算、公共预算的要求。
　　二、条文的修法背景分析
　　在整部预算法中，立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向，反映出立法者对预算法基本价值的认知，并牵引着预算法律制度体系的规范构建。在预算法修法过程中，要求修改预算法立法宗旨的呼声一直都很高。
　　原预算法条关于立法宗旨的规定，对于预算的基本理念定位存在偏差，几乎完全承袭了计划经济体制时期制定的行政法规《国家预算管理条例》条的规定。在立法精神上停留在强化政府预算管理和宏观调控职能的传统思维上，片面强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性，忽略了代议主体、社会主体等其他预算法律主体的应有地位。过分突出了国家预算的工具性职能，将预算作为政府管理社会、上级政府控制下级政府以及政府据以进行自我管理的工具和手段，忽视了对权力运行的规范和监督，导致预算权力配置严重失衡。
　　众所周知，原预算法颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年。计划经济体制下国家主体分配论财政思想的影响、“提高两个财政收入比重”的现实财政改革背景，导致其呈现出鲜明的“管理法”色彩。表现在立法宗旨上，是对预算分配和监督职能的强调，从而将预算法的重要功能定位为宏观调控工具。对于预算的工具性职能的强调更使得应受监督的国家预算反置于监督者之地位，以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门；过于强调强化预算分配而非科学、合理、公平分配，强调加强国家宏观调控而非规范、完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场主体也即和纳税人个人争夺资源之嫌，这不仅与市场经济体制要求由市场而非政府起决定性配置资源作用的原则相违，更与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。这种过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，来指导和确立的国家预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的权利和利益；片面强调经济、社会的发展未能与预算的终目标亦即与人的社会公共需要的化化满足、与人的发展需要相联系，这必然与以人为本的科学发展观、与公共财政也即民生财政的要求相脱节。
　　随着我国市场经济体制改革的不断深化，公共财政理念被渐进引入并推广。公共财政预算的内在逻辑所决定的目标追求是社会公共需要、社会公众利益化。当前社会各界对于现代政府公共预算内涵的认知已日益清晰：现代预算不仅是政治国家治理公民社会之工具，更为公民社会治理政治国家之利器；现代预算作为公共财政的核心，应服从和服务于市场经济、弥补市场失灵，应在尊重市场主体（包括企业、家庭和个人，本质上终为个人）财产权利和自由抉择的基础上，以个人的社会公共需要、财政福利化满足为己任。在现代国家中，个人的社会公共需要才是财政预算活动的出发点、归宿和目的，个人及其代表（权力机构）的财政预算权力（利）应得到切实承认和制度保障。市场经济体制下因由公共财政预算内涵和外延进一步明确而提出的与公共服务、民生发展和社会保障的要求相适应和对接的制度安排，需要稳定在法律形式上。一句话，预算的实质要义是纳税人人民要直接或间接地（通过其代表）规范、控制和监督政府的收支行为，促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴,确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益，藉以实现社会公共需要和财政福利的化、化。因此应将经济、社会和人的全面发展确立为预算的终目标,以预算终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计。使人民及其代表人大的本体性、权威性、至上性在预算法律制度中得到充分的体现。遵照预算的实质内涵,预算法的立法宗旨必须摆脱把预算单纯当作是政府管理工具的狭隘认知,应实现由“政府管理”向“管理政府”转变，突出预算法控权之品性。
　　修订后的新《预算法》匡正了立法宗旨，不再单纯强调预算法在“管理”、“宏观调控”等方面的作用，而是开宗明义地将立论基点确定为“规范政府收支行为”，并对预算制度提出了“全面规范、公开透明”的要求。这也是适应中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议（以下简称十八届三中全会）关于国家治理体系和治理能力现代化的要求，与“改进预算管理制度”部分的表述一脉相承。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会《决定》”）共有八处提及预算，并将“改进预算管理制度”作为深化财税体制改革的首要任务，突出强调“实施全面规范、公开透明的预算制度”的重要性。中共中央政治局2014年6月审议通过的《深化财税体制改革总体方案》更将改进预算管理制度明确作为财税体制改革的三大战略任务之一，同时直接强调要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”修订后的预算法条实质上也是总结援引了《深化财税体制改革总体方案》对于预算改革的目标的规定。
　　三、条文的理解与适用
　　本条是关于预算法立法宗旨的规定。预算法的立法宗旨是制定预算法所要达成的基本目的，对具体预算制度建构具有非常重要的统领作用。它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，是整部预算法律的基石和灵魂。从一定意义而言，只有首先明确了预算法的立法宗旨，才有可能发现现行预算制度的缺失，才能找出我国财政预算问题的症结所在，然后有针对性地设计相关制度加以完善。基于此，自2004年我国预算法的修订列入“十五”立法规划以来，众多学者反复强调：预算法的修订千头万绪，但根本、重要的是对立法宗旨、立法目的的修订。如果这一问题不能得到很好的解决，则预算法的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。
　　不容置喙，法律不应仅仅是政府管理和规范社会的工具,而应当成为管理政府的工具,使其服务于社会、服务于人民,并为民众创造良好的法治环境,使民众充分享有个性发展与自由的空间。预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。修订后的预算法条关于立法宗旨的表述从过往强调政府管理经济、强调预算的宏观调控作用，演进为强调规范政府收支行为，强调对预算的监督和管理，集中彰显了建立现代预算制度的理念、目标和核心制度的要求。这是对预算和预算法本质的回归。通过这个宪法性质的法律来规范政府收支行为，保证政府收支活动的立意、决策、执行都依据法定程序和规则规范进行，实现了预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。这种从过去的强调“政府管钱袋子”向“管好政府的钱袋子”的自觉转变，标志着政府对于预算由管理主体变为管理对象，无疑深刻蕴涵了现代预算的民主、法治精神。不仅有利于中国预算民主政治建设，也将成为推动国家治理现代化能力提升的重要制度支撑。
　　首先，前已述及，在现行宪法的架构下，修订后的预算法实现了从“管理法”向“控权法”转型，其立法宗旨从“强化”改为“规范”政府的收支行为。修订后的预算法条规定的首要立法目的就在于“规范政府收支行为”，充分表明其作为控权法的基本属性。这就要求政府预算活动必须严格遵循法律，实现政府财政收支活动和管理行为的制度化、程序化、透明化，这是预算法重要的宗旨，是“强化预算约束”、“加强对预算的管理和监督”、“保障经济社会的健康发展”等其他宗旨的前提和保障。毋庸置疑，法治的核心要求在于控权,要规范、控制、监督政府的预算权,使得所有的政府权力在法律约束之下。即通过控制国家权力来保护纳税人权利。从西方现代预算体制发展的历程看,控制取向是其根本特征。而具有控制取向的公共预算之肯綮作用,就是给政府的预算权力装上一个“刹车系统”,用来防止行政机关和政府官员的独断专权、以权谋私、损害公益。由此,不仅“人民的钱袋子”被牢牢地看紧,而且有效实现了将政府的预算权力关进制度的笼子里。
　　当然，从严格的学理上考虑，预算法所规范的行为不应仅仅局限于政府收支行为，其还应包括立法机关、司法机关乃至人民大众在内的所有预算法主体所为的预算行为，包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、执行后的决算以及贯穿于整个预算过程的监督等行为，这一点从修订后的《预算法》第二条规定中也可得到强有力的佐证。而政府收支行为，仅仅是预算的执行行为，只是其中的一个方面。修订后《预算法》条“为了规范政府收支行为”的表述，实质上大大缩减了预算法本身应该规范的范围。况且，对政府收支行为的直接规范，更多的应由税法、公债法、国有资产收益法、规费法、彩票发行法等财政收入法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政支出法实施。预算法为直接和主要的任务，是应通过全面规范整个预算过程中的各类主体各环节行为，去实现对政府收支行为的规范、控制和监督，进而保障政府的施政方向、施政范围、施政事项符合民众的社会公共需要，保障政府施政行为不越位、不缺位、不错位。
　　其次，修订后的预算法强调“建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”一方面将政府全部收支纳入预算，保证了预算的完整性（第四条），并在其后法条规定的具体制度中（第五条等系列条文）确立了涵盖四本预算的全口径预算体系。预算的完整性、全面性原则是预算法的基本原则，它要求政府全部收支都应纳入预算，全部收入和全部支出应分别独立编列表达，以实现立法机关对政府收支过程的全面审查、监督和控制。党的十八大和十八届三中全会都明确提出了确立全口径预算体系的要求。另一方面，实行透明预算是建设民主预算的关键。在建立全口径预算后,关键就是要“公开透明”，其目的就是要让权力在阳光下运行，把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，形成保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整政府内部预算程序行为的内部封闭型预算。公共预算信息是关于政府收支的信息,是反映政府行使所有与公共资源筹集和使用有关的权力信息,是制约和监督政府权力为关键的信息。预算的公开性是社会成员对预算行使知情权、质询权、建议权、申诉权、监督权的前提。预算公开以便接受公众和立法机关的监督是实现预算法治化的必经之路。纳税人是国家预算收入的供应者，当然有权利对预算进行监控，整个社会以“收支法定”的形式保证政府预算收支服务于公共需要。公开透明意味着社会公众能够行使监督权。无论预算编制还是预算审批,如果不公开透明,就不能算是法治预算,也无法规范行为、监督权力。
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