面向实施、服务管理：城市总体规划改革与创新研究

《面向实施、服务管理：城市总体规划改革与创新研究》建构一套适宜中国国情、面向实施和服务管理的总体规划改革和创新路径，指导我国城乡规划治理实践工作，促进规划治理能力和治理水平加快提升。 

本书针对当前规划行业讨论的热点问题———城市总体规划的改革和创新,以“面向实施、服务管理”为主题主线,对城市总体工作的内涵进行重新反思和认识,跳出传统业界过于关注规划技术层面而忽视规划实践层面的囿局,面向城市发展*切实的需求和要求,提出城市总体规划编制工作、审批制度、实施管理机制、评估维护修改工作机制、政策工具、信息化平台建设和技术工具等方面的改革创新整体思路和方案。
本书旨在推动城市总体规划在实践应用层面工作的全方位协同化改革创新,助力我国城乡规划治理能力和治理水平的加快提升。

章我国城镇化发展和城乡治理的时代大势

一、 我国城镇化和城乡发展建设的现状格局

(一) 取得的巨大历史性成就

（二） 当前面临的突出矛盾和问题

二、 我国城镇化和城乡发展建设的总体趋势

(一) 城镇化速度逐渐放缓，城乡人口流动和格局出现新苗头、新倾向

(二) 城镇化发展的动能正在转换，城乡发展建设模式更加注重由外延扩张
向内涵提升转变

(三) 新一轮全球科技创新浪潮为城乡治理体系的改革提供了有力支撑

(四) 空间规划治理成为全面提升政府执政能力的重要组成部分

三、 国家空间规划体系的现状格局和症结性问题

(一) 我国空间规划体系形成以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用
规划“三规”并重，其他规划互为补充的格局

(二) 我国空间规划体系的症结性问题

四、 国家空间规划治理提出的新要求

(一) 树立新发展理念和价值观

(二) 完善顶层设计

(三) 健全制度保障

第二章对城市总体规划改革创新的基本认识

一、 城市总体规划承载的职责和使命

(一) 提升国家空间治理能力的重要抓手

(二) 推进市县层面“多规合一”的统领平台

(三) 指导城市中长期发展建设的法定纲领

二、 当前城市总体规划工作中存在的主要问题

(一) 总体规划编审督改亟待一体化

(二) 规划编制过程中的问题

(三) 规划审批过程中的问题

(四) 规划实施管理和监督过程中的问题

(五) 规划评估和维护修改工作的问题

(六) 规划政策工具不足的问题

(七) 规划技术工具不足的问题

三、 面向未来需求的总体规划工作面临的新形势、新任务、新要求

(一) 发挥以人为本、建设宜居城市的战略引领作用

(二) 落实中央发展理念，与国家顶层设计建立承接关系

(三) 应对新时期城乡发展对总体规划的技术需求走向

(四) 顺应“提高城市政府治理体系与治理能力现代化”的需要，走向精细化
管理

第三章城市总体规划改革创新的基本思路和方向

一、 总体规划改革的基本出发点和落脚点

二、 城市总体规划改革的基本思路和努力方向

(一) 加强战略引领： 确立总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作地位

(二) 强化刚性管控： 确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的
“性”

(三) 面向实施和服务管理： 做好总体规划实施管理的政策工具和技术工具
设计，全面改革总体规划成果体系和内容表达

(四) 强化科技支撑： 全面提升包括总体规划在内的城乡规划智慧化、智能化
工作水平

(五) 强化纵向衔接： 明晰“总体规划”和“控制性详细规划”在“建设用地管控”
职能上的权责

(六) 强化统筹协调： 加强与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、
环境保护规划等其他相关规划的统筹协调，明确不同类型规划的调控
职能边界，加强总体规划对相关重大项目选址的调控和引导

(七) 促进共同治理： 充分发挥不同主体在总体规划全过程中的作用

第四章面向实践需求和应用的城市总体规划编制工作创新

一、 城市总体规划编制工作改革的思路

二、 充分发挥不同主体在规划编制中的职责和作用

(一) 城市人民政府

(二) 城市的规划主管部门

(三) 城市的相关行业主管部门

(四) 市辖区及市区范围内的各类园区

(五) 市管县

(六) 规划编制单位

(七) 公众

三、 强化城市总体规划编制的战略引领性内容

(一) 强化总体规划对城市发展建设的政策导向和价值观引领，使之成为真正
意义上的发展纲领和建设准则

(二) 强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控，淡化具体用地设施
落位和具体建设行为安排

(三) 强化总体规划对全域空间资源的统筹配置能力，强化对全域建设空间和
非建设空间的整体导控，明确界定总体规划在市域层面的综合调控职能
和工作重点

(四) 强化城市总体规划在中心城区的功能控制，淡化对建设用地的属性控制，
清晰界定总体规划在中心城区开发建设上的管控职责

四、 强化城市总体规划编制的刚性管控内容

(一) 强化保城市发展底线的刚性管控能力，严格限定自由裁量空间

(二) 强化总体规划的强制性内容表达，明确规划强制性内容的实施管控要求

五、 强化城市总体规划编制的实施指引内容

(一) 强化总体规划对规划期城市发展建设的时序引导和弹性应对

(二) 改革中心城区规划编制思路和方法，强化与控制性详细规划的衔接

(三) 发挥总体规划核心指标体系的政策工具作用

六、 推进总体规划成果体系的改革创新

(一) 全面提升总体规划文本的政策性表达

(二) 推进说明书从“技术论证报告”调整为“法定成果应用说明”

(三) 从图纸表达向图则转变，强化针对性的实施操作指引

(四) 区分总体规划编制内容和报批内容，针对审批事权特点，简化提炼和
规范总体规划的报批内容成果体系

(五) 制作面向公众宣传的、清晰易读的总体规划宣传读本

参考文献

第五章清晰事权引导下的城市总体规划审批制度改革

一、 城市总体规划审批制度改革的思路

二、 对城市总体规划审查工作的基本认识

(一) 审查工作的地位和作用

(二) 技术审查和行政审查

(三) 审查中的把关和指导

(四) 按编制工作性质分类

(五) 主要参与审查主体

(六) 被审查对象

(七) 审查是如何影响规划工作成效的

三、 审查重点、工作标准和报批资料要求

(一) 审查重点和工作标准

(二) 城市总体规划报批资料要求

四、 不同工作阶段技术审查和行政审查侧重点

(一) 技术审查侧重点

(二) 行政审查侧重点

五、 对国务院审批的城市总体规划审查工作的优化建议

(一) 对总体规划纲要的专家技术审查，建议采取部、省联审的方式

(二) 严格区别城市总体规划纲要和成果两阶段审查的差异性，对总体规划
成果的技术审查以省级审查为主

(三) 加强对国务院批转的总体规划成果的初审

(四) 部际联席会议阶段，将现行“书面征求意见”和“部际联席会议审查”
合并进行，缩短周期，提高效率

(五) 进一步严格审查时限

(六) 强调审查过程中成果的严肃性

六、 对不到期修改城市总体规划审查工作的特别要求

(一) “是否构成修改”城市总体规划的判定标准

(二) 评估报告审查内容和判定标准

(三) 修改强制性内容论证报告审查内容和标准

(四) 修改后的城市总体规划审查工作要求

第六章基于核心调控职能有效发挥的城市总体规划实施管理机制改革

一、 城市总体规划实施管理机制改革的思路

二、 基于总体规划事权和核心职能的督查方式和督查制度改革

(一) 基于总体规划事权和核心职能，明确督查内容和督查重点

(二) 面向管控要求，建立健全督查方式和监督体系

三、 针对总体规划实施绩效指标体系的评估，建立差别化考核机制

四、 总体规划实施传导机制改革创新

(一) 以城市总体规划为龙头，优化完善市县空间规划体系

(二) 对下位规划、专项规划和重大项目进行前置性审核

五、 结合城市规划建设管理一体化平台，推进实现实质性的多规合一

六、 因地制宜出台总体规划实施的配套地方法律法规和政策文件

参考文献

第七章基于城市总体规划动态应变能力提升的评估维护修改工作机制构建

一、 城市总体规划评估维护修改工作的思路

二、 城市总体规划实施评估工作的类型、内容和技术方法

(一) 总体规划实施评估工作的特殊性

(二) 城市总体规划实施评估工作的基本类型

(三) 城市总体规划实施评估涉及的主要内容

(四) 城市总体规划实施评估工作的一般性技术流程

(五) 总体规划实施评估的代表性方法和技术

三、 城市总体规划实施评估和维护修改工作机制的构建思路

(一) 完善总体规划实施评估和维护修改的相关法规、技术规范和实施细则

(二) 明确总体规划动态维护、总体规划修改与总体规划修编的判定和审查
标准

(三) 建立支撑总体规划实施评估和动态维护的城市基础数据平台

(四) 建立总体规划动态监测评估反馈维护的完整闭环运行机制

(五) 建立上下衔接、横向联动的总体规划动态维护操作机制

(六) 基于注重实效原则改进总体规划修改工作方式

第八章协同治理视角下的城市总体规划政策工具创新

一、 城市总体规划政策工具创新的思路

二、 城市总体规划核心指标体系

(一) 城市总体规划核心指标体系的内涵、分类和功能定位

(二) 当前城市总体规划指标体系设计的症结性问题

(三) 城市总体规划指标体系的构建思路和基本原则

(四) 城市总体规划备选指标集

(五) 总体规划指标绩效考核评估和激励督查

三、 城市开发边界管控

(一) 城市开发边界的管控意图和政策内涵

(二) 城市开发边界的划定思路

(三) 城市开发边界的实施和管控要求

四、 生态保护红线管控

(一) 生态红线的政策内涵和管控意图

(二) 生态红线的划定思路

(三) 生态红线的实施和管控要求

五、 城市发展备用地管控

(一) 城市发展备用地的管控意图和政策内涵

(二) 城市发展备用地规划内容

(三) 城市发展备用地实施和管控要求

六、 城市发展规模导控

(一) 人口规模、规划建设用地规模的管控意图和政策内涵，以及与土地利用
总体规划的指标区别

(二) 规划建设用地规模如何确定

(三) 规划建设用地规模实施和管控要求

参考文献

第九章科技支撑导向下的城市总体规划信息化管理平台建设和技术工具创新

一、 科技创新发展为城市智慧化规划建设管理提供了巨大可能性

(一) 超级计算机和云计算提升城市智能化管理的集中控制能力

(二) 物联网技术可实现城镇化运行动态监测精准管理

(三) 大数据技术可提高城市规划管理决策科学水平

(四) 基于三维地理空间的城市信息模型技术实现城市全息化模拟仿真

(五) 人工智能和新一代互联网技术重构城市治理服务的新模式

(六) 量子通信提升城市智能化管理的信息传递和即时反应速度

二、 信息科技支撑下城市总体规划工作的变革

(一) 规划思维理念的变革

(二) 规划技术方法的变革

(三) 规划决策与实施管理方式的变革

三、 支撑城市总体规划改革的信息化管理平台建设的总体思路

(一) 平台建设的意义

(二) 平台建设的现状

(三) 平台建设的总体思路

(四) 平台建设的重点

四、 支撑城市总体规划改革的信息化管理平台应用

(一) 规划支持模块应用

(二) 协同建设模块应用

(三) 管理决策模块应用

(四) 公众互动模块应用

参考文献

中国特色社会主义进入新时代，我国城镇化和城乡发展建设面临一系列新矛盾、新形势和新任务，同时也对城乡空间规划治理提出了更高的要求。城市总体规划作为城乡空间规划治理的重要抓手和统领平台，其战略地位和作用举足轻重。如何全方位推进城市总体规划改革和创新工作，面向实施、服务管理，提升规划战略引领和刚性管控作用，为营造美好城乡人居环境，满足人民日益增长的美好生活需要提供良好的规划治理保障，是具有重大现实意义和实践需求的时代命题。
本书立足我国城镇化发展和城乡治理的时代大势，以“面向实施、服务管理”为主题，突出城市总体规划战略引领和刚性管控作用的发挥，坚持“编审督改”四位一体，注重政策工具和技术工具两大支撑体系建设，强化科技支撑、纵向衔接和统筹协调，系统协同推进城市总体规划改革和创新。具体包括： 一是面向实践需求和应用，推进城市总体规划编制工作创新； 二是基于清晰事权引导，推进城市总体规划审批制度改革； 三是基于核心调控职能有效发挥，推进城市总体规划实施管理机制改革； 四是基于城市总体规划动态应变能力提升，构建完善的总体规划评估维护修改工作机制； 五是协同治理视角，推进城市总体规划政策工具创新； 六是基于科技支撑导向，推进城市总体规划信息化管理平台建设和技术工具创新。本书旨在建构一条适合中国国情、面向实施和服务管理的总体规划改革和创新路径，指导我国城乡规划治理实践工作，促进规划治理能力和治理水平加快提升。

第三章城市总体规划改革创新的基本思路和方向

一、
总体规划改革的基本出发点和落脚点
我国的城市总体规划工作走到现阶段，有必要进行冷静的反思和检讨。这一点，恐怕业内甚至业外都有基本的共识。但反思什么呢？行业内关于城市总体规划工作，在学科、技术、政策、管理、社会等各个层面，都有很多的深度研究和探讨，也不乏对总体规划工作的深刻认识和真知灼见。但我们必须面对的一个客观现实是： 面对纷繁复杂的城市发展建设形势、任务和需求，面对总体规划工作环境和背景的重大变化，面对总体规划工作本身的诸多困境、争议和矛盾，我们对总体规划的认知仍然没有到位，也还没有找到实践层面的有效解决方案。
回顾过去十几年的历程，在各种各样的学术讨论平台上，行业内从专业技术的改进提升角度，做了大量、广泛、深入研讨，揭示了很多深层次的矛盾和问题，也找到了很多问题的症结。但一个不容忽视的现实是： 在政策科学和管理科学视角下，在政策可行性、制度可行性、行政可行性和社会可行性视角下，仍然研究不够，缺少系统认知、成型思路、有效应对与可行方案，更谈不上有多少实际成效和工作局面变化。总体规划当前局面的形成，有很多原因，很难一言以蔽之。但有一点是基本可以肯定的： 对于总体规划当前工作的困境，技术、政策和管理的过度分离和脱节是重要原因之一。这种分离和脱节，体现在基础理论、技术方法、管理体制、实施机制等各个层面。比如： 从学科角度来看，我们的规划专业更聚焦于工程技术视角，规划师也很少把政策制定和行政管理当成一门科学来认识和对待，而更多看成文字工作和事务性工作，是没有“技术含量”的工作。
笔者认为，当前城市总体规划改革重要、紧迫的不是做基本理论和方法论的创新，而是应对国家城镇化和城乡发展建设的宏观背景形势、突出矛盾性问题，以及针对不同城市实际需求，推进在实践应用层面的改革创新，面向实施、服务管理，使城市总体规划切实发挥战略引领和刚性管控作用。城市总体规划改革的落脚点应当是针对特定地区实际需求，破解当前城镇化和城乡发展建设面临的突出矛盾性问题，提出解决地方实际问题的定制化应对方案。总体规划改革是围绕规划工作本身，还是围绕规划的服务对象——城市需求，这是有本质差别的(图31)。基于前者，体现的是本位主义和形而上思维； 基于后者，才回归了规划工作本源。总体规划改革的出发点和落脚点，必须顺应和满足城市发展建设的实际需求。城市发展建设对总体规划有什么样的需求，总体规划的变革就应该以什么为中心。狭隘的以规划工作为中心推进改革，一定会落入本位主义的陷阱不能自拔，终会因经不起时代的拷问和检验，无果而终。

图31城市总体规划改革的基本出发点

城市总体规划改革的核心应当是基于各级政府事权上下协同的改革过程，应当坚持规划编制、审批、实施管理、督查、修改维护的全链条、全方位、系统性协同推进，既要落实国家、省市上级政府的宏观调控管理要求，也要响应和服务地方政府管理和社会公众的实际需求。城市总体规划改革并非一劳永逸，而是一个基于有限目标、重点突破、持续探索、动态反馈的长期性、持续性、渐进式过程，需要结合具体实践不断深化认识和完善思路。
城市总体规划应紧扣时代背景和要求，突出战略引领和刚性管控，成为提升国家空间治理能力的重要抓手之一，作为推进市县层面“多规合一”的统领平台以及指导城市中长期发展建设的法定纲领。面向实施和服务管理，城市总体规划必须坚持“编审督改”四位一体，注重政策工具和技术工具两大支撑体系建设，强化科技支撑、强化纵向衔接和统筹协调，提高规划调控的主动性、及时性、有效性，提高规划决策的灵活性，提高规划审批的严肃性，系统推进改革和创新(图32)。

图32城市总体规划改革总体思路

二、
城市总体规划改革的基本思路和努力方向
(一) 加强战略引领： 确立总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作
地位
作为一个城市的总体规划，其“战略引领作用”能否切实有效发挥，关键在总体规划能否在实际工作中成为城市发展建设进程中各行业、各部门的基本工作开展所遵循的依据。应更加关注城市发展建设的政策导向和价值观引领，使之成为真正意义上的发展纲领和建设准则，明确发展建设过程中应该追求、崇尚什么和摒弃、抑制什么。城市发展建设价值观作为一个城市发展建设的纲领，应成为政府各部门决策的依据和考量，并可以指导具体建设行为。
总体规划应确定城市发展的定位和中长期发展战略、总体目标，城市建设的核心价值观、基本行动纲领和整体行为准则，以及全市空间资源配置的宏观政策导向和决策基准。首先，在引导城市开发建设过程的视角下，行为的维度应强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控，淡化具体用地设施落位和具体建设行为安排，提高总体规划应对区域竞争和市场经济的能力。其次，强化总体规划对全域空间资源的统筹配置能力，强化对全域建设空间和非建设空间的整体导控，明确界定总体规划在市域层面的综合调控职能和工作重点。再次，强化城市总体规划在中心城区的格局形态和主导功能控制，淡化对建设用地和设施的具体控制，清晰界定总体规划与详细规划各自在中心城区开发建设上的管控职责。后，强化总体规划对规划期城市发展建设的时序引导，明确城市近中远期的实施目标、路径和重点，并对实施过程中可能出现的新情况、新问题、新要求等不可预见因素，提出应对的对策和措施。
(二) 强化刚性管控： 确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的
“性”
进一步加强总体规划的刚性管控作用，应该确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的“性”。要做到两个“杜绝”，其一是杜绝“多部规划管同样的事”，包括杜绝总体规划与土地规划、主体功能区规划的职能重合，总体规划与生态、资源、环境保护类规划职能重合，应通过出台市级的管理办法、实施管理意见等方式，确立在空间资源配置和管控方面城市总体规划这一平台的性，由此才能更好地发挥其法定性和权威性，从而从根本上解决目前普遍存在的多头规划管理问题，实现多规合一。其二是杜绝“多层级规划管同样的事”，包括杜绝区域规划(城镇体系规划)与总体规划之间内容的重叠，总体规划和控制性详细规划之间内容的重叠。应明确区分各层级规划的管控职能，将区域规划(城镇体系规划)与总体规划、总体规划与详细规划，特别是与控制性详细规划之间的管控职能加以明确区分，避免上下位规划之间规划内容和管控内容的重叠。
强化刚性管控能力，严格限定自由裁量空间，保住城市发展底线。强化城市总体规划强制性内容的落实和刚性传导，形成切实可行的操作方法和管理手段。针对当前城市总体规划强制性内容的政策内涵界定不清晰、刚性传导和系统支撑不到位的问题，面向规划管理各个工作环节，明确强制性内容的核心管控意图和管控要求，严格限定规划强制性内容在实施、管理和规划修改中的自由裁量空间，为确保总体规划执行的权威性和严肃性，提供清晰、明确、科学、合理的工作依据。
(三) 面向实施和服务管理： 做好总体规划实施管理的政策工具和技术
工具设计，全面改革总体规划成果体系和内容表达
做好总体规划实施管理的政策工具和技术工具设计，注重规划价值取向的落实，通过制定配套法规和管理办法，形成一以贯之的，既有宏观目标，又有实施路径的政策体系，还要有有效的政策工具作为抓手，有机嵌入日常规划管理工作中，确保总体规划管控意图的有效落实。例如，建立健全城市总体规划的核心指标体系，明确指标的管控意图和政策内涵，使之成为总体规划实施、管理和评估考核的有效政策工具。赋予城市发展备用地清晰的政策内涵和实施管理要求，提升城市总体规划应对未来城市发展诸多不确定性的能力； 通过国家或地方立法，明确城市开发边界的划定和实施管理要求，有效遏制城市建设用地的无序蔓延，引导形成城乡协调的空间布局； 完善城市规划建设用地规模的指标内涵，明确指标确定的技术逻辑和政策逻辑，从基本管控意图上与土地利用总体规划做出区分，各司其职，协同发挥作用； 此外，生态红线应为保护生态资源环境的刚性管控工具； 生产空间、生活空间、生态空间应为监督全域空间资源开发利用的政策工具。
以“面向实施、服务管理”为导向，全面改革总体规划成果体系和内容表达。首先，全面提升总体规划文本的政策性和法条化表达。城市总体规划文本应是对规划期内城市发展建设的目标愿景、行动纲领、行为准则、实施路径、保障措施等，从技术、政策和管理层面做出规定。针对当前总体规划文本重技术、轻政策，重编制、轻实施管理的现实问题，在技术性规定的基础上，补充政策适用环境和条件、自由裁量空间、管理工作尺度、调整变更依据和程序等规定。规划文本条文应符合公共政策语境下的表达逻辑，高度凝练准确，体现法定性和公共政策性，并易于被接受和理解。推进传统“图纸”向“图则”表达转变，强化针对性的实施操作指引，提高规划方案的可读性、可传导性和可应用性。立足规划批后管理需求，将说明书内容定位从“技术论证报告”调整为“文本条文说明的政策解释性文件”。
面向不同受众、不同需求，丰富总体规划成果表达方式，如面向审批和监督机关，改革上报审查成果内容，以事权清晰、简明扼要的“审查要点”和“条文说明”，替代现行文本和说明书； 面向政府、相关部门应提交城市发展建设大纲； 面向规划管理部门和专业群体应提交文本、城市总体规划图则、条文说明、技术论证报告； 面向公众应制定和发布城市发展愿景的大众化语境展示。
(四) 强化科技支撑： 全面提升包括总体规划在内的城乡规划智慧化、
智能化工作水平
科技创新发展为城乡规划、建设、管理的智慧化、智能化提供巨大的可能性。2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出“坚持规划先行与建管并重相结合”，在城市智慧管理方面“加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平”。在信息科技支撑下的城市总体规划工作变革主要包括： 一、规划思维理念的变革，以系统化思维、动态化检测、精细化的人本服务为理念； 二、规划技术方法的变革，在大数据和集成化信息平台支撑下，精准识别现状问题，拟定动态化、即时化的规划方案，并对规划方案进行实施效果的仿真模拟和预评估； 三、借助信息科技，搭建智慧城市平台，实现总体规划智能化实施和管理从模糊决策、经验决策向精准决策转变，从被动性决策向主动预测决策转变，从滞后性决策向动态及时性决策转变； 四、建设城市规划信息化平台，基于智慧城市理念和框架，搭建规建管一体化信息平台，以信息化建设支撑一张蓝图管到底。
(五) 强化纵向衔接： 明晰“总体规划”和“控制性详细规划”在“建设用地
管控”职能上的权责
在规划编制过程中，必须对总体规划空间布局图隐含的规划控制意图做出清晰的界定，以便于制定控制性详细规划等下位规划时，衔接和传导总体规划的管控要求。
总体规划编制中应明确在控制性详细规划编制中所必须遵守的各类刚性管控要素的底线，并且各类刚性管控要素的底线应是十分清晰的，易于判别控制性详细规划是否落实了总体规划控制要求。
中心城区规划中确定的各类用地规模比例、空间结构和建设标准等内容，是确定城市用地资源指标配置的基本依据，应在总体规划中进一步将其分解至实施单元，并且实施单元的划定应与控制性详细规划编制单元的空间范围保持一致，这样有利于两层级规划的有效衔接。
(六) 强化统筹协调： 加强与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、
环境保护规划等其他相关规划的统筹协调，明确不同类型规划的
调控职能边界，加强总体规划对相关重大项目选址的调控和引导
城市总体规划应当与国民经济、社会发展规划和重大项目建设要求相互衔接、有效协同。国民经济发展规划设定城市近期的综合发展目标及总体战略和发展战略，应在城市总体规划中明确落实，并直接引导城市近期建设，重大项目应符合城市空间布局总体管控要求，并且由城市总体规划保障其空间落位。城市总体规划应对接主体功能区规划的政策区划要求，并在此基础上细化城乡国土空间资源配置方案。城市总体规划应与环境保护规划统筹协调，确保环境保护目标、管控标准、管控政策要求的方向一致性。
明确城市总体规划对交通、市政等区域性重大基础设施及开发区、政策区等重大项目的选线、选址具有结构性导控职能。结构性导控职能的内涵是对重大设施及项目的用地规模、建设标准、总体布局进行控制，不包括对具体用地的范围、界线的控制。加强总体规划对重大项目选址的管控，制定总体规划在重大项目选址审批的前置性审核程序，通过审核判断该项目与城市总体布局和空间资源配置安排是否协调。交通、水利等相关基础设施建设管理部门制定的专项规划，应在符合总体规划结构性导控的前提下，对设施建设进行具体的工程计划安排。对于总体规划与已有专项规划发生冲突的情况，应发挥城市总体规划作为空间资源配置的综合管控平台作用，在编制工作中协同多部门，统筹和辅助综合决策。
(七) 促进共同治理： 充分发挥不同主体在总体规划全过程中的作用
城市总体规划是一项具有综合目的的公共政策集，其编制和使用的过程实际上是一个政策制定、执行、评估、修正的循环，涉及政府各部门之间的工作协同和反馈。同时，城市总体规划管制的核心对象是城市空间资源，城市空间资源由城市公众共同所有，因此城市总体规划工作所涉及的利益相关群体非常广泛，包括政府机构、企业等社会组织及个体公民。城市总体规划的以上特性决定了规划过程是一个多元主体协同治理的过程。
强化政府各部门在城市总体规划工作过程中的协同。在规划编制阶段，城市人民政府与城乡规划主管部门应起到组织、统筹工作的作用，其他政府各部门应积极参与工作、提供信息、辅助决策，共同形成规划的思路和方案。在规划的实施过程中，城乡规划主管部门及其他政府部门应负责将总体规划思路在下位规划、相关规划中体现出来。此外，城乡规划主管部门应在日常的项目审批和空间资源管理中，通过总体规划政策工具的运用、强制性内容的执行，形成总体规划对日常规划管理工作的有效约束。
加强社会公众在总体规划编制与实施过程的参与。在城市总体规划制定过程，针对城市发展愿景制定、特定信息、具体的空间发展诉求等方面收集公众信息及意见。形成规划编制成果后，增强向社会公众的宣传，让公众读懂规划、理解规划。在总体规划的实施过程中，强化公众对于总体规划成果实施的监督作用。
强化规划设计院等专业机构对总体规划全过程的技术服务。总体规划本身就是一项公共政策，因此规划工作不因编制工作的结束而告一段落，在规划编制完成后，专业机构应该针对政府相关部门的需求，继续提供实施管理的相关服务。同时，鼓励规划技术机构针对特定社会群体的需求，向政府以外的其他组织提供与总体规划相关的技术服务，利用技术手段为社会群体赋能，实现社会的共同治理。

第四章面向实践需求和应用的城市总体规划编制工作创新

一、
城市总体规划编制工作改革的思路
城市总体规划编制工作是总体规划相关工作中的核心环节，城市总体规划的审批、实施、管理、评估、维护、修改都是围绕城市总体规划的编制成果展开的。合理确定不同主体在规划编制工作中的职责和作用，提升总体规划编制成果的政策性、价值导向性与可实施性，是应对总体规划工作中技术、政策和管理过度分离和脱节这一核心问题的有效手段，是规划审批、实施、管理、评估、维护、修改等环节形成有效管理的重要基础。
本章面向实践需求和应用的城市总体规划编制工作创新，密切围绕城市总体规划改革的总体思路，重点研究以下内容：
，明确总体规划各主体在规划编制中的职责和作用。重点通过明确和强化各主体的职责，形成合理的总体规划编制制度，保障形成内容完善、方法科学、符合政府运行逻辑和保障公众利益的总体规划编制成果。
第二，从总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作地位出发，强化城市总体规划编制的战略引领性内容，强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控，淡化具体用地设施落位和具体建设行为安排。
第三，从总体规划在城市层面空间资源配置的“性”出发，强化城市总体规划编制的刚性管控内容，强化保城市发展底线的刚性管控能力，严格限定自由裁量空间。
第四，从“编审督改”四位一体出发，完善城市总体规划对规划实施手段的指引，强化对规划期城市发展建设的时序引导和弹性应对，提升总体规划向控制性详细规划的有效传导和衔接，充分发挥总体规划核心指标体系的政策工具作用。
第五，在明确编制工作改革思路及主要内容的基础上，以面向实施和服务管理为核心导向，在操作层面推进总体规划成果体系和表达的改革创新，作为总体规划编制工作改革的集成成果，直接指导实践。

二、
充分发挥不同主体在规划编制中的职责和作用
(一) 城市人民政府
城市人民政府是城市总体规划的组织编制主体，也是城市总体规划的被审查主体，对城市总体规划编制工作成效和相关决策负全面责任。在城市总体规划编制上，城市人民政府是否切实履责，是否对规划编制工作进行有效领导和组织，是城市总体规划编制工作成败的首要环节，是城市总体规划能否发挥对城市发展建设的统筹协调和综合调控作用的基本保障，也是城市总体规划能否切实发挥公共政策职能的重要基础。
城市人民政府在总体规划编制工作中的主要职责应涵盖如下几方面：
(1) 规划编制工作宣传和动员；