环境公益诉讼观察报告（2016年卷）

　　2016年提起环境公益诉讼的社会组织更多，案件数量也有增加。对于已经裁判的案件，收录了裁判文书；对于2016年起诉后进展中的案件，收录了起诉书等诉讼材料。2016年，环境公益诉讼在全国展开进入第二年，社会组织和检察机关齐发力成为显著特点。《环境公益诉讼观察报告（2016年卷）》重点分析由社会组织提起的环境公益诉讼，简单概述由检察机关提起的环境公益诉讼。另外，虽然一般认为，省级政府授权提起的生态环境损害赔偿案件是其基于自然资源权属而提起的诉讼，不属于公益诉讼范畴，但因该类诉讼保护的环境利益与环境公益诉讼所保护的利益相同，因此，《环境公益诉讼观察报告（2016年卷）》亦稍作分析。

第一部分环境公益诉讼实录
一、社会组织提起的环境公益诉讼
（一）2016年之前受理，于2016年作出裁判的案件
1.镇江市生态环境公益保护协会诉江苏优立光学眼镜有限公司环境污染责任纠纷案
2.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉卜×果等环境污染责任纠纷案
3.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉陈××环境污染责任纠纷案
4.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉孙×等环境污染责任纠纷案
5.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉郭××等环境污染责任纠纷案
6.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉刘××环境污染责任纠纷案
7.重庆市绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任纠纷案
8.贵阳公众环境教育中心诉贵州省龙里县人民政府不履行环境保护法定职责案
9.中华环保联合会诉山东海科化工集团有限公司等环境污染责任纠纷案
10.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉河南省郑州市上街区峡窝镇马固村村委会等侵权责任纠纷案
11.湘潭环境保护协会诉株洲金利亚环保科技有限公司环境污染责任纠纷案
12.中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷案
13.中华环保联合会诉浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂等环境污染责任纠纷案
14.中华环保联合会诉龙海市华宇五金制造有限公司等水污染责任纠纷案
15.中华环保联合会诉江阴市长泾梁平生猪专业合作社等环境污染责任纠纷案
16.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉泰州市沃爱特化工有限公司环境污染责任纠纷案
17.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉泰兴市橡胶化工厂及李××环境污染责任纠纷案
18.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉江苏中丹化工技术有限公司环境污染责任纠纷案
19.中华环保联合会诉昆山君汉电子材料有限公司等环境污染责任纠纷案
（二）2016年受理，并作出裁判的案件
1.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉湖北宜化化工股份有限公司等环境污染责任纠纷案
2.广东省环境保护基金会诉焦×水污染责任纠纷案
3.绍兴市生态文明促进会诉新昌县天和医药胶囊有限公司等水污染责任纠纷案
4.河南省企业社会责任促进中心诉铜仁市铜鑫汞业有限公司等环境污染责任纠纷案
5.中华环保联合会诉陈××等环境污染责任纠纷案
6.北京市朝阳区自然之友环境研究所、广东省环境保护基金会诉广东南岭森林景区管理有限公司等生态破坏责任纠纷案
7.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染责任纠纷案
8.镇江市环境科学学会诉陈×等环境污染责任纠纷案
9.镇江市环境科学学会诉扬中市联合渔钩制造有限公司环境污染责任纠纷案
10.镇江市环境科学学会诉被告吴××等环境污染责任纠纷案
11.镇江市环境科学学会诉被告张××等生态破坏责任纠纷案
12.河南省企业社会责任促进中心诉洛阳市吉利区辉鹏养殖专业合作社等环境污染责任纠纷案
13.北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉江苏常隆化工有限公司等环境污染责任纠纷案
（三）2016年受理，尚未作出裁判的案件
1.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司大气污染责任纠纷案
2.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉连云港碱业有限公司大气污染责任纠纷案
3.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉现代汽车（中国）投资有限公司大气污染责任纠纷案
4.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中电投山西铝业有限公司环境污染责任纠纷案
5.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉云南金鼎锌业有限公司环境污染责任纠纷案
6.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉河北大光明实业集团嘉晶玻璃有限公司大气污染责任纠纷案
7.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉中国铝业股份有限公司等侵权责任纠纷案
8.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉山东金诚重油化工有限公司等环境污染责任纠纷案
9.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任纠纷案
10.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉河南新郑市薛店镇花庄村委会等侵权责任纠纷案
11.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园和北京百尚家和商贸有限公司环境污染责任纠纷案
12.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉凯比（北京）制动系统有限公司等土壤污染责任纠纷案
13.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉陕西延长石油（集团）有限责任公司管道运输第五分公司等环境污染责任纠纷案
14.中国生物多样性保护与绿色发展基金会、重庆两江志愿服务发展中心诉国网能源哈密煤电有限公司生态破坏责任纠纷案
15.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉合浦县白沙镇大海塘采石场生态破坏责任纠纷案
16.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉合浦县公馆镇红砂港石场生态破坏责任纠纷案
17.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉合浦县白沙镇独山泰盛石场生态破坏责任纠纷案
18.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉扬州邗江腾达化工厂等环境污染责任纠纷案
19.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉深圳市速美环保有限公司等大气污染责任纠纷案
20.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉周××等侵权责任纠纷案
21.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉大连建安房屋拆迁有限公司等侵权责任纠纷案
22.中华环境保护基金会诉长岛联凯风电发展有限公司生态破坏环境责任纠纷案
23.中华环保联合会诉甘肃陇星锑业有限责任公司水污染责任纠纷案
24.中华环境保护基金会诉中国石油天然气股份有限公司大连石化分公司等大气污染责任纠纷案
25.中华环保联合会诉延川县永坪石油货运车队等环境污染责任纠纷案
26.中华环保联合会诉李××等环境污染责任纠纷案
27.中华环境保护基金会诉北京张裕爱斐堡国际酒庄有限公司大气污染责任纠纷案
28.中华环保联合会诉内蒙古大雁矿业集团有限责任公司大气污染责任纠纷案
29.中华环保联合会诉贵州黔桂天能焦化有限责任公司大气污染责任纠纷案
30.中华环保联合会诉山西安泰集团股份有限公司大气污染责任纠纷案
31.安徽省环保联合会诉浙江乌镇镇人民政府等环境污染责任纠纷案
32.长沙绿色潇湘环保科普中心诉长沙县江背镇乌川湖村赤霞走马峡采石场等生态破坏责任纠纷案
33.河南省环保联合会诉山东省聊城东染化工有限公司环境污染责任纠纷案
34.北京市朝阳区自然之友环境研究所、中华环保联合会诉中国石油天然气股份有限公司等环境污染责任纠纷案
35.北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉常州黑牡丹建设投资有限公司等环境污染责任纠纷案
36.中华环境保护基金会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉重庆长安汽车股份有限公司大气污染责任纠纷案
37.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉马鞍山市玉江机械化工有限公司环境污染责任纠纷案
38.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉华润新能源投资有限公司生态破坏责任纠纷案
39.合肥市人民检察院、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉合肥伟茂铝业有限公司环境污染责任纠纷案
40.重庆两江志愿服务发展中心诉广东世纪青山镍业等三家企业环境污染责任纠纷案
41.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉怒江州环境保护局环境保护行政许可案
42.北京市朝阳区自然之友环境研究所诉怒江州环境保护局环境保护行政处罚案
43.福建绿家园环境友好中心诉福州创世纪农业综合开发有限公司生态破坏责任纠纷案
44.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉山西天脊潞安化工有限公司大气污染责任纠纷案
45.重庆两江志愿服务发展中心诉安徽淮化集团有限公司大气污染责任纠纷案
46.江苏省环保联合会、江苏省政府诉德司达（南京）染料有限公司环境污染责任纠纷案
二、检察机关提起的公益诉讼
（一）试点期间检察机关提起民事公益诉讼案件情况
（二）检察机关提起行政公益诉讼案件统计
（三）提起公益诉讼之试点检察院名单
第二部分研究与评述
2016年度环境公益诉讼观察报告
环境公益诉讼的损害救济理论与实践
程序视角下的环境民事公益诉讼若干问题
2016年检察机关提起行政公益诉讼：数据分析与理性思考
检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究
附录
中国环境——生态问题
中国环境公益诉讼综述
美国环境公民诉讼和解规制与监督
美国土壤污染法律框架与相关公益诉讼制度分析
2016年《环境公益诉讼简报》目录
2016年提起环境公益诉讼新增社会组织简介

　　公益诉讼：艰难的制度设置与改进可能

　　一

　　这是第二个”环境公益诉讼观察报告”，第一个于去年（2016年）出版，记述了2015年的环境公益诉讼，第二个则记述了2016年的环境公益诉讼。

　　2016年环境公益诉讼发生的最大变化是检察机关的介入。

　　2015年，社会组织提起的环境公益诉讼有53起，2016年是68起，只比2015年增加了15起。而自2015年7月全国人大常委会授权最高检开展公益诉讼试点后，特别是2016年年末检察院开始大量提起环境公益诉讼后，至2017年1月，全国检察院已向法院提起环境公益诉讼案件495起（包括民事环境公益诉讼57起，行政环境公益诉讼437起，行政附带民事环境公益诉讼1起），加上通过诉前程序即已解决问题而无须再提起行政环境公益诉讼的3763起案件，全国检察机关办理的环境公益案件已达4258起。

　　也就是说，民间社会组织提起的环境公益诉讼在2015年和2016年间，没有显著的增加，而由检察院提起的环境公益诉讼则自2016年11月起有了突飞猛进的增加，已是民间社会组织办理案件的几十倍。检察院所办理的环境公益案件只在全国人大常委会授权的13个省级单位试点，可想而知，如果检察院办理环境公益案件在全国普遍推开，如果最高检对各级检察院办理环境公益案件有力度足够的推进，全国检察院系统办理的环境公益案件的数量最起码又会是现在的数倍–这，还是在有评论认为”对于环境公益案件，检察机关’主动性不足'”的情况下。

　　另，海事部门被认为是在环境公益诉讼中可以作为原告提起诉讼的。依据是《海洋环境保护法》第89条第2款的规定–“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家，对责任者提出损害赔偿要求”。2015年，大连海事法院曾据此裁定驳回了社会组织（大连环保志愿者协会）以中油燃料油股份有限公司等污染海域、破坏生态为由提起的诉讼，理由是社会组织并非海事部门，此类案件只有海事部门才有”海洋污染公益诉讼的主体资格”。

　　但有研究者称：海事部门在2016年是否提起过环境公益诉讼，具体提起过多少起环境公益诉讼，相关信息难以查找。

　　再，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》颁布施行，国务院授权试点地方省级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。于是，在2016年，江苏省环保厅作为原告对德司达（南京）染料有限公司污染事提起诉讼。贵州省环保厅也据此与实施了污染行为的息烽诚诚劳务有限公司等达成了生态损害赔偿协议。如果这类由政府行政机关提起诉讼案件继续推开，其案件数量是远非由社会组织提起的公益诉讼所能企及的。

　　公益诉讼，作为制度设置，先是于2005年由国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中提出（要”发挥社会团体的作用”，”推动环境公益诉讼”），后经全国人民代表大会常务委员会2012年修订《民事诉讼法》，2014年修订《环境保护法》，2015年做出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民法院、民政部、环境保护部发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，司法部、环境保护部发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，环境保护部发布《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》和《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第二批）》，渐成规模。

　　在这个过程中，最高院的两个副院长和地方法院的一些院长和法官、政府环境行政管理机关的官员、法学院的教授和法学研究所的研究人员、社会组织中的人员，以及一些尝试提起环境公益诉讼的个人，在中国开展工作的外国非政府组织，都曾以行动和言论，在这个制度的形成中起到了各自不同的作用。

　　但是，这个初成规模的制度将在中国怎样运行，运行中有可能出现哪些问题，怎样使这个制度得以完善，却是应该认真关注的问题。

　　二

　　今日，诉讼，作为一种制度，要由法官（司法机关）对人（及由人构成的组织）在法律上的纷争做出裁判。

　　与行使国家权力主动做出的决定和处置不同，诉讼的启动是被动的，这就是所谓的”不诉不理”。诉讼的基本制度设置是法官相对于诉讼当事人（原告、被告等）是独立和中立的，是利益无涉的；诉讼当事人在诉讼中的地位是相当的，他们提出主张，必以证据支持（即使国家参与诉讼，亦必如此–如国家检察机关出现在刑事诉讼或民事诉讼、行政诉讼中，如国家行政机关出现在行政诉讼中，或国家机关出现在民事诉讼中），法官只依证据认定案件事实，并依法律做出裁判；全部诉讼过程必须遵循预设的程序进行，生效的裁判，应是终局裁判。

　　人们似乎很少想到：如果国家权力的行使能够解决一切问题，使国家法律得以充分施行，还需要诉讼吗？诉讼，在现代，更多的是给了人（首先是个人）一种权利，一种选择的可能。

　　今天，发生在中国的司法改革（见中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第四部分），一是要去除计划经济体制时期生成及其衍续生成的”机制体制弊端”，二是要针对中国问题，使司法更能公正，更能保护公民权利，协调不同利益，化解冲突。

　　公益诉讼，在中国，就是在这种情境下提出的–公益诉讼，在别国作为制度设置先于中国出现。在公益诉讼中，国家机关、组织或者个人都可作为原告出现；在不同国家，律师、非政府组织、法官分别在公益诉讼中发挥了主导作用。那么，在中国，应怎样或会怎样呢？

　　中国不但与发达国家不同，与一般发展中国家也不同，一般发展中国家都没有计划经济体制时期的经历与中国在20世纪中期于封闭中形成的特有的结构。如果说法治的理念是人类共同的，而走向法治的路径和实现法治的具体制度设置则会因各国面对的问题不同而各有不同。

　　公益诉讼制度是一种特殊的、非一般的诉讼制度，或说，是一般的诉讼制度的补充。在一般的诉讼中，原告必须基于与自己具有法律上的直接利害关系的事项提出诉请，在公益诉讼中，原告的诉请可以不具备在法律上与自己的直接利害关系，而是基于”公共利益”提出。

　　也就是说，公益诉讼给了公民一种权利，一种参与公共事务的行动方式。

　　”公共利益”与”国家利益”或有不同；”公共利益”对于法律人而言，我以为是能够清楚判定的；但”公共利益”在中国，又被一些人认为是概念颇难”定义”的。

　　诉讼的提起，涉及诉权。如果说一类案件，人与组织和国家机关都能提起，最起码就诉权而言，性质会是不一样的。

　　公益诉讼中的诉权，对公民和其组织（社会组织，或称”非政府组织”）而言，是权利；对国家机关（检察院、海事部门及其他政府机关）而言，是职权，亦即职责。前者，是可选择的；后者，是必须做的，不作为，应遭问责。

　　据称：政府现已认定有提起环境公益诉讼主体资格的社会组织在全国有千余家，但在2015年实际上提起过环境公益诉讼的社会组织只有9家，2016年虽增长至14家，但在2015年提起过环境公益诉讼的9家中，2016年仍坚持做环境公益诉讼的只4家。

　　对社会组织而言，做环境公益诉讼的艰难，可见一斑。

　　海洋污染，被海事法院认定没有”海洋污染公益诉讼的主体资格”的社会组织的起诉不被受理，那么，有”海洋污染公益诉讼的主体资格”的海事部门提起诉讼了吗？如果它们不提起诉讼，怎么办，有无制衡机制？

　　同理，检察机关及其他政府部门的职权和职责设定如果包含了环境公益诉讼，如果它们不履职，怎么办，有无制衡？

　　另，当制度设置赋予了国家机关在一项环境公益诉讼中的诉权的同时，是否也就是排除了公民及其组织的诉权？

　　这也是应该通过充分的论争辩驳后予以明确的问题。

　　三

　　于是，针对当下的中国，提出一些建议：

　　一，社会组织提起环境公益诉讼的成本极大–如果不是只跟在环境污染刑事案件后面去打”死老虎”或”伤老虎”的话，那么，对污染和生态被破坏的鉴定的费用可能是很高的，要被告承担污染治理和生态修复的责任，就又要做出损害评估及治理和修复方案，费用会更高。作为证据的鉴定报告和作为诉讼要求的依据的损害评估及治理和修复方案的制作费用，最起码在诉前是要由作为原告的社会组织承担的。

　　2003年制定《法律援助条例》规定法律援助的范围时，在条例的第10条第2款中为地方预留了空间–“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定”。

　　建议：各省、自治区、直辖市人民政府将环境公益诉讼列入法律援助的范围。

　　或由国务院修改《法律援助条例》，将环境公益诉讼列入法律援助的范围。

　　二，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：”改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。”

　　各级法院应改变对一些环境公益诉讼案件既不受理，也不裁定驳回，长期搁置，或受理后长期拖延不审的做法，真正做到”有案必立、有诉必理”。

　　三，最高人民法院在《印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》中指出：”各级人民法院要正确认识民事案件案由的性质与功能，不得将修改后的《民事案件案由规定》等同于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的受理条件，不得以当事人的诉请在修改后的《民事案件案由规定》中没有相应案由可以适用为由，裁定不予受理或者驳回起诉，影响当事人行使诉权。”

　　鉴于环境污染和生态被破坏情状的复杂和多样，各级法院不应以环境公益诉讼案件的诉请在《民事案件案由规定》中没有相应案由可以适用为由，裁定不予受理或者驳回起诉。

　　四，各级法院应对环境公益诉讼的提起者一视同仁，当检察院、海事部门及其他政府机关未能就一项污染或生态破坏提起环境公益诉讼，或对一项污染或生态破坏不予起诉时，法院应受理社会组织提起的诉讼。

　　五，法院应允许环境公益诉讼中的原告和被告在环境保护部发布《环境损害鉴定评估推荐机构名录》之外选择鉴定和评估机构做出鉴定和评估，法院在必要时也可在环境保护部发布《环境损害鉴定评估推荐机构名录》之内指定鉴定和评估机构做出鉴定和评估，或传《环境损害鉴定评估推荐机构名录》之内的鉴定和评估机构作为专家证人出庭，参与对原告、被告作为证据提交的鉴定和评估报告的质证。

　　当两个以上的鉴定和评估机构作出鉴定和评估表述不一或结论不一时，法院应传各个做出鉴定和评估的机构出庭接受质证，并可依据原告或被告的请求或法院的决定，传专家证人出庭作证，参与质证。

　　法官做出判决时，应在判决书中对不采信的鉴定和评估报告的结论及专家证言等，讲明不采信的理由。

　　这样做，可以避免在那些《环境损害鉴定评估推荐机构名录》之内的机构因不愿得罪某些有污染和破坏生态行为的企业或关联机构而拒绝做出鉴定和评估时，或原告、被告认为《环境损害鉴定评估推荐机构名录》之内的机构所做鉴定和评估报告偏袒另方时，仍可得到起诉所必需的鉴定和评估报告，或自认为有利于自己的鉴定和评估报告的机会。

　　这样做的理由是：依据证据认定案件事实，前提是要使所有的证据都能出现在法庭上；且什么机构出具的文书（如鉴定报告等）可以作为证据出现在法庭上，不应由行政机关决定。一个具体的文书能否作为证据，须依法律规定，最终由法官确认。

　　六，设立公益诉讼诉讼费听证制度，在必要时减免原告应缴付的诉讼费，或在原告败诉而经法院审定原告并非虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉时，减免原告败诉所应缴付的诉讼费。

　　七，设立多方参与的，由法院判决环境公益诉讼中被告缴付的污染治理和生态修复资金的共管制度。

　　法院判决的污染治理和生态修复资金的使用方案在施行前应予以公开，听取国家行政主管机关、人大代表、政协委员、专家及公众的意见。

　　法院判决的污染治理和生态修复资金的使用应予以公开，接受国家审计部门的审计和公众的监督。

　　八，环境公益诉讼原告为社会组织的，筹集而来用于环境公益诉讼的资金应予免税。

　　九，改进现行制度，公民及其社会组织均可提起环境公益诉讼。对以环境公益诉讼之名做虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的，法院自可惩治。

　　无论由政府去”认定”，还是由法院去判定一个人或一个社会组织有无”提起环境公益诉讼主体资格”，均于法无据。”有案必立、有诉必理”是国家设立司法机关的职责所在。

　　李　楯

　　2017年12月31日