描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509366332
为展示干部培训教材建设*成果，中组部会同有关部门组成专家组对各地区各部门深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，重点围绕加强党的理论教育和党性教育，提高干部素质能力开发的干部培训教材进行评选，《领导干部法治思维十讲》被评为“‘一校五院’推荐干部培训好教材”。中组部印发通知明确要求，各地区各部门要把这批好教材作为干部学习和教育培训的重要教材，积极推动优秀教材在更大范围内共享。
江平教授倾情作序，国家行政学院“实战派”教授倾心之作;
内容充实，十年领导干部法治讲坛积淀，百场部委地方领导干部法治思维报告凝炼;
修订增补典型案例，以真实案例指导领导干部运用法治思维依法行政，科学决策，合理应对紧急突发群体事件。
本书采用干部教育培训讲坛的形式，突出问题导向，区分法治思维能力基础篇和法治思维能力提成篇，根据逻辑和实践中的重大问题分讲布局。上篇主要解决领导干部为什么应当具备法治思维以及领导干部应当具备什么样的法治思维。领导干部应当具备规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维和权责性思维等五个方面的法治思维能力。基本要求是：先立规矩后办事，立好规矩再办事;合乎法律文本的具体规定，合乎法律的目的、原则和精神，正确对待“恶法”;要有程序，且程序应正当;以权利、义务为工具去审视、调整社会关系，处理社会矛盾，认真对待权利，切实履行义务;有权必有责，权责要相当。下篇围绕如何提高领导干部法治思维这一主题，分析现状、找准问题、提出对策，对如何处理改革、发展、稳定与法治的关系等重大问题给出全新解读，为领导干部依法行政及决策提供指导。
目 录
依法治国就是要高举法治的理念江平 // 001
法治的力量与法律人的使命——第三版序 // 001
上篇领导干部法治思维基础 // 001
讲什么样的思维是法治思维 // 003
一、法是什么 // 005
(一)一般意义上的法 // 005
(二)“软法”是法吗 // 009
二、什么是法治 // 010
(一)法治的基本界定 // 010
(二)法治的标准 // 011
(三)法治的内在矛盾冲突 // 015
三、为什么要法治，不要人治 // 016
四、什么是法治思维 // 019
(一)关于法治思维的主要界定 // 019
(二)其他主要思维方式 // 020
(三)法治思维与其他思维方式的关系 // 023
(四)法治思维与法治方式 // 024
第二讲领导干部法治思维概论 // 025
一、领导干部为什么要具备法治思维 // 026
(一)法治时代要求领导干部要有法治思维 // 026
(二)中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维 // 029
(三)领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维 // 030
二、领导干部法治思维的主要表现 // 038
(一)规则性思维 // 038
(二)合法性思维 // 039
(三)程序性思维 // 040
(四)权义性思维 // 040
(五)权责性思维 // 041
第三讲规则性思维 // 042
一、规则性思维的基本要义 // 049
(一)先立规矩后办事 // 049
(二)立好规矩再办事 // 050
二、党规国法基础知识、制度 // 054
(一)党内法规 // 054
(二)法律体系 // 055
(三)主要法律制度 // 059
三、现行立法存在的主要问题及其原因 // 067
(一)主要问题 // 067
(二)原因分析 // 070
四、制度建设需要提速提质 // 073
(一)为什么要提速提质 // 073
(二)如何提速提质 // 075
第四讲合法性思维 // 091
一、合法性思维的基本要义 // 101
(一)合乎法律文本的具体规定 // 101
(二)合乎立法目的、法律原则和法治精神 // 102
二、正确对待不良之法 // 102
三、基本法律原则 // 109
(一)法律原则的概念、功能及分类 // 110
(二)宪法基本原则 // 112
(三)行政法基本原则 // 115
(四)民法基本原则 // 117
(五)刑法基本原则 // 120
(六)世界贸易组织(WTO)法基本原则 // 121
四、核心法治精神 // 123
(一)何为法治精神 // 123
(二)核心法治精神 // 124
(三)法治精神在我国 // 131
第五讲程序性思维 // 141
一、程序性思维的基本要义 // 145
(一)权力需要程序 // 145
(二)程序应正当 // 149
二、有关程序的几个问题 // 152
(一)三大诉讼法的主要区别及行政诉讼法修改 // 152
(二)三类仲裁的主要区别 // 156
(三)时效制度 // 158
第六讲权义性思维 // 166
一、权义性思维的基本要义 // 172
(一)认真对待权利，切实履行义务 // 172
(二)以权利、义务为线索调整社会关系、处理社会矛盾 // 173
二、民事权利体系 // 174
(一)人格权 // 174
(二)身份权 // 176
(三)物权 // 176
(四)债权 // 177
(五)知识产权 // 179
(六)社员权 // 180
三、实践中坚持权义性思维应当关注的几个问题 // 181
(一)权利的滥用及其防治 // 181
(二)领导干部的权利及其保障 // 181
(三)隐私权保护的几个问题 // 182
第七讲权责性思维 // 190
一、权责性思维的基本要义 // 197
(一)有权必有责 // 197
(二)权责要相当 // 200
二、现代责任制度 // 201
(一)现代政治责任 // 201
(二)现代法律责任 // 204
(三)政治责任与法律责任的区别 // 206
下篇领导干部法治思维提升 // 213
第八讲提升领导干部法治思维的主要制约因素 // 215
一、传统的人治思维 // 218
(一)权力至上而非权利至上 // 218
(二)重伦理道德轻普遍规则 // 220
二、法治实践现状 // 221
(一)法治实践的问题 // 221
(二)问题背后的原因 // 226
三、法治环境 // 228
(一)领导干部的考核、选拔、任用机制 // 228
(二)历史遗留问题与维稳形势 // 229
(三)社会心态与公众舆论 // 230
第九讲提升领导干部法治思维需要处理好的关系 // 233
一、党的领导与依法治国 // 239
二、依法治国与以德治国 // 241
三、法治思维与大局思维 // 243
(一)嘉禾之痛：法治之痛 // 243
(二)什么是大局 // 247
(三)正确处理二者的关系 // 248
四、法治思维与应急思维 // 254
(一)领导干部树立应急法治思维的必要性 // 254
(二)领导干部应急应当遵循的基本法律原则 // 260
(三)当前领导干部应急中应着重解决的几个问题 // 263
五、改革、发展、稳定与法治 // 265
(一)改革与法治 // 265
(二)发展与法治 // 266
(三)稳定与法治 // 267
第十讲提升领导干部法治思维的着力点 // 271
一、优化法治环境 // 275
(一)优化制度、执法和司法环境 // 275
(二)优化领导干部依法办事的考核、晋升环境 // 278
(三)优化领导干部依法办事的舆论环境 // 279
二、强化领导干部法学教育培训 // 280
三、利用好领导干部的法治实践 // 284
附录：中外法律格言、名言、谚语 // 287
参考文献 // 294
依法治国就是要高举法治的理念
纵观新中国60多年的法律发展，可以概括为四个阶段：法律工具主义、虚无主义、经验主义和理念主义。建国初到1966年是法律工具主义，也叫法律实用主义阶段，基本特点是通过了几部法律，但不要求法律完备、有体系、太复杂，从而约束、捆绑自己的手脚。治理国家主要靠人、靠会议和文件，法律只是在需要的时候作为办事的参考。从文化大革命到改革开放，是法律虚无主义阶段，法律被推翻，宪法被践踏，公检法被砸烂。指示成为的权威。从改革开放到20世纪90年代后期是法律经验主义阶段，我们党提出依法治国。与先立法再改革的法律理想主义不同，我们是“摸着石头过河”，走过了一段很长的道路。通过实践摸索，逐渐积累了经验，法律制度建立起来了，但也走了一些弯路，产生了新的问题。我们进一步的改革开放，还能不能在经验主义上完成?法律不仅仅是一个制度的设计，还需要理念的设计。第四个阶段就是法律的理念主义，从依法治国被提出、“入宪”开始。这一阶段先是描画了蓝图，制定了纲领。到党的十八大、十八届四中全会，就依法治国目标提出具体的、详细的路线图，这在我们党的历史上是次，取得了很大成就。在改革和立法的关系上，明确了先立法后改革的基本方向。
就法治而言，法治不仅仅是制度、方法，更是文化、理念，是这四者的结合。法治不仅仅是靠法律制度，法治作为一种方法也很重要，领导干部学习法律，就是要学习法律的方法。法律文化体现着法律的历史传统，中国法律的传统就是法律的文化。法律既然有继承性，就应当作为文化来继受。法治重要的是理念。依法治国很重要的思想，就是要有法治的理念。没有法治的理念，就没有法治的存在。
依法治国就是要高举法治的理念，把几千年人治的传统改为法治的方式、法治的理念。这一过程才刚刚起步，任重道远，需要认真贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国，建立健全法治体系，尤其是要强化宪法的实施和监督。
江平
各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全党全国一起努力,在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。
——习*
把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。
——习*
正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。
——法律格言
一切法律中*重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。
——【法】卢梭
一、领导干部为什么要具备法治思维
(一)法治时代要求领导干部要有法治思维
从历史来看，1949年之前的中国虽然也有过法治的主张和探索，但总体来讲属于人治应该没有太大问题。新中国的60多年基本可以“一分为二”：前30年也有过短暂的“法制小阳春”，但基本面是人治，“文革”期间更是“无法无天”;后30多年的总体脉络是逐渐向着“依法治国”目标前行，但也不乏“曲折”、“折腾”。法治建设还存在许多问题，例如立法的科学性不够，针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，“三个至上”(党的事业至上、人民利益至上、法律至上)、“三大效果”(政治效果、社会效果与法律效果)一度成了部分领导干部和司法人员干预司法、任意司法的挡箭牌;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。
回顾新中国的历史，我们既为建国初期的建设成就，尤其是改革开放以来中国的发展速度自豪，但也不应忘记“无法无天”的惨痛教训和改革开放以来因为法治没有及时到位所造成的损失、问题和累积的矛盾，姑且不说“大跃进”、“十年浩劫”。原全国人大常委会委员长曾说，我们国家的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右(西方发达国家只有5%左右)，资金浪费及经济损失在4000亿~5000亿元。 为什么会造成决策失误?原国务院总理说：“主要是决策权力过分集中于‘一把手’，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全，听取群众意见和专家咨询论证流于形式、走过场。” 2007年时任湖南省省长的周强在接受人民日报记者采访时说：“一个重要原因就是没有依法。个别地方领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济、社会和文化事务，在决策中搞地方保护主义、部门利益至上，损害了国家法律和政策的统一。” 另外，改革开放以来，由于立法不统一、不配套，不依法行政、不公正司法等所累积的社会矛盾、引发的群体性事件，耗费了太多的社会资源，也给社会和谐稳定蒙上了阴影，尤其是逐渐养成的“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的“闹文化”成了阻碍法治成长的一大毒瘤。
人治是法治的对立物，人治盛行必然意味着法治不彰。邓小平曾于1989年说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。” 这是对社会主义建设时期以及改革开放初期的体制弊端进行深刻反思后得出的结论。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。市场经济在本质上是法治经济，这已成为广泛共识，并被十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确肯定。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，同年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》。党的十六大将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法，同年，中国政府又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，以及此后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施。党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》提出“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。
党的十八大更是明确提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的2020年奋斗目标，并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分专门谋划了“推进法治中国建设”宏伟蓝图。十八届四中全会更是在党的中央全会的历史上史无前例地专门讨论依法治国，对全面推进依法治国作出了战略部署。
毫无疑问，我国已经进入了依法治国的新时代，依法治国是时代呼唤、人民的选择。走向法治，就意味着要逐渐走出人治，就需要领导干部从长官意志、审批管制的权力思维走向宪法法律至上、权利至上、权力制约的法治思维。
从实践来看，法治、权利的时代意味着领导干部不得不树立法治思维。在地方挂职期间，我真真切切地感受到了老百姓对依法办事、依法治国的渴望和对违法行政、徇私枉法的不满甚至愤怒。经过改革开放30多年的法治化进程，老百姓的法治意识普遍提高，遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍，老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”，对某一特定领域法律的了解、运用水平已经远超部分公务员，甚至领导干部。例如在我挂职期间，曾遇到一位从原农村并到国有农场的职工因承包的国有土地被收回，不同意农场的补偿方案的上访，主张自己对承包的国有农场土地有承包经营权，且认为这种承包经营权属于用益物权，应当与农村土地承包经营权被征收一样获得补偿。坦率地讲，我们的领导干部中，知道“用益物权”这一物权法上专业术语的并不多。从我挂职期间的观察来看，实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事，老百姓是不答应的，是不能容忍的。可以说，强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时代发展的需要，老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政、依法办事水平。
(二)中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维
世界各国国情不同，法治化道路不同，因而对领导干部的要求也不一样。总体来看，英、美、法等国走了一条自下而上的社会演进模式，其法治化进程经过了一二百年乃至二三百年的内生演化;而新加坡、韩国、日本则属自上而下的推动模式，经过几十年的强力推进实现了法治。中国的法治化进程是自上而下与自下而上的结合，自上而下的作用更为突出。这一模式选择是由几千年中国传统文化和当下中国国情决定的。正是基于这一原因，胡锦涛同志指出“推进依法行政，关键在领导”，习近平总书记强调“依法治国必须抓领导干部这个‘关键少数’”。从十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署来看，党的领导、立法质量的提高、执法体制机制的创新和责任的落实、司法体制改革及司法质量的提升，包括领导干部在内的全民法律意识的提高，以及队伍建设、组织保证等，每一项工作都需要各级领导干部认真领会精神实质，并从自己岗位实践出发认真贯彻落实。对于一份全面推进依法治国的纲领性文件，如果各级领导干部不运用法治思维去谋划、实施，就不可能取得实效。恩格斯在《给“社会民主党人报”读者的告别信》中指出：“即使是在英国人这个尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要条件也是其他权力机关不越出法律的范围。” 对于中国的法治化来说，必须强调权力机关以及领导干部，尤其是高级领导干部模范守法对全民守法的示范、引领作用，切实改变一些领导干部不尊重宪法、不敬畏法律、不信仰法治的状况，通过领导干部的以身作则，达到以上率下的效果。
当前影响依法治国的两大毒瘤一个是权力滥用，一个是权利滥用。回顾改革开放实践，为什么权利滥用现象越来越严重，官员眼中所谓的“刁民”越来越多，一个很重要的原因就是长期以来权力行使得不规范、不依法，甚至严重滥用。商鞅曾说：“法之不行，自上犯之。”“君好法，则臣以法事君;君好言，则臣以言事君。君好法，则端直之士在前;君好言，则毁誉之臣在侧。”如果我们的国家机关、领导干部视法律为儿戏，就不能指望老百姓守法、信法。因此，领导干部的一言一行、一举一动都深刻影响着老百姓的观念和行为，这也要求必须提高领导干部的法治思维。
(三)领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维
在我国的领导干部构成中，真正法学科班出身或具有良好法律素养的比例不高。在过去30多年的改革开放过程中，我国各级领导干部的法治观念、意识总的来说有所提高，一些政府机构聘请了法律顾问，重大决策要经过法制工作部门的合法性审查，等等。如习近平总书记在任浙江省委书记期间，一次到杭州临安市下访时配备2名随行律师。之后，浙江省委、省政府作出一个新决定：凡省级领导下访去基层，必须聘请律师为随行顾问，商量解决涉法信访问题;再后来，浙江大部分地市县党委、政府的主要领导都配有若干名顾问律师。 但不可否认的是，我国公民，包括领导干部的法治观念的提升并没有与法律的完善和法律知识的增长保持同步。各级领导干部的法治观念、法治思维能力水平还很不适应国家快速发展的实际国情。2004年6月4日，国土资源部和监察部联合调查组公布了对陕西省周至县非法圈占耕地事件的调查结果，包括原县长在内的4名责任人受到党纪政纪的严肃处理。在之后新华社记者的调查中，一些干部却另有“说法”：“发展有时就是要违规违法。严格按照法律，很可能办不成事情”;“全国每年有那么多违规征地的事情，周至这次成为‘典型’，只是运气不好而已”;“落后地区的发展，可能就是要走圈占土地、兴办园区的路子，这也是发达地区的‘成功经验’”;“谁干事，谁受累。这次被查处的都是认真做事的人，这样处理会挫伤干部的积极性”;“要发展就要有牺牲。关键是一些群众目光短浅，思想落后，转不过弯来。” 2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员更是声称“没有强拆就没有中国的城市化”、“每个人其实都是强拆政策的受益者”。回顾十八大之前我国的法治实践，存在的主要问题是：
1.法治观念淡薄
国家行政学院法学部曾联合19家地方行政学院(党校)法学(政法)部对2011年7月至2012年9月在行政学院系统参加培训的8000多名公职人员的问卷调查表明：认同和部分认同领导说法就是的法的受访者超过了三成。该数据虽然远远低于不认同的数据，但这在一定程度上反映了社会生活实际中存在的问题，人治的因素还是影响不小，是一个不可小觑的问题，当然，也意味着解决人治倡导法治的任务仍然很艰巨。
法治观念淡薄的典型表现就是直接违反法律法规的明确规定制定规章、规范性文件，作出行政处罚、行政许可决定以及司法裁决。有的领导干部甚至提出“依法能行政吗?”这样的问题。法治观念淡薄的另一表现，也是常常被忽略的表现就是在法律规定不明确的情况下，违反法律的基本原则、精神。有些领导干部的惯性思维就是寻找法律漏洞，打法律擦边球，以实现部门、地方，甚至个人利益的化。
如2007年，国家食品药品监督管理局(以下简称“药监局”)原局长郑筱萸因受贿罪和玩忽职守罪被判处死刑。其渎职的主要表现就是通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批。检察机关在起诉郑筱萸玩忽职守罪时，指控其“在全国范围统一换发药品生产文号专项工作中，违背重大事项请示报告制度和民主决策程序，草率启动专项工作;严重不负责任，对这一事关国计民生的药品生产监管工作未作认真部署，并且擅自批准降低换发文号的审批标准”。需要指出的是，郑筱萸通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批的时间正是全国各级政府大张旗鼓地开展行政审批制度改革，并通过《行政许可法》巩固改革成果的2003年前后。《行政许可法》严格限定了可以设定行政许可事项的范围，而且规定，只有国家法律和政府行政法规才可以设定行政审批事项，甚至明确禁止了任何“规范性文件”设定行政许可的行为。可是，在郑筱萸主政下，两度通过部门规章大范围地调整、设立行政许可：2002年颁布了《药品注册管理办法》(试行)，2005年颁布了《药品注册管理办法》。正是在这两个文件以及在2001年修订的《药品管理法》的强制下，药监局主导下的“地标”升“国标”以及全国范围的药品生产文号换发工作开始了。结果众所周知，在为群众负责的幌子下，是其为部门和个人谋取私利的阴谋。
再如，现实生活中的一些事例虽然与领导干部自身没有关系，但也能折射出领导干部的法治观念和依法办事状况。如2010年十大网络流行语中，排在第三位的是“我爸是李刚”。“李刚事件”虽然暴露的不是官员本身的问题，而是“官二代”的问题，但“子不教父之过”，子女的目无法治不能说与为人之父的官员，甚至官员群体的平时表现没有关系。
2.实践中不守法治底线的现象比较普遍
首先，改革创新突破法治。改革试点——总结经验——逐步推广——立法固定——再改革试点，是我国社会主义市场经济法治建设长期坚持的基本模式。改革试点意味着对法律的突破，例如，农村家庭联产承包制及其后的土地出让改革，起初都可以说是违法的。在法律严重缺乏，客观上又不可能“先立规矩后办事”的市场经济体制建设初期，“先试点后立法”不会伤害法律的尊严和权威，即使是在当时被认为是违法的改革，也容易为人们所接受。随着社会主义法律体系逐步形成，改革突破对法律权威的冲击逐渐显现。一方面，改革试点缺乏规范，试点的规模越来越大，试点的期限越来越长，一些试点逐渐背离“试错”的基本宗旨，演变为变相谋取“特权”的工具。另一方面，形式多样、内容各异的大规模长期试点容易形成形形色色的特权阶层，这些阶层反过来又构成了法制统一的严重障碍。
其次，“大局”、“稳定”压倒法治。针对一些部门、一些地方出现的“令不行、禁不止”的政令不畅现象，以及部门利益、行业利益、地方利益甚至个人非法利益至上的严重问题，中央适时地提出了顾全大局的大局思维要求;针对各类群体性事件不断涌现的严峻形势，中央提出了“稳定是责任”的要求。毫无疑问，这两项要求的提出非常及时，非常正确。但从前几年的实践来看，一些地方、部门并没有正确理解“顾全大局”和“稳定是责任”的要义，经济发展至上，GDP至上，经济发展就是一切，将招商引资等同于大局;将稳定理解为不出问题、没有矛盾，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷。有些甚至在“服务大局”和“稳定压倒一切”的幌子下，违纪违法，冲破法治的底线，牟取部门利益、地方利益甚至非法个人利益。马怀德教授曾撰文指出，由于信访不受任何事实证据、期限、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的。越级走访、闹访、缠访成风，领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，导致千军万马齐涌向党委政府寻求“直通车”;基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致生效裁判被推翻;有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”。其后果是冲破法律底线，影响法治的权威、统一和稳定，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。 总的来看，出现了重维稳、轻维法的问题。实践中，对于什么是“大局”、“稳定”，如何判断“大局”、“稳定”并没有明确的标准和程序控制。不可否认，一些领导人眼中的“稳定”、“大局”的确是“稳定”、“大局”。但没有标准和程序控制的个别领导人随意行为很难保证个人认定的“稳定”、“大局”事实上都是“稳定”、“大局”。实践中，个别部门、领导不依法办事、干预司法的一个很重要理由就是为了“稳定”与“大局”。近年来接连曝光的“诽谤领导”事件，如彭水诗案、稷山文案、高唐网案、王帅帖案、曹县网案等，多数被领导贴上了“破坏地方稳定与发展”的“大局”的标签，从而拘留逮捕、跨省追捕所谓“诽谤者”。这些事件告诉我们，没有明确标准指引、没有有效程序控制的“服务大局”、“稳定压倒一切”很容易被个别“一把手”领导滥用，从而成为随意粘贴的标签、突破法律限制束缚的王牌。对于法治来说，这无疑是潜在的危险。
后，应急不顾法治。近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件频发、高发。如汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流，瓮安事件、石首事件、陇南事件，河北三鹿事件、安徽“大头娃娃”事件、疫苗事件，SARS、禽流感、甲流等。国务院参事、东中西部区域发展和改革研究院院长任玉岭在2009年10月26日在北京举办的“2009年首届中国应急管理高峰论坛”上列举了一系列触目惊心的事实和数字：从1993年到2003年的十年间，全国群体事件发生率平均每年递增17%，从1万起增加到6万起，从72万人增至302万人;2004年北京信访人数7.575万人，比2003年增加3万多人;2008年6月瓮安事件后，群体事件发生频率更高，规模更大。 应急管理属于非常态管理，但非常态管理并不意味着可以“脱法”管理。政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列行政强制措施等紧急措施，这些措施具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，很容易被滥用，因而有必要加以有效的监督和约束。当然，非常态管理自应有别于常态管理之“法”。为了有效应对各类突发事件，我国在SARS后启动了大规模应急法制建设工作，包括《突发事件应对法》在内的100多项法律、法规和规章先后颁布实施，有效缓解了应急管理实践中无法可依的问题。但是，我国目前的应急法制体系还没有完全建立，紧急状态等领域还存在制度空白，有关的应急法律法规及规章之间还存在不协调，应急立法过于原则，操作性不强。在应急实践中，《突发事件应对法》等法律法规没有得到很好的贯彻执行，一些地方政府在突发事件应急处置中，违反法律规定权限、程序，侵犯老百姓权益的现象时有发生。如在预防禽流感、甲流等传染病期间，滥用隔离措施，滥捕滥杀动物，公开个人信息扩大化，有些地方甚至禁养某类动物;在应对突发公共安全事件过程中，滥用警力，围追堵截，随意限制人身自由，封锁信息、打压媒体。
3.法律思维与其他思维的关系欲理还乱
法治意识淡薄，“突破”、“压倒”、“不顾”法治的实践，不可能造就良好的法治思维能力。这可以从前些年司法战线领导关于法律思维的讨论见其一斑。
2005年11月，湖北高院原副院长、博士生导师吕忠梅在云南高院大法庭以“法官的思维”为题举办了专题讲座， 她针对案件审理过程中领导批条子、打招呼等现象，指出：“实际上，不是干预不干预的问题，而是两种思维形式的差异导致的一种冲突。很多领导人用的是政治思维，我们用的是法律思维，政治思维和法律思维是有矛盾的，它不能完全融合时就会出现两种思维的冲突，我们的任务是如何来解决这种思维中的矛盾。”此外，她认为，法官思维存在六个误区：习惯性的思维是行政思维、滥用政治思维、偏好道德思维、简单的机械思维、运用推理失范以及违背生活原理，不按法律、生活的常识办案。关于滥用政治思维，吕忠梅认为法律和政治的关系密切，但是利益衡量和利益平衡是在法律范围以内的平衡，超出法律范围以外的利益平衡就不是法官的责任。社会效果、政治效果和法律效果的统一是有前提的，即不能牺牲法律原则去追求社会效果和政治效果。“为什么要讲这个话?因为暂时来看，是满足了政治或社会的需要，但从长远来看是牺牲了更大的政治和更大的社会效应。”
时任云南省高级人民法院副院长、法学博士田成有于2008年发表题为《法院的大局意识和政治思维》的文章， 详细阐述了人民法院如何树立大局意识和政治思维。关于法院为什么要讲大局意识和政治思维，他认为，过去法院给自己的定位就是依法律办事，按程式办事。在推进中国民主法治的进程中，人民法院必须学会把自己的工作放在全局中去思考，去谋划，必须要有政治思维，要有大局观，要做中国特色社会主义事业的建设者、带动者。大局观不能只有法律，而没有政治，不能只有案件，而没有必要的政治方向和政治立场，不能没有政治鉴别力和政治敏锐性。之所以强调大局。是因为当今的问题牵一发而动全身，一些重信重访、老难疑案常常纠缠不清，一些矛盾纠纷呈现出多元化、复杂化、激烈化，甚至呈对抗性的状况，如果处理不好，机械执法，法律问题有可能就转化为一个难以意料的社会问题或政治问题。法院执法不是简单地依法，找个法律依据的问题，而是要想方设法把纠纷解决，把矛盾化解。关于法院如何树立大局观念和政治思维，他认为，法院工作必须服从和服务经济发展大局;必须坚定不移地把维护社会稳定放在首位，牢固树立“稳定是大事，是责任”的意识;必须把和谐作为衡量工作的重要标准;人民群众的认同度、参与度、满意度，决定着法治的广度、深度和进度。
时任湖南省长沙市中级人民法院党组书记、院长罗衡宁于2008年以《法官要善于运用法律思维》为题， 对法官如何运用法律思维问题进行了阐述。他认为，作为法律人，往往更关注其他思维模式与法律思维的冲突矛盾，并试图以“法律至上”来圈定其他思维模式的范围，但历史的经验告诉我们，法律思维并不是永远的胜利者，更不是永远的正确者，尤其当人们需要借助复合思维之时。他认为，应该清醒地认识到，在面对如何发展的要务时，经济思维必须优先;针对涉及灾难和动荡等重大决策时，稳定作为责任，必然成为政治思维的积极价值追求。若片面强调法律思维，则显得幼稚，犹如痴人说梦。法律思维的内涵不应当只有法律，法官进行司法裁判时需要的也不仅仅是法律。后，他指出，新时期的人民法官应提高复合思维能力，善于综合运用法律思维、政治思维、经济思维等多种思维方式，以解决日益疑难复杂的社会矛盾和纠纷。
时任浙江省人民检察院副检察长、法学博士张雪樵在2010年第6期《法治研究》杂志发表题为《科学执法的法律思维》的文章，专门讨论了执法的法律思维问题。他认为，依法办案的目标是精确执法的传统观点不符合司法规律，科学执法更贴近司法现实。而科学执法的思维路径是依法办案与依理办案的有机统一;科学执法的思维效果是社会效果与法律效果的有机统一。
总的来看，四位在法院、检察院工作的领导，三位法学博士、一位法学硕士，在如何处理依法办事与服务大局、经济发展、社会稳定、民众情感等方面的关系上，所持观点并不相同。其中吕忠梅坚持法律至上，政治思维不能代替法官的思维，社会效果、政治效果和法律效果统一的前提是不能牺牲法律原则去追求社会效果和政治效果。罗衡宁对以“法律至上”来圈定其他思维模式的范围及“唯法是从”等持否定态度，主张法官应该运用政治、经济、法律、道德等复合思维。田成有明确提出在推进中国民主法治的进程中，人民法院必须要有政治思维，要有大局观。张雪樵提出科学执法概念，并认为科学执法的思维路径是依法办案与依理办案的有机统一，科学执法的思维效果是社会效果与法律效果的有机统一。司法战线的领导关于法律思维与政治思维等之间关系的看法尚且如此，其他岗位领导干部的思维状况可想而知。
以上是对十八大之前领导干部法治意识、法治实践和法治思维情况的简单扫描。十八大之后，随着“法治是治国理政基本方式”地位的确立，全面推进依法治国战略部署逐步落地，以及对各级领导干部法治教育培训的强化，领导干部的法治意识、法治思维和法治能力明显提高，党的领导与法治，改革、发展、稳定与法治的关系逐渐清晰，改革突破法治、大局稳定压倒法治、应急不顾法治的状况有所改善，法治思维与道德思维、政治思维、经济思维等之间的关系逐渐清晰，但与全面推进依法治国的高标准、严要求相比，还有不小的距离。考虑到领导干部中具有法学背景的比例不高的现状，而且对于现任的领导干部，尤其是年龄较大的领导干部来说，要让其掌握太多的法律知识，从而成为法律专家，既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维，正确认识改革、发展、稳定与法治的关系，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。同时，领导干部依法行政、依法办事的观念和能力状况，直接影响到广大人民群众的行为习惯，进而影响到法治中国的建设进程。因此，领导干部应当具备法治思维。
三、法治思维与大局思维
(一)嘉禾之痛：法治之痛
近年来，“围绕中心，服务大局”是各级领导干部唱响的主旋律，不仅行政机关，司法机关，甚至事业单位也时常高举“服务大局”的旗帜。同时，围绕依法办事与服务大局的讨论也日渐增多。然而，从各地的实践及有关文章的讨论来看，大局思维与法治思维的关系还没有完全理清，个别地方的一些领导甚至借“服务大局”之名，牟地方、部门甚至私人“小局”、乃至违法利益之实，损害法律权威和尊严，危害国家和谐社会建设大局。2003年的嘉禾事件即是典型一例。
1.事件基本经过
2003年7月，湖南省嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目。该项目涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人;拆迁机关、企事业单位及团体20余家。为了保证拆迁项目的顺利进行，在该项目的开工仪式上，嘉禾县打出了“坚持服从和服务于县委、县政府重大决策不动摇”、“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子，谁工作通不开面子，谁就要换位子”、“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”等令人毛骨悚然的宣传横幅。
8月7日，嘉禾县委、县政府办联合下发“嘉办字〔2003〕136号文”(下称“136号文”)，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状。不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理——暂停原单位工作、停发工资。并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行”。“对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的，将开除或下放到边远地区工作”。“136号文件”还规定：凡本单位有被拆迁户亲属的，必须督促其按规定的期限和要求做好“四包”工作。各单位被拆迁户亲属拆迁工作落实情况，将列入单位年终目标管理考核内容。对本单位被拆迁户亲属完不成“四包”工作的，将按有关规定追究该单位党政一把手的责任。有资料显示，嘉禾县各级部门单位中，共有100多名公职人员面临“四包”“两停”的选择。
该份文件下发后，在嘉禾县引起了强烈反响。为了规避“四包”责任或不“连累”为官的亲属，有些公职人员与家人选择了离婚。而有些工作“不力”者被停职、下放甚至免职。个别拒绝拆迁的被拆迁人被以“妨害公务”或“暴力抗法”之名拘留。有人甚至愤怒地说道：“搞这样株连九族的拆迁，嘉禾现在是父子关系紧张、夫妻离婚、兄弟反目。”在拆迁过程中，市委、市政府还采取了断水断电等变相强制措施。
该事件后来因为中央电视台的曝光而得到建设部和湖南省的查办。两部门的查办结论是：这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。主要违法事实有：嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目，嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》;先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续;在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》;在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放《房屋拆迁许可证》;在没有按规定程序举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书;在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕3名拒绝拆迁的被拆迁人。
调查还称，嘉禾拆迁中的问题经上访群众反映后，上级有关领导和部门曾多次责令纠正。但嘉禾县委、县政府对上报告已经进行了自查自纠，实际却继续加大行政介入力度。在媒体对拆迁事件曝光后，嘉禾县委、县政府有关领导不能正确对待舆论监督，依然一意孤行。这些行为不仅损害了干部群众的合法权益，也造成了极为恶劣的影响。根据上述调查结论，有关部门撤销了县委书记、县长的职务，对县委副书记、政法委书记、县长助理等分别给予了严重警告、留党察看等处分。
2.嘉禾之痛：痛在哪里
嘉禾之痛，痛在被拆迁人、与被拆迁人有千丝万缕关系的当地官员及其亲属的心里，他们的财产权利、人身权利受到了不同程度的侵害。
嘉禾之痛，痛在受到革职等处分的县委书记、县长等责任人员的心里，尤其是县委书记的心里。媒体报道县委书记周余武是一个很有民意基础的领导干部，他昔日的同事评价他没有私心，想干事，善于学习，讲话水平高，自己行得正。想干事，但未能干成事，且自己的官帽也被摘了，自然会心痛。
嘉禾之痛，痛在嘉禾县重大决策中的一把手拍板。嘉禾有个在班子成员看来水平高、行得正、威望高的县委书记周余武。班子开会，真正讨论问题少，提不同意见少，到后，决策过程出现“一呼百应”现象，往往一把手拍板，其他人执行。
嘉禾之痛，痛在只有招商引资才能推动地方经济发展的所谓“大局”思维。嘉禾拆迁是为了嘉禾历史上首个招商引资大项目——珠泉商贸城。嘉禾的领导，尤其县委书记认为，这个项目能否以快速度拿下来，事关嘉禾招商引资形象、事关干部群众发展经济信心、事关社会稳定大局、事关党和政府威信!不能退，只能进!
嘉禾之痛，痛在嘉禾是在走别人走过的路，却依然撞到了。嘉禾的领导班子在动迁之前也调研过，调研的结论是“人家认识比我们高，力度比我们大，发展比我们快……后结论是：大推进才有大发展!”
嘉禾之痛，痛在虽然嘉禾事件中存在很多违法违规的问题，虽然一些权利受损人不断通过上访向本级、上级，直至湖南省、中央反映情况，但在中央电视台曝光和国家领导批示之前，这些问题并没有被重视。我们似乎可以大胆假设：如果不是中央电视台的报道，或许这个招商引资项目顺利完成，嘉禾的主要领导早已成功晋升。
嘉禾之痛，痛在嘉禾。从“蛮作为”到“不作为”，嘉禾拆迁留下了后遗症。 嘉禾事件一年之后，有关媒体在对包括嘉禾县在内的一些县市的调查中发现，过去那种由政府主导的“强力推进”、损害群众利益的野蛮拆迁虽已淡出，但拆迁并未步入良性循环。一边是政府拆迁成本有限，一边是被拆迁户挖空心思提高价码，或者建亭子、加盖子，有的甚至连猪圈里也装上空调和地板砖，有的一栋房屋能安上5000个灯泡，“拆迁博弈”使嘉禾陷入“双输”困境。
嘉禾之痛，久远的痛是法治之痛。嘉禾事件中，拆迁决策是一把手“一言堂”，这里权力几乎没有制约，这里民主集中制没有市场;“136号文件”让与被拆迁人有亲属关系的公职人员承担连带责任严重违法，让公职人员所在单位承担责任似乎也没有根据;整个项目的推进过程是在“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的高压、甚至威胁之下进行的，多处与法律的规定不符，对拒绝拆迁者甚至以“暴力抗法”和“妨害公务”之名拘留，严重侵犯被拆迁人的人身、财产权利;权利被侵害者告状无门，上访无果，权利受到侵害后得不到及时有效的救济。这一切的一切，都是对法治的践踏。而导致这一切的根本原因是嘉禾领导畸形的发展思维、“大局思维”，领导法治思维极度匮乏，法律至上的法治精神早已被经济至上所替代。
(二)什么是大局
大局，也叫全局，就是指在纷纭复杂的事物中，带有根本性、整体性和长期性的问题。 大局是寓于全局中的，只有了解全局，分析全局，才能把握大局。大局在全局的变化发展中处于战略性的地位，对全局的变化发展起决定性的作用。大局问题，从理论上来说，是事物的主要矛盾和矛盾的主要方面的体现，是战略性的问题。 从方法论看，谋全局，讲大局，就是坚持历史唯物主义和辩证法，全面地、历史地、辩证地看待问题，正确把握和处理主要矛盾和次要矛盾以及矛盾的主要方面和次要方面。从现实看，谋全局，讲大局，就是综合考虑各种条件、步骤、环节变化，以实现特定战略总目标、总任务的一种系统观。
马克思主义认为，在全局与局部的关系上，全局在功能上高于局部。这是由于全局是各个局部连接起来并相互作用的整体，这个整体的功能大于其各个部分功能的总和。由于全局的功能高于局部，因此全局对局部起着决定、支配、制约和协调作用，全局规定着各个局部在全局中的地位、作用及活动范围，协调各局部之间的相互关系，从而使各个局部形成一个相互配合、协调一致的整体。全局的发展，为局部开辟广阔的前景。
中国古代有一句名言：自古不谋万世者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一域。立足于“万世”、“全局”谋“一时”、“一域”的思维，即为大局思维。坚持用大局思维分析、处理和解决问题，是一个称职的领导者的必备能力和要求，也是我党的优良传统。
早在战争年代，就指出：“共产党员必须懂得以局部需要服从全局需要这一个道理。如果某项意见在局部的情形看来是可行的，而在全局的情形看来是不可行的，就应以局部服从全局。反之也是一样，在局部的情形看来是不可行的，而在全局的情形看来是可行的，也应以局部服从全局。这就是照顾全局的观点。”
邓小平同志早在1984年11月1日与军队高级将领谈话时就谈到大局问题。他从理论和实践上论述了中国的大局是“什么是社会主义 怎样建设社会主义”。“怎样建设社会主义”就是解决一个发展的问题。 邓小平还指出：“在社会主义制度下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局。”
总的来讲，“凡是涉及全局的事，涉及人民群众的根本利益，涉及国家命运前途的事，就是大局”。 不同的时期和发展阶段有不同的大局。在改革开放初期，我国的大局就是发展经济，快速提升综合国力。改革开放30年后，我们现在的大局就是“四个全面”。
(三)正确处理二者的关系
1.深刻理解大局思维的背景
大局思维的提出主要是为了解决地方保护、部门割据、政令不畅等问题。这不仅与法治思维不冲突，而且基本精神与法治思维完全一致。同志在《关于讲政治》的文章中深刻指出：“有的地方和部门的保护主义发展到相当严重的程度，为了他那一点局部利益或者个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。”这一论断振聋发聩，具有很强的现实针对性。同时，也进一步强调了各级、各部门领导干部树立全局观念的重要性和紧迫性。
近年来，一些领导干部全局观念比较淡薄的问题依然没有得到根本改变。贯彻中央的方针政策时，过多地考虑部门利益，“你有政策，我有对策”，对中央的政策合意的就执行，不合意的就不执行，“一人一把号，各吹各的调”。制定规划时，只顾眼前，不顾长远。有的甚至打着“为官一任，造福一方”的幌子，搞急功近利的短期行为。 有的领导干部对“放权”、“搞活”等改革措施片面理解，好像“下放权力”就不再需要权威了，“搞活”就是自己想怎么干就怎么干。这也要“松绑”，那也要“放开”，结果导致有令不行、有禁不止，把本地方、本部门的利益看得比全局利益还重，甚至不惜损害全局利益去维护小集体或个人的利益。 在这样的现实面前，要求各级领导干部树立大局观念、大局思维十分必要。
2.大局思维与法治思维的一致性
“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律的制裁的。” 在我国过去的发展中，一些地方存在比较严重的“唯GDP”是从的现象。而且为了招商引资，为了GDP，不惜突破法治的底线，不顾公民的基本权利，严重侵害了老百姓的基本权利，伤害了法治的权威和尊严。例如，为了招商引资，特事特办，违反《土地管理法》《环境保护法》等法律关于土地管理、耕地保护、保护环境的基本规定，对于拒绝搬迁的被拆迁人采取亲属“连坐”、恐吓、拘留、逮捕等极其严厉、野蛮的措施，强制拆迁、暴力拆迁。对于拆迁案件，法院基本不受理。为了不出事，保稳定，想尽一切“办法”、“措施”，哪怕与法不符。在一些领导人的心目中，“依法行不了政”、“发展就必须超常规，必须突破法律的限制”、“为了发展，一些人必须做出牺牲”。有些地方为了提高经济效益，搞地方保护主义，对假冒伪劣产品视而不见，对走私商品罚款放行等，这些决策都是不合法的。 可以说，这样的发展模式、思路，这样的维稳手段，自然是与法治精神相悖的。如果将这样的发展和稳定界定为地方发展的大局，这样的大局思维也是与法治思维不相容的。
我们现在需要的发展是政治、经济、文化、社会等方面的全面和谐发展;我们需要的稳定是国家的长治久安，一些地方发生矛盾并不可怕，但矛盾必须在可控的范围内，而且可以通过高效的、权威的途径依法予以化解。为了一时、一地的经济发展而不顾法律底线、甚至故意践踏法治的发展思维必须被否定。全面的和谐发展必须坚持依法治国方略，必须尊重权利、约束权力，必须完备立法、严格执法、依法司法，在法治的框架内有效解决社会矛盾。这个意义上的大局是法治意义上的大局，这样的大局思维与法治思维是一致的。而且，法律是人民意志的产物、集体智慧的结晶，其比个别领导独断专行要科学得多、合理得多，更符合长远利益、大局思维。虽然我们说法律是讲公平的，但法律也是讲效率的。良性的经济发展必须在法治的框架内，否则只能造就一时的虚假泡沫。实践中，一些领导干部往往有一种错误的认识，即依法办事程序繁琐、成本高，远不如行政命令的直接快捷和低成本。实际上，这种认识不仅是错误的，而且是有害的。胡锦涛同志指出：“法治是人类文明进步的重要标志。法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的途径。”人类社会在漫长的历史进化过程中之所以终选择了法治这种社会管理方式，很大程度上正是因为法治可以限度地降低社会运行的成本。法律为人们提供了一种可靠、稳定和有预期的生活方式，从而让整个社会的运行有条不紊。不依法办事就是对既有规则、秩序及确定性的破坏，必然导致重复博弈，从而造成社会成本的巨大浪费。 前两年我们在成都一家民营企业的调研中，一位企业高级管理人员的话至今令我难忘。他说，作为企业来讲，在税收、社保、处罚等方面怕的不是严格依法办事，而是不依法办事。因为不依法办事就使企业没有稳定感，没有可靠的预期，无法建立常态的成本分摊机制。实践中，有些人，尤其是领导干部认为我国是一个地广人多、发展很不平衡的国家，法律的一些规定过于简单，无法适应纷繁复杂的社会现象，并以此作为不严格遵守、执行法律的理由。的确，我国的法律还存在质量不高、科学性合理性不强的问题，但以此作为不依法办事的理由却是很危险的。正如前文我们所讨论的那样，在我国现阶段，即使是“恶法”，也应当得到严格遵守、执行。况且，正如我国学者刘哲昕所指出的那样，实际上法律的重要价值之一就在于采用一种简单的方法来处理复杂的关系，从而尽可能地简化和稳固社会关系，以限度地节省人与人之间因相互猜忌、防备、争夺而彼此耗散的非必要成本。从这一意义上讲，“简单”并不是法律应该被嘲笑的理由，它恰恰体现了法治社会降低社会运行成本的一种简约而又深刻的智慧。可以说，法律的全部魅力都体现在如何实现对社会生活内容的高效、有序与可持续的组织和安排之中。从长远看，法治思维为领导干部提供了一种低成本的社会管理方式。
或许有人还要问，在我国目前社会矛盾高发、频发、复杂纠结的现实情况下，严格按照法律的条条框框能办事吗?能成事吗?能做到“案了事了”吗?对此，我们必须明确以下几点：
，依法办事并不意味着完全按照僵死的法律条文办事。法治有形式主义法治与实质主义法治之别。我们尊重现行法律，自然包括尊重现行有效的法律条文。但法律条文不是法律的全部。况且我国的法律还不完备，法律之间还不是很统一，因此完全按照法律条文办事有时可能就是违法。依法办事还包括依照法律的原则、精神办事。在目前的现实条件下，在执法、司法过程中考虑经济发展、社会稳定等因素是必要的，有时甚至是必须的。但需注意的是，无论考虑什么因素，都必须在法律的底线范围内，不能突破法律求发展、求稳定，这是基本的原则，这是法治的底线。凯尔森认为，在司法实践中，法官有时需要考虑道德价值和社会政策等法外因素来判决案件，但这些因素必须通过转化为法律规则并通过法官法律判决的宣告才可以成为法律规则。在此之前，道德或社会判断并不决定现有法律是什么。 此外，依法办事既要按照法律规定的程序办事，也要按照法律规定的实质内容办事。现在实践中有一种现象，有些政府部门、领导把依法办事等同于按照法律规定的程序办事，有些甚至实实在在地“走过场、走程序”。这是对法治的极大误解，甚至诬蔑。
第二，我国当前的社会矛盾集中表现在土地房屋、劳动就业、各类事故、社会保障和城市管理等方面，确实很复杂、规模也很大。土地房屋类纠纷又具体表现为土地征收房屋拆迁纠纷、农村土地权属纠纷、农村土地承包经营纠纷、农村土地流转纠纷、农村土地整理纠纷;劳动就业类纠纷主要表现在工资、社保、劳动合同解除(包括大规模裁员)、经济补偿、工伤待遇支付等方面，尤其是企业改制、兼并、破产过程中发生的职工安置、社保方面的纠纷;各类事故纠纷包括交通事故纠纷、医疗事故纠纷、工伤事故纠纷、食品药品等产品事故纠纷以及环境事故纠纷;社会保障和城市管理方面的纠纷主要表现为住房分配、军人安置抚恤、社会保障金支付等方面的社会保障纠纷，以及出租车管理、小商小贩摆摊设点管理、市容市貌整治等城市管理方面的纠纷。
如果僵化地适用法律进行解决，的确有时很难实现“案了讼息”，达到法律效果与社会效果的统一。但是，如果为了追求个案的“了结”而擅自突破法律的规定，置现行有效的法律规定于不顾，结果只能“摁下葫芦浮起瓢”，甚至“了”了一个，“起”了一片。这已在实践中有案可证。此外，当前社会矛盾的一个主要来源就是违法执法、司法导致的。违法行政、枉法裁判，是缠诉缠访、闹诉闹访，纠纷长期得不到有效解决的一个重要原因。客观地讲，目前社会矛盾为突出的领域往往是违法行政为严重的领域，这在群体性矛盾纠纷方面体现得更为明显。一些地方政府及其工作人员不仅不依法履行保障公民基本权利的职责，而且直接或间接涉足资源开发、商业经营，甚至故意侵犯公民的基本人身和财产权利，如非法限制上访人员的人身自由、打击报复依法行使批评监督权的公民、非法没收剥夺公民财产。典型的例子就是贵州瓮安“628”事件。这一事件背后的深层次原因就是一方面瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中侵犯群众利益，而另一方面该县长期以来失职渎职，对黑恶势力及严重刑事犯罪等重视不够、打击不力，刑事发案率高、破案率低。 违法行政概括起来就是个别政府及其工作人员漠视、不保护甚至侵犯私权利，本应“为人民服务”的公权力沦为个别官员牟取私人非法利益的工具。违法行政不仅直接引发了大量的社会冲突，而且严重伤害了国家长治久安的法治基础。当然，司法领域的问题也不可小视。
由此可见，发展、稳定的大局需要法治的保障，大局思维与法治思维是一致的。
3.借“服务大局”之名破坏法治的做法值得警惕
实践中，借“服务大局”之名干预执法、司法的现象并不鲜见。而所谓的“大局”，往往是政绩工程、形象工程、甚至是牟取地方、部门、个人不当利益的工程。对于被干预的部门、机构及执法、司法人员来讲，“大局”即意味着政治，不讲大局就意味着政治上不合格。在这样的压力之下，违法执法、司法活动便获得了政治保证。其实，这样的大局往往不是大局，这样的违法就是对法律的蔑视，对法治的破坏，是对国家发展、稳定大局的破坏，必须引起高度警惕。
当然，纠正这样的不当做法，责任不仅在地方或部门领导。在国家行政学院与地方领导交流的过程中，经常听到地方领导讲，“不征地拆迁，地方怎么发展?别的地方都这么发展起来了，你如果不这样，就是对当地老百姓的不负责任”。起初，本人也和很多学者一样坚持认为地方领导的这种说法没有道理，这样侵犯老百姓利益的、急功近利的、唯GDP的发展方式是对老百姓真的负责任的发展方式吗?然而，经过长时间的思考之后，逐渐理解了地方领导的苦衷。在全国多数地方以GDP为考核领导干部政绩的方式的情况下，在一些地方的确用这种方式发展了地方经济、带动了当地百姓走上富裕之路的同时，领导干部也得到升迁的情况下，我们有什么理由批评其他地方的领导干部这样做呢?
究其原因，对下级领导干部的考核、奖惩、提拔、处分之权主要还是掌握在不同的上级部门。如果上级部门不能真正树立大局观念、法治思维，用各自为政的、沾满部门利益的、畸形的考核指标、奖惩指标、晋升指标、处罚指标等指挥棒指挥下级，反过来又指责地方领导干部没有大局观念，这是不公平的。当然，的确也存在部分地方领导干部滥用权力、违法擅断的情况。比如，有些领导下达命令根本不考虑法律的强制性规定，不计过程只要结果，相当于强令下级“违章作业”。打电话、批条子，干预执法、司法。
四、法治思维与应急思维
“法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情况下就能使法律成为有害的，并且在危急关头还能因此致使国家灭亡。” “在正常的宪政、法律体制难以运转的情况下，政府或行政机关必须采取必要的应急措施，即使该措施没有法律依据或与常态下的法律相抵触，也应视为有效。” 突发事件的发生，意味着某些社会关系的调控已经逸出了正常法律秩序范围，因而必须通过更为灵活、更为有效的行政权力干预以结束非正常状态，恢复良性的社会秩序。但必须注意的是，这时行政权的行使虽然暂时脱离常态法的约束，但并没有因此而获得不受任何法律约束的、的自由。应急权的行使必须在法治的框架内，只不过是从受常态法调整转为受非常态法调整而已。因此，领导干部一定要树立应急法治思维。
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