改革开放40年中国城市社区治理的实践与创新机制

本书稿系统性地探讨和分析了中国改革开放四十年来城市社区治理的历史进程及发展经验，结构完整，分析缜密，将社区治理理论与社区治理实践案例相结合，详尽阐述了中国社区治理从产生到不断发展直至目前仍在完善的过程。文中引用了作者在课题调查中接触的实际案例，极具说服力，同时使用大量统计数据论证所持观点，使文稿学术性与实践性兼具。本书稿是可以被看作是全面介绍中国城市社区治理发展并深入探讨所创机制和实践创新的典型之作。 

本书通过对40年宏观的城市社区治理历史进程的梳理与分析，在对不同类型社区进行调查的经验材料基础上，考察我国城市社区治理的阶段特性、动力机制和演进逻辑。

本书主要解决两个基本问题：

一、 展现城市社区在我国是如何孕育、出生、生长及发展的历程；

二、 从宏观、中观、微观三个维度依照历史形态的脉络对城市社区治理的三个阶段性特征与推进逻辑进行研究，解答环环相扣的问题，归纳中国城市社区治理的推进机制，建构具有中国特色的本土化理论予以阐释，促进城市社区治理的现代化。

总体而言，本书通过对40年城市社区发展进行纵向的整理，并纳入到了整个国家的发展进程中，形成了整体性的分析框架，通过梳理和整合，本书将提出一个基本中国本土经验的整体框架来总括这一段波澜壮阔的历史进程。

郭圣莉，女，教授、博士生导师，华东理工大学社会与公共管理学院教师，研究方向为城市管理与社区治理，复旦大学国际关系与公共事务学院，政治学专业，获法学博士学位，曾任职于复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理博士后流动站。

曾在《中国行政管理》、《中国社会科学》等核心期刊发表学术文章数十篇，著有《转型社会的制度变革：上海基层社会管理改革研究》、《全球化背景下的中国国际社区：上海长宁区实证研究》、《居委会的创建与变革：上海个案研究》等多部著作，主持2007年上海市社科基金项目“转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制的构建”、2009年教育部规范项目“居委会选举与社区权力运作追踪观察”，主持教育部规划课题《居委会直选与城市社区权力运作》。

序1

前言1

第一章绪论1

第一节改革开放40年中国城市社区的发展及其关键问题1

一、 改革开放40年中国城市社区的发展1

二、 研究的关键问题19

第二节概念说明23

一、 城市社区23

二、 城市社区治理27

第三节国内外研究现状评述30

一、 国外城市社区治理研究综述30

二、 国内城市社区治理研究综述48

第四节分析框架：以国家透视社区63

第二章宏观背景：改革开放40年中国城市社区治理的变迁及其逻辑71

第一节小社区大社会：改革开放40年中国城市社区治理的变迁71

一、 城市社区治理的发展逻辑71

二、 城市社区治理的阶段划分77

第二节启动阶段(1978年—1999年)：从社区服务到社区建设的进程82

一、 社区服务源头之一：“民政福利性”社会服务82

二、 社区服务源头之二：解决就业而兴起的街办与居办经济85

第三节发展阶段(1999年—2013年)：从社区建设到社区治理91

一、 社区服务的持续发展完善91

二、 社区建设的发展与组织改革95

三、 网格化社区管理107

第四节转型阶段(2013年至今)：开拓社区治理的新时代122

第五节改革开放以来中国城市社区治理过程中的基层党建与地方实践136

一、 上海党建探索137

二、 温州鹿城党群服务中心党建服务模式140

三、 芜湖智慧党建145

第三章中观模式：改革开放40年中国城市社区治理的地方实践比较148

第一节管理社区化：社区建设及其地方实践模式的出现148

第二节社区建设实验推动下的社区建设模式比较158

一、 上海模式：政府主导的社区管理体制160

二、 沈阳模式：自治型社区174

三、 江汉模式：合作型社区181

四、 解放模式：社区复合共治189

五、 四类模式的比较194

第三节社区建设的深化与发展：社区建设中的地方持续创新196

一、 社区建设深化阶段的深圳探索198

二、 北京枢纽型社会组织参与社区建设208

三、 广州项目制政府购买社区服务209

四、 “枫桥经验”的创新实践211

第四节社区治理创新发展：智慧社区与社区营造214

一、 智慧社区219

二、 社区营造：一种城市社区治理的新实践224

第四章微观探索：改革开放40年中国城市基层社区治理主体的行动逻辑与创新实践235

第一节城市社区治理的微观主体及其行动逻辑235

一、 街道办事处的职能变革与行动调试236

二、 居委会的中介角色及其隐性博弈策略241

三、 业主组织及其行为策略247

四、 社会工作的引入和社区组织的行为逻辑258

第二节城市基层社区治理微观演进过程分析264

一、 改革开放初期：以居委会为主导的社会化社区服务264

二、 社区建设：居委会的正规化与社区的行政化过程273

三、 社区治理：多元主体合作实践及其问题287

第三节城市基层社区治理中的创新案例304

一、 协商自治：“北京清河实验”305

二、 服务优化：徐汇区社区事务受理中心的探索创新307

三、 社区营造：嘉定区信义嘉庭小区310

四、 社会组织参与社区治理：“爱有戏”315

五、 协商议事规则指导下的社区治理：双塘街道弓箭坊社区319

第五章改革开放40年中国城市社区治理创新的机制分析323

第一节政策与示范：中国城市社区治理演进的中央推动机制324

一、 民政部发起推动社区服务开展及其框架界定324

二、 民政部推动社区建设及其在全国的开展335

三、 社区建设框架的横向拓展机制341

第二节问题导向与学习创新：中国城市社区治理的地方创新机制352

一、 上下互动的地方模式353

二、 激励下的学习创新358

三、 地方自主性创新机制360

第三节学者与民间精英：中国城市社区治理实践的微观创新机制378

第四节党建引领：中国城市社区治理发展中党的领导与整合机制382

第六章 结论：改革开放40年中国城市社区治理的演进与创新机制  391

后记  403

郭圣莉教授长期以来致力于城市社区治理的研究，成绩斐然。《改革开放40年中国城市社区治理的实践与创新机制》是她和其博士研究生的倾力之作，也是上海市哲学社会科学“改革开放40周年系列”重点课题的研究成果。在本书出版之际，作为她曾经的博士后合作导师，我感到由衷地高兴。

有关我国城市社区治理创新的著述很多，研究者对目前城市社区治理表现出来的囿于地方格局的分割式创新和形式化创新，力图运用一些理论来对它进行解释。西方的“国家—社会”理论或中国的“双轨制”理论尽管对此有一定的解释力，但总使人感到难以尽兴。分割式创新造成了城市社区治理的碎片化，而形式化创新又使城市社区治理在自治化与行政化取向上模糊不清。城市社区治理的这一困境需要学者给予一个更好的解释。

本书作者的研究则从简单的历史学设问开始：第一，城市社区在中国是如何发育生长的？它的发展历程是什么样的？第二，城市社区在中国到底是什么？城市社区为什么会如此成长？其背后的推动力是什么？为什么这一推动力会出现？它们赖以发挥作用的机制是什么？作者通过对大量的文献材料深入细致地调查分析，从宏观、中观、微观三个维度，依照历时态的脉络对城市社区治理进行阶段划分，并依据三个阶段对不同层次的演进进行了总结，并在此基础上归纳出中国城市社区治理的推进机制。

改革开放40年中国城市社区治理的实践与创新机制序该书的特色和主要价值在于以下几个方面：

一是系统梳理了中国城市社区治理的四十年发展历程。通过对现有研究成果、中央和各地相关文件、资料和地方创新案例的研读分析以及实证调查，作者从纵向与横向对我国城市社区发展历程进行了系统的资料收集与整理，形成了一个具有全局性的概括。在浩繁的资料中进行筛选和整理，使本书的论述尽可能准确地呈现城市社区治理发展的脉络，然后再进行理论上的检视，这是一个很有挑战性的工作。作者的努力使本书清晰地呈现了四十年社区的发展进程，这也为后续进一步研究提供了基础。

二是分析的角度较新。现有研究一般是将社区作为观照国家或社会转型的一个案例，而作者则从国家来透视社区，认为社区是国家宏观变迁的一个直接结果，同时也是这一变迁本身的组成部分。作者运用了整体性治理的分析框架，将城市社区治理置于国家宏观发展的系统发展过程中，从国家整体层面来透视社区的变迁，力图在社区层面跳出行政与自治之争。

三是提出了中国城市社区治理发展的四个机制，即“政策与示范：中国城市社区治理演进的中央推动机制”、“问题导向与学习创新：中国城市社区治理的地方创新机制”、“学者与民间精英：中国城市社区治理实践的微观创新机制”、“党建引领：中国城市社区治理发展中党的领导与整合机制”。这四个机制既相互独立又交互作用，共同推进了中国城市社区治理的不断演讲和发展。这是一个比较有创见性的观点。仅仅进行历史的追踪容易陷入“复原历史”的泥沼，但作者规避了这一陷阱，不仅完成了史料的梳理，更是清晰地提炼出了社区治理的运行机制，这对于理解城市社区治理的创新与发展提供了有价值的思考。

四是提出了中国城市社区治理的多层次交互式分阶段推进的发展模式。从治理层次和时间维度来看，这种多层交互的阶段式推进机制的特征表现为启动者与合作者之间的互动、制度化及再启动。在不同时期，不同层次的行动者出于自身的角色和目标对当时环境变化的敏感度不同，或者说不同时期的环境输入对系统的不同部分产生的影响不一、压力不同，从而出现了不同的启动者、引导者、合作者与追随者，并进行新的范式建构。作者基于宏观、中观、微观三个维度的事件史分析，提炼出了这一发展模式。因循这一模式的分析，可以对社区治理演进的每个环节的启动者、引导者、合作者与追随者有清晰的认识。这一论述具有很强的理论意义和实践意义。

总体来说，这是一部在史实梳理、调查方法和理论研究上很有特色的社区治理研究著作。本书思路清晰、框架合理、论证规范，可读性与可信性都较强，它丰富了我国城市社区治理的研究，有助于完善我国的城市社区治理的制度架构，对于开展城市社区治理，实现共建共治共享的社会治理格局具有重要的学术价值与应用价值。

本书也有一些不足的地方，比如描述性较多，分析性相对较少；对一些有意思的问题还可以进一步地细致论证和展开讨论。本书作为“改革开放四十周年系列”的献礼之作，由于交稿时间的紧迫可能影响了作者进一步精雕细琢。但瑕不掩瑜，本书是中国城市治理创新研究中一部很有价值的作品。一些没有在本书中进一步深入探讨的问题，如就社区改革和发展来说，社区的自治化和行政化究竟哪一个是我们的目标选择？理论上的自治化追求与现实中的行政化运行之间的张力到底该如何去弥合？书中所提出的社区创新机制主要表现为行政性，而社会性如何体现？这对未来社区发展走向有何影响？所有这些(当然也不止于这些)问题，我很期待作者在今后的研究中再次向我们展示她的出色成果。

 

竺乾威于复旦大学国际关系与公共事务学院2018年8月30日前言

改革开放40年，中国取得了举世瞩目的伟大成就，勇于变革代表着改革开放的时代精神。改革开放40年的宏观制度变迁是城市社区治理研究的宏观背景和框架，也是本书研究的纵轴坐标。而40年各城市社区模式及其体制机制创新则是本书展开城市社区治理研究的横轴坐标。研究中国特色的城市社区治理，需要建构新的分析范式，在理论与实践的互相关照中总结社区在中国的历程，进行阶段划分，展现这一段波澜壮阔的宏观历史进程及其运行机制，发现社区治理进程中的地方差异，进而分析动力和创新机制，并根据时空与事件分析制度要件、约束条件以及功能限度。本书主要是通过对40年的整体城市社区治理历史进程的梳理与分析，在对不同类型城市社区进行经验材料总结和分析的基础上，考察中国城市社区治理的阶段特性、动力机制与演进逻辑。本书回答两个基本问题：第一，城市社区在中国是如何发育生长的？它的发展历程是什么样的？即展现出城市社区在中国是如何孕育、出生、生长及发展的历程；第二，城市社区在中国到底是什么？解释城市社区为什么会如此成长？其背后的推动力是什么？为什么这一推动力会出现，它们赖以发挥作用的机制是什么？即解释改革开放40年中国城市社区治理发展的推动机制。本书的安排从宏观、中观、微观三个维度，依照历时态的脉络对城市社区治理进行阶段划分，并依据三个阶段对不同层次的演进进行总结，对以上问题加以回答，归纳中国城市社区治理的体制改革及其动力机制，建构有中国特色的本土化理论，解释中国特色的社区治理的演进过程。

改革开放40年中国城市社区治理的实践与创新机制前言总体来说，本书偏重于史实及其机制，从事件史着手，展现城市社区生长发育的体制机制演变及其总体逻辑。然而，事件史的研究，需要避免两个倾向，一是受到宏大历史叙事逻辑的框定，逻辑取代了事实。二是陷入“复原历史”的泥淖，过度重视历史叙事中的场景再现，流连于琐碎细节的局部场景，无法展开对历史复杂逻辑的追溯。我们的策略是，将事实还原于当时的历史背景之中，将概念生成植根于经验研究的发现，形成一定的理论假设，再将其投入经验材料中加以验证。限于时间与资料的庞杂，这一研究方法未在书中详细说明，而是将其运用于历史资料的收集、分析和框架建构中。从理论上说，从西方引入国家理论、公民社会理论、精英主义理论、多中心理论、社会资本理论等已然形成城市社区治理研究的理论簇。这些理论针对一个时期、一个具体案例有其一定的解释力，却难以统合40年中国城市社区治理的整体变迁。通过将40年的城市社区发展演变及其横向的实践操作的经验、模式纳入整个国家的发展进程，本书形成了具有概括性的整体分析框架。本书借鉴社会系统理论，运用国家整体发展观，以宏观上的主体、行为与政策，中观上的主体、模式及其比较，微观上的主体、行为逻辑与创新为坐标，分阶段、分层次地展示城市社区治理的过程，寻找前述问题的答案，并以此为基础，提出一个基于中国本土经验和系统论的分析框架来解释这一段波澜壮阔的历史进程及其推进机制。本书的结论是，城市社区发展是国家整体变迁的一个部分，社区作为一个构建出来的概念，有效地整合了原有街居组织体系，形成了新的城市基层治理框架，迎合了改革后中国城市迅速发展的社会管理需要，因此，将社区看成是国家与社会关系在基层的反映，或者认为它的生长与发展仅仅代表着改革后社会的增长与自我运行的逻辑都是不尽准确的。社区是一个外来的概念，但在中国的建构及其发展却是一个中国式的创造。这一创造的推动源于几个相互作用的机制，包括：政策与示范——中国城市社区治理演进的中央推动机制；问题导向与学习创新——中国城市社区治理的地方创新机制；学者与民间精英——中国城市社区治理实践的微观创新机制；党建引领——中国城市社区治理发展中党的领导与整合机制。这些机制并不是分立的，而是系统性地发挥作用，只是不同阶段、不同地方居主导作用的机制存在差异，我们总结为“多层次交互式分阶段推进机制”。从系统角度出发，结合宏观、中观、微观层面和多行动者加以分析，这种“多层次交互式分阶段的推动机制”的特征表现为启动者、合作者之间的互动和制度化。在不同时期，不同层次的行动者出于自身的角色对其面临的环境变化的敏感度，或者不同时期的环境输入对系统的不同部分产生的影响不一、压力不同，从而出现了不同的引导者。

第一章，绪论部分的内容主要涵括以下几个方面：第一，改革开放40年中国城市社区治理所发生的总体性变化与存在的关键问题。第二，对城市社区与城市社区治理等核心概念进行本土化的界定。第三，回顾并评述与城市社区治理有关的国内外的研究。第四，提出分析框架，从国家透视社区。以社区为本位，将社区治理的发展置于国家整体发展框架下，将社区视为国家治理系统运行的一个组成部分，分析系统结构中的行动者在社区40年发展过程中的行为及其作用，阐明分析框架的理论依据与研究思路。

第二章，主要是在宏观层面探讨中国城市社区治理40年的变迁与逻辑。在辩证分析社区治理研究中国家本位、社区本位两种视角后认为，中国城市社区治理是一个综合发展的逻辑，既不完全从属于国家，也不是社区的本位，而是互嵌的统一整体。综合现有研究，主要从城市社区治理内容的角度将城市社区治理划分为三个阶段，并就每个阶段的社区治理发展进程进行实证解析。阶段一是启动阶段(1978—1999)：从社区服务到社区建设的进程，这一时期在地方需求和中央统一部署下，社区服务在全国各地开花，迅速发展起来。阶段二是发展阶段(1999—2013)：从社区建设到社区治理，在这一阶段社区服务持续发展完善，社区建设与组织变革飞速发展，居委会改革和规范化迅速推进，网格化的社区管理开始凸显。阶段三是转型阶段(2013年至今)：开拓社区治理的新时代，对该阶段基层社区实践显现出的社区内涵进行归纳，以基层党建为核心，强调多元参与、协商共治，多方投入，构建社区多元化治理新格局，在实践中引入社会组织力量，规范街居体制，建立新型工作机制，培育社会组织，由政府购买社会组织服务。在城市社区治理演进的三个阶段过程当中，一直贯穿的是党的领导。党在社区建设与治理过程中的体系构建中领导地位突出，并且近来各地涌现出多种地方创新实践。

第三章，从中观模式维度对改革开放以来的城市社区治理地方实践进行比较分析。在第二章社区治理三阶段的基础上，深化研究地方社区治理进程。第一阶段实际上是城市建设背景下的街居体制变革的过程，从单位制走向管理社区化。第二阶段，在社区建设实验区推动下，社区建设的模式遍地开花，对“上海模式”(政府主导型)、“沈阳模式”(合作型)、“江汉模式”(自治型)以及“解放模式”(复合共治型)进行内容分析、实践经验与模式特征提炼，并对四类模式进行比较分析；同时阐释深化阶段的社区建设的几种实践模式，如深圳的探索、北京枢纽型社会组织参与社区建设、广州政府购买社区服务的社区建设模式与枫桥经验在当下的发展。第三阶段，开始实现地方自主下的多元治理主体发展，建构社区多元治理体系，并且伴随治理技术的更新与社区发展话语的扩散，智慧社区、社区营造等新的治理方式开始涌现并获得发展。

第四章，进行微观探索，研究改革开放40年中国城市基层社区治理主体的行动逻辑与创新实践。在微观层面来说，在宏观政策和环境确定时，社区治理的主体及其相互间的行为对社区治理的具体实践有着至关重要的作用。第一节研究社区治理的微观主体及其行为策略。第二节进行城市基层社区治理微观演进过程分析，每个阶段有不同的主导行动者。改革开放初期是以居委会为主导的社会化社区服务；社区建设时期是居委会的正规化过程与社区的行政化过程；社区治理时期探讨多元主体合作实践及其问题。第三节提炼总结当下涌现出的各式各样的城市社区治理创新案例。

第五章，归纳出改革开放40年中国城市社区治理的演进与推进机制。40年的中国城市社区发展进程毫无疑问受到国家政策的影响，甚至很大程度上是在相关部门和地方政府具体部署下发展起来的。不过，纵观社区发展的不同阶段，可以发现，宏观、中观和微观主体相互交错，在不同的阶段起到的作用是不同的。本书最终归纳为四个动力机制：第一，政策与示范——中国社区治理演进的中央推动机制。具体分析可概括为以下三点，民政部发起推动社区服务开展及其框架界定、社区建设及其在全国的开展，以及社区建设框架的横向拓展机制。第二，问题导向与学习创新——中国社区治理模式的地方创新机制。具体可分为三类，即上下互动的地方模式、激励下的学习创新以及地方自主创新。第三，学者与民间精英——中国社区治理实践的微观创新机制。第四，党建引领——中国社区治理发展中党的领导与整合机制。

第六章，得出结论并进一步探讨改革开放40年中国城市社区治理的演进与创新机制。就城市社区治理的实践来看，逐步形成“党进、政转、社增、民参”的社区治理格局，反映了社区治理在中国的发展路径和机制。而这一发展路径背后的推动力来自两个方面：支持地方经济发展；以保障民生为核心，构建社区治理体系。中国城市社区发育、生长及变迁的过程及其创新与体制变革，受到多重因素的影响，但也有其自身的逻辑和推动机制。即在中国城市社区治理创新治理发展过程中，存在着一个多层级、不同部门之间相互作用、相互学习的推动模式，形成第五章所归纳的四个主要推进机制。但是这些机制并不是分立的，而是系统性地相互作用，只是不同时期不同地方哪一个机制起主要作用而已，由此将其概括为多层次交互式分阶段推进机制。

通过对现有研究、中央和各地相关文件、资料、地方创新案例以及实证调查，尽可能全面地从纵向与横向对中国城市社区发展与体制变迁的历程进行资料的收集与整理，形成一个具有全局性的概括。应用系统治理与网络治理分析框架，将社区治理置于国家宏观发展的系统发展过程中，将视角拓展至国家整体变迁的层面分析社区演变的逻辑。针对社区治理的推进机制提炼出多层次交互式分阶段推进的发展模式。始终坚持以破解现实问题为导向，通过对改革开放40年中国城市社区治理实践的发展与社区治理推进机制的研究，探寻中国城市社区的善治实现之道。但是，由于时间短，社区治理的资料过多，取舍与处理上以整体为重点，宏观性描述较多，本书在细节与分析的深入程度还有待深入。另外，限于时间等因素，原定计划中的大数据和定量调查未如期展开。中国城市社区治理的多层次交互式分阶段推进机制的发展模式，是在对改革开放40年中国城市社区治理实践与创新机制研究中归纳出的理论解释，这是一个初步的解释框架，需要进一步论证。