中华人民共和国农村土地承包法解读

★权*——唯yi由立法机关编写的法律学习读本

★充实——运用*手立法材料，准确、全面、深入解析法律内容

★详尽——逐条解释立法背景和立法原意

 

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》已于2018年12月29日经十三届全国人大常委会第七次会议通过，自2019年1月1日起施行。为了更好地配合修改后的农村土地承包法的宣传、学习和实施，便于社会各界全面、准确地了解修改后的农村土地承包法的立法原意，作者编写了这本《中华人民共和国农村土地承包法解读》。本书对《中华人民共和国农村土地承包法》进行了详尽的解释和说明，并力求通俗易懂。该书从立法工作的角度，对立法背景及条文规定等方面进行了较为详尽的阐述。

　本书主编为全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任杜涛，并由全国人大常委会法制工作委员会参加农村土地承包法修改的同志结合参与农村土地承包法修改研究工作的思考和体会，进行撰写。

　　主编：杜涛

　　编写人员：黄薇、杨明仑、石宏、段京连、庄晓泳、孙娜娜、李恩正、朱书龙、宋江涛、孙艺超、马吾叶、罗鑫煌

　目录

　　第一章总则

　　第一条【立法目的】

　　第二条【农村土地范围】

　　第三条【农村土地承包经营制度】

　　第四条【农村土地承包后土地所有权性质不变】

　　第五条【农村集体经济组织成员享有承包土地权利】

　　第六条【土地承包经营权男女平等】

　　第七条【公开、公平、公正原则】

　　第八条【集体土地所有者和承包方合法权益的保护】

　　第九条【三权分置】

　　第十条【土地经营权流转的保护】

　　第十一条【土地资源的保护】

　　第十二条【土地承包经营管理部门】

　　第二章家庭承包

　　第一节发包方和承包方的权利和义务

　　第十三条【发包主体】

　　第十四条【发包方的权利】

　　第十五条【发包方的义务】

　　第十六条【承包主体和家庭成员平等享有权益】

　　第十七条【承包方的权利】

　　第十八条【承包方的义务】

　　第二节承包的原则和程序

　　第十九条【土地承包的原则】

　　第二十条【土地承包的程序】

　　第三节承包期限和承包合同

　　第二十一条【承包期限】

　　第二十二条【承包合同】

　　第二十三条【承包合同的生效】

　　第二十四条【土地承包经营权登记】

　　第二十五条【承包合同的稳定性】

　　第二十六条【严禁国家机关及其工作人员利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同】

　　第四节土地承包经营权的保护和互换、转让

　　第二十七条【承包期内承包地的交回和收回】

　　第二十八条【承包期内承包地的调整】

　　第二十九条【用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地】

　　第三十条【承包期内承包方自愿将承包地交回发包方的处理】

　　第三十一条【妇女婚姻关系变动对土地承包的影响】

　　第三十二条【承包收益和林地承包权的继承】

　　第三十三条【土地承包经营权的互换】

　　第三十四条【土地承包经营权的转让】

　　第三十五条【土地承包经营权互换、转让的登记】

　　第五节土地经营权

　　第三十六条【土地经营权设立】

　　第三十七条【土地经营权人的基本权利】

　　第三十八条【土地承包经营权流转的原则】

　　第三十九条【土地经营权流转价款】

　　第四十条【土地经营权流转合同】

　　第四十一条【土地经营权登记】

　　第四十二条【土地经营权流转合同单方解除权】

　　第四十三条【土地经营权受让方可以依法投资并获得补偿】

　　第四十四条【承包方流转土地经营权后与发包方承包关系不变】

　　第四十五条【建立社会资本取得土地经营权的资格审查等制度】

　　第四十六条【土地经营权受让方再流转土地经营权】

　　第四十七条【土地经营权融资担保】

　　第三章其他方式的承包

　　第四十八条【其他承包方式】

　　第四十九条【以其他方式承包农村土地时承包合同的签订】

　　第五十条【荒山、荒沟、荒丘、荒滩等的承包经营方式】

　　第五十一条【本集体经济组织成员有权优先承包】

　　第五十二条【将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的程序】

　　第五十三条【以其他方式承包农村土地后土地承包经营权的流转】

　　第五十四条【以其他方式取得的土地承包经营权的继承】

　　第四章争议的解决和法律责任

　　第五十五条【土地承包经营纠纷的解决方式】

　　第五十六条【侵害土地承包经营权、土地经营权应当承担民事责任】

　　第五十七条【发包方的民事责任】

　　第五十八条【承包合同中无效的约定】

　　第五十九条【违约责任】

　　第六十条【无效的土地承包经营权互换、转让或土地经营权流转】

　　第六十一条【擅自截留、扣缴土地承包经营权互换、转让或土地经营权流转收益的处理】

　　第六十二条【非法征收、征用、占用土地或者贪污、挪用土地征收、征用补偿费用的法律责任】

　　第六十三条【违法将承包地用于非农建设或者给承包地造成永久性损害的法律责任】

　　第六十四条【土地经营权人的民事责任】

　　第六十五条【国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权、土地经营权行为的法律责任】

　　第五章附则

　　第六十六条【本法实施前的农村土地承包继续有效】

　　第六十七条【机动地的预留】

　　第六十八条【实施办法的制定】

　　第六十九条【农村集体经济组织成员身份确认】

　　第七十条【施行时间】

　　附录

　　全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定

　　(2018年12月29日)

　　中华人民共和国农村土地承包法

　　(2018年12月29日)

　　关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》的说明

　　全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》

　　修改情况的汇报

　　(2018年10月22日)

　　全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》

　　审议结果的报告

　　(2018年12月29日)

　　全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民

　　共和国农村土地承包法〉的决定(草案)》修改意见的报告

　　(2018年12月29日)

　　《中华人民共和国农村土地承包法》修改前后对照表

　　后记

　第九条 承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

　　条文主旨

　　本条是关于三权分置的规定。

　　立法背景

　　一、承包方的生产经营方式及转变

　　农村实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农户与集体经济组织签订土地承包合同后，根据法律的规定，在合同生效之时，承包方即取得了土地承包经营权。土地承包经营权是一种用益物权。用益物权属于他物权，即对他人所有的物享有的权利，因为农村土地的所有权属于集体所有或者国家所有，农民本身对农村土地是没有所有权的。农民通过签订承包合同取得土地承包经营权后，就对农村土地依法享有占有、使用和收益的权利。承包方取得土地承包经营权后，必须占有土地，并利用土地开展农业生产经营活动，进而获得收益。否则土地承包经营权仅仅是一种纸面上的权利，而没有转化为实际的权利(利益)。改革开放后，农业经营方式实现了从集体统一经营到家庭联产承包经营的转变，由原来的以公社、乡、村集体为单位统一生产经营，转变为以家庭为单位开展农业生产。经营单位实现了由大到小的转变。一般来说，农户承包土地后，采取的都是以户为单位直接经营，即承包户的家庭成员直接在承包地上从事粮食和经济作物种植、林木种植、畜牧养殖等农业生产经营活动。实行“自给自足”生产经营模式。

　　在改革开放初期，实行家庭承包经营的农户必须自己经营所承包的农村土地，禁止将承包地以出租等方式转给他人经营。随着改革开放的不断深入，随着工业化、城镇化的深入推进，农业在国民经济中的占比逐渐下降，越来越多的农民进城就业，从事工业、第三产业，不再直接从事农业生产经营。据统计，2017年，进城务工的农村人口达287亿，我国常住人口城镇化率达到5852%，户籍人口城镇化率也达到了4235%。在此过程中，承包方的生产经营方式开始转变，由自己经营逐步出现将以转包、互换、入股等方式经营。中央政策也逐步松动，从开始的禁止出租、转包到逐步放开，直至通过立法予以确认。1984年1月1日，中共中央印发的《关于一九八四年农村工作的通知》，提出鼓励土地逐步向种田能手集中，承包户在承包期内，因无力耕种或转营他业，可以将承包地转包。但明确禁止承包地出租。1993年11月14日，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，允许土地使用权依法有偿转让，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，坚持自愿、有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。2002年，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的农村土地承包法，明确规定土地承包经营权流转的方式包括转包、出租、互换、转让和其他方式。承包方的多种经营方式有了明确的法律保障。

　　二、“三权分置”改革

　　伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快。一方面，不少农户不愿、不能直接经营承包地。另一方面，大量不同的投资主体想发展现代农业，参与农业生产经营，需要大规模利用农村土地。通过各种方式将承包地流转给他人经营，出现农村土地的承包主体与经营主体相分离的现象。据统计，截至2017年年底，全部或部分流转出土地的农户超过7000万户，面积达到512亿亩，占家庭承包地总面积的37%。与此同时，涌现出众多家庭农场、农民专业合作社、农业经营企业等新型经营主体。土地流转和适度规模经营成为发展现代农业的必由之路。但在实践中，流转双方都有不少顾虑：承包方担心长期流转给他人经营，是否会丧失土地承包经营权，以致有的承包方宁愿让土地抛荒也不愿流转;而由于农业生产经营具有投入大、周期长、见效慢的特征，实际经营方则担心承包方会解除合同而不敢进行长期投资，这也制约了农业的规模化经营。

　　正是在这种背景下，中央提出探索“三权分置”改革。2013年7月，习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系;在2013年的中央农村工作会议上指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。2014年中央1号文件《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，要在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。2014年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展;鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地;抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。2016年10月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民的积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

　　根据党中央、国务院出台的一系列关于“三权分置”的文件精神，“三权”分别是指集体所有权、农户承包权和土地经营权，“三权分置”就是要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。“三权”中，农村土地集体所有权是土地承包经营权的前提，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，是集体所有的具体实现形式，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在土地流转中，从承包方的土地承包经营权中派生出土地经营权。赋予流转受让方更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。

　　“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。集体土地所有权、土地承包经营权已经有较为完备的法律制度保障。宪法明确规定，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有。土地管理法、物权法对集体土地所有权、土地承包经营权有更为明确详细的规定，建立了比较完整的权利保护体系。2018年中央1号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。本次农村土地承包法修改的重要任务之一就是，要从法律制度上落实“三权分置”改革要求，将三权分置的改革成果法治化，从法律上确认土地经营权的法律地位，进一步巩固和完善农村的基本经营制度，为实施乡村振兴战略提供法治保障。

　　条文解读

　　关于如何在法律中体现和落实“三权分置”改革的要求，在农村土地承包法修改过程中，各方面有不同的意见。全国人大农业与农村委员会提请十二届全国人大常委会第三十次会议审议的《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》规定：以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权;土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利;土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。在常委会审议和征求意见过程中，不少意见提出，草案规定的法律概念比较模糊，权利之间的内涵和相互关系不明确，建议厘清各种权利的内涵、外延及相互关系，并要与现行物权法等相关法律做好制度衔接。

　　经研究认为，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离。“三权分置”是农村土地经营方式在改革过程中两次“两权”分离的结果：第一次“两权”分离，农户通过家庭承包的方式，从集体土地所有权中分离出土地承包经营权，实现了集体统一经营向承包方家庭经营的转变;第二次“两权”分离，承包方通过出租(转包)、入股等方式，将承包地流转给他人经营，从土地承包经营权中分离出土地经营权，实现了从承包方直接经营到交由他人经营的转变。据此，本条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。本条规定从法律上确认两次“两权”分离造成的经营方式的转变，并赋予受让方以土地经营权，实现法律上的平等保护。

　　1承包方享有土地承包经营权。第一次“两权”分离后，承包方从集体土地所有权中分离获得土地承包经营权。土地承包经营权是一种用益物权。承包方享有的土地经营权的具体权利包括：依法享有直接支配和排他占有承包地的权利;依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;依法互换、转让土地承包经营权;依法流转土地经营权;承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿;承包期内，发包方不得调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要个别调整的，应当依照法定程序进行;承包期内，发包方不得收回承包地，等等。

　　2承包方自己经营。承包方取得土地承包经营权这种用益物权后，最为直接的目的就是占有并使用承包地，开展农业生产经营，这是最为直接的经营方式，也是法律赋予其土地承包经营权这一用益物权的根本价值和目的所在。自己经营就是承包户以家庭成员为主要劳动力，在自己所承包的农村土地上直接从事农业生产经营。这是农村土地的最主要的经营方式。

　　3承包方保留土地承包权，流转土地经营权。承包方除自己经营外，还可以通过与他人签订合同，将土地经营权流转给他人，由他人经营。本次农村土地承包法修改将中央文件规定的土地经营权转化为法定权利。土地经营权是从土地承包经营权中派生出来的新的权利。从法律性质上而言，土地承包经营权人流转土地经营权后，其所享有的土地承包经营权并未发生改变，正如在集体土地所有权上设定土地承包经营权后，集体土地所有权的性质并未发生改变一样。因此，在经营方通过流转取得土地经营权后，承包方享有的土地承包经营权的法律性质并未改变，只是承包方行使土地承包经营权的方式发生了改变而已，从直接行使转变为间接行使。实践中，有的承包方担心流转土地经营权之后，由于承包地会转移给实际经营方占有、使用并获取土地产出收益，导致有的农户担心自己的土地承包经营权会失去保障，担心流转期限或者承包期届满后是否还享有土地承包经营权。为了消除承包农户的这种顾虑，本条专门规定，承包方流转承包地的土地经营权后仍保留土地承包权。这么规定，也是为了落实党中央提出的要保持农村土地承包关系长期稳定并长久不变的政策。需要特别说明的是，修改之前的农村土地承包法规定的流转的是土地承包经营权，流转的方式包括转包、出租、互换、转让和其他方式。这次农村土地承包法修改，对“流转”的法律性质进行了修改，流转的对象仅限于流转土地经营权，不再包括土地承包经营权;流转的方式限于转包(出租)、入股或者其他方式，而不再包括互换和转让。土地承包经营权仍可以在本集体经济组织内部互换或者转让。

　　4受让方享有土地经营权。承包方采取出租(转包)、入股或者其他方式流转土地经营权后，受让方即获得土地经营权。土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。具体包括：有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益;经承包方同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并按照合同约定获得合理补偿;经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，土地经营权人可以再流转土地经营权，或者以土地经营权向金融机构融资担保，等等。

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