完善我国气候资源开发利用政府规制的法律路径研究

气候资源的开发与利用是一个复杂的系统性工程，其中涉及的资源问题、生态环境问题、市场问题都与法律问题密切相关，而我国以行政法为视角研究气候能源问题的相关文献并不多。针对气候资源开发问题，本书从四个角度全面地分析了我国气候资源开发利用的政府规制，分别是：开发理念、规制内容、规制体制和规制机制的建设。

作为后石油时代的必然选择，加快开发利用气候资源对于保障国家能源安全、推进可持续发展、维护良好生态环境均有重大战略意义，国家对发展以气候资源为代表的非化石能源非常重视，近十余年，我国的新能源市场异常活跃，也获得了很大发展，但与此同时，“产能过剩”等市场乱象也随之产生，对此，需要在理论上作出回应。本书选取气候资源开发利用的政府规制为切入点，运用文献及规范研究、比较研究、交叉学科研究、实证分析等研究方法，从行政法学研究视角对气候能源开发利用中政府规制的法律问题进行了系统研究。

文晓静，女，1980年4月生，四川省射洪县人，彝族，博士研究生，西南科技大学讲师，主要研究方向为政府规制法学、行政法学、宪法学。博士毕业于中南财经政法大学，2004年至今在西南科技大学法学院担任专职教师。近年来发表了《行政法律规制视角下气候资源所有权属性之再辨析》《对口支援民族地区法治化初探》《贵州民族研究》《论气候资源的有限开发与行政法规制——以太阳能与风能为分析标本》《非物质文化遗产传承人行政法保护的反思与发展》《和谐社会背景下的村民自治与民间法关系的法社会学分析》《低碳理念下西部民族地区环境行政执法问题与对策》《我国高等学校行政效能监察的特殊性及其意义》《平等视野下的农民工权益保护研究》等多篇论文。主持和参与了国家社会科学基金重点项目《应对气候变化的行政法问题研究》、四川省社会科学界联合会学科共建项目《风能、太阳能开发的低碳化开发及其政府规制——基于基于四川省新能源开发现状的研究》、四川省教育厅人文社科基地中国盐文化研究中心青年项目《中国食盐专营制度改革的行政法规制问题研究》、四川省教育厅人文社科基地民间文化研究中心规划项目《少数民族非物质文化遗产传承人法律保护研究——以四川省理县为例》、四川省绵阳市社科联年度规划项目《非物质文化遗产保护与精准扶贫系统耦合机制与法律保障研究——以绵阳市为例》，于2016年获绵阳市第十五次哲学社会科学评奖优秀奖。

目 录

导 论  1

第一章 气候资源开发利用与政府规制 19

第一节 气候资源的基本范畴 19

第二节 气候资源的开发利用 24

第三节 政府规制 28

第四节 对气候资源开发利用实施政府规制的必要性 32

第二章 我国气候资源开发利用政府规制中的法律问题 45

第一节 规制理念的错位 45

第二节 规制内容的欠缺 49

第三节 政府规制体制及权责关系问题 62

第四节 政府规制机制保障制度内容不够健全 78

第三章 气候资源“有序开发”理念与原则的确立 92

第一节 “有序开发”理念的提出 92

第二节 气候资源“有序开发”所要求的政府规制原则 98

第四章 气候资源开发利用政府规制法律内容的再造  103

第一节 明确气候资源国家所有权的权属定位  103

第二节 完善气候资源开发利用政府规制的行政规划制度  116

第三节 市场准入规制与价格规制制度的法律调整  122

第四节 建立气候资源开发利用的环境约束制度  133

第五章 气候资源开发利用政府规制法定体制的重构  136

第一节 完善立法，理顺政府规制体制  136

第二节 我国能源政府管理与规制体制的发展沿革  139

完善我国气候资源开发利用政府规制的法律路径研究

第三节 气候资源开发利用政府规制权的法律配置模式  144

第四节 科学划分政府规制的管理权力界限  153

第六章 气候资源开发利用政府规制法律机制的完善  158

第一节 政府规制方式的改良  158

第二节 政府规制程序制度的改进  164

第三节 政府规制的责任与权利制度的完善  166

结 语  169

参考文献 171

后 记  180

前 言

作为后石油时代的必然选择，加快开发利用气候资源对于保障国家能源安全、推进可持续发展、维护良好生态环境均有重大战略意义，国家对发展以气候资源为代表的非化石能源非常重视，从政策、法律、制度作出了全面安排，市场也对此作出了积极响应，近十余年，我国的新能源市场异常活跃，也获得了很大发展，但与此同时，“产能过剩”等市场乱象也随之产生，对此，需要在理论上作出回应。气候资源的开发与利用是一个复杂的系统性工程，其中涉及到的资源问题、生态环境问题、市场问题都与法律问题密切相关，目前，关于气候资源的争论在 2012 年黑龙江省人大出台《黑龙江省气候资源探测和保护条例》后更显激烈，讨论的焦点集中于气候资源是否属于自然资源范畴？能否形成所有权？形成所有权后所有权主体为谁？对于这些问题，无论在我国还是世界其他国家，均没有相对应的专门立法作出明确规定，气候资源的行政规制与管理相应地也未形成完整的制度框架，因此而形成的局面是：一方面是市场对于风能、太阳能开发利用的强烈需求，另一方面则是制度支持的相对匮乏，导致目前在寻找可据以规制和管理的法律依据时，只能通过依据原则性强但针对性和操作性较弱的上位框架性法律，依靠相似或相近的规范，在缺乏明确具体的法律规范和必要的制度支持的前提下，风能、太阳能市场开发和利用缺乏稳定的可预期性。

我国法学领域对于以风能、太阳能为代表的新能源规制理论研究仍不够深入和全面，现有相关能源理论研究体系中，有关能源政策和技术方面的研究成果相对丰硕，而以行政法为视角研究气候能源问题的相关研究并不多，已有研究更多集中于石油、煤炭、天然气、电力等传统能源产业领域，针对性研究相对薄弱，关于气候资源行政规制的相关系统性研究更为稀少，甚至可以说缺乏以气候变化、低碳需求和现有气候资源发展为背景的有关新能源行政规制全面和深入的研究。基于以上原因，本书选取气候资源开发利用的政府规制为切入点，运用文献及规范研究、比较研究、交叉学科研究、实证分析等研究方法，从行政法学研究视角对气候能源开发利用中政府规制的法律问题进行了系统研究。

气候资源有别于传统有形自然资源，新能源产业作为新兴能源产业，除相对弱小之外，市场机制也更为欠缺，仅凭借市场的自发性发育难以形成与传统能源有效的竞争，在实现商业化进程中需要政府对新能源市场加以规范、引导、激励和扶持，也需要我国相应地在法律框架下建构更有效的政府规制机制，适用更有针对性的规制方法和手段适应市场发展需求。目前我国气候资源开发利用的政府规制在开发理念、规制内容、规制体制、规制机制的建设上存在的一系列问题有待探讨，需要从不同层面加以分析并解决。在理念上，气候资源开发利用存在规制理念的错位，表现为对气候资源的属性认识不清，气候资源究竟是否属于自然资源尚未明确，在开发利用中由于过于强调气候资源所具有的无限性、循环性和可再生性等自然属性，而没有考虑到气候资源基于社会属性而具有的有限性，导致在开发理念上的认识偏差，形成了“无限开发”理念，因此在开发中出现了“无序化、低效化、同质化”的不合理开发现象，成为引起风电、光电产业的产能过剩的重要原因，这种产能过剩是建立在认识偏差基础上的“结构性过剩”和“体制性过剩”，需要在通过制度构建予以矫正。因此在理念层面，应当以“有序开发”作为气候资源开发利用的全局性理念和原则，全面考虑气候资源的自然属性和社会属性，有序地开发气候资源，科学的建构政府规制制度，从而使政府规制能源克服市场失灵现象，也能够从机制和体制建构上防止政府失灵。

在内容上，气候资源法定权属划分不明，已有相关立法关于气候资源的作用范畴划分不一、核心概念界定不同，导致与气候资源相关的法律关系长期处于不稳定状态，通过分析，气候资源具有资源的属性，存在稀缺性，其稀缺性不仅来源于其自身性质，更来源于人类对其的开发利用能力的有限性，气候资源具有外部性，其负外部性不仅影响到生态、环境，造成当代社会主体的福利损失，也会造成“代际不公平”，因此，需要通过规范性法律文件的形式确定其权属、明确气候资源国家所有权的公权属性，以权能适当分离作为气候资源国家所有权的实现模式，将立法规制作为所有权实现的基础，以规制和管理制度为气候资源国家所有权的实现的保障。在内容建构中应当以构建气候资源开发利用的政府规制制度体系为核心，从实体法和程序法两个层面控制和规范行政规划制度，通过建立规范系统的行政规划制度，明确各类规划的定位和范围，控制能源规划层级和数量，形成层次分明、科学完整、功能明确、衔接有序的能源规划体系。在微观层面，需要改造和完善气候资源开发利用政府规制中的经济性规制内容和社会性规制内容，适度规范能源行业的市场准入规制和价格规制行为，强化能源行业的环境约束制度，对新能源产业和市场做出适当限制。

在体制层面，我国应当尽快制定《能源法》，完善《可再生能源法》法律体系，增加高位阶的配套性规范，重视专门性立法、加强协调性立法，从而完善新能源规制法律制度。积极推进能源行业市场化改革，针对新能源产业的特点，培育社会监督体系，建立有效的公众参与机制，借鉴其他国家能源规制的先进经验，改良现有能源规制权力配置模式，实行“政监合一、内部分离”的模式，组建独立能源规制机构，科学界定规制职权，妥善协调能源规制机构与其他规制机构之间的权利配置关系。调整气候资源开发利用政府规制的行政管理体制，理顺政策部门、其他行业主管部门与能源管理部门的横向权力配置，合理划分规制中中央政府与地方政府的事权范围，以制度约束越权行为，加强对地方政府规制行为的监督与控制。

在机制层面，重视以法律约束和规范公权力的运行，应当从行政法的视角，分析气候资源开发利用政府规制的权力获得与权力的行使方式。从已发现的问题出发，健全行政立法行为，完善行政规划行为，创新行政指导形式，实施“绿色”能源政府采购制度，引入规制影响评价制度客观评价规制效果，以信息公开制度和公众参与制度为内容改良规制程序制度，通过规范规制内部责任追究制度和完善规制的司法救济制度建立气候资源开发利用政府规制的责任与救济制度。

一、气候资源的性质与属性

（一）气候资源作为自然资源而具有的自然属性和社会属性

1.自然资源内涵与发展

前文已明确气候资源属于自然资源，自然资源泛指“天然存在的并有利用价值的自完善我国气候资源开发利用政府规制的法律路径研究然物，如土地、矿藏、气候、水利、生物、海洋等资源”。从其特征上看，自然资源的产生基于其价值，即自然存在的因素和条件作为客体能够对主体产生的效应和影响，这种效应和影响不仅体现为经济利益或物质收益，随着社会的发展与进步，生态环境的改变等因素的影响，自然资源的价值在一定程度上还应包括社会价值和生态环境价值。《大不列颠百科全书》关于自然资源的定义就体现了这样的价值内容，“自然资源是人类可以利用的自然生成物以及形成这些成分的源泉的环境功能。前者如土地、水、大气、岩石、矿物、生物及其群集的森林、草场、矿藏、陆地、海洋等；后者如太阳能、环境的地球物理机能(气象、海洋现象、水文地理现象)，环境的生态学机能(植物的光合作用、生物的食物链、微生物的腐蚀分解作用等)，地球化学循环机能(地热现象、化石燃料、非金属矿物的生成作用等)。”自然资源特点表现为：不同自然资源在国与国之间分布不均衡，自然的生产、供应往往容易被控制并产生垄断效果，自然资源中比重更大的是不可再生资源，自然生产、交换和消费极易产生负外部性，造成对生态、环境等的不利影响。人类认识并提炼自然资源的概念首先是从以土地为基础的有形资源开始，如土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、动植物资源等，伴随人类认识水平和技术水平的提高，一些原来在传统上不被认为是资源的自然条件开始被纳入自然资源的范畴之内，如风力资源、太阳能资源、无线电频谱资源等，自然资源的范围也随之不断被修正和扩展。从这一角度，自然资源最传统的分类是划分为有形自然资源和无形自然资源，虽然二者外在表现不同，但无形自然资源的内在属性与有形自然资源是一致的，同样具有自然属性和社会属性。

2.气候资源的自然属性与社会属性

气候资源具有自然和社会二重属性，这源于其作为资源的本质特点，资源存在的本质目的就在于能为人所用，即这类物质和条件能够对相应的主体产生影响、作用和效应。人们的利用的初衷虽是看重这类物质和条件的自然属性，但人们如果要利用这些物质和条件，却必须依托人类所具有的客观技术条件和社会环境因素。自然属性是自然资源得以存在的客观基础和前提，社会属性是自然资源的价值归属和体现。自然资源不论其是否可以再生、是否体现为有形事物，其产生均不依赖于人的创造，而是来源于自然的作用，这是自然资源自然属性的表现，同时，自然资源作为资源来讲其根本价值在于其能够被人类利用而产生相应的价值和利益，也就是说，只有在自然资源被开发进入社会领域以后才可称为完整意义的资源，其价值也最终需要通过社会条件才可实现，这体现了自然资源的社会属性。正确认识社会资源的自然属性和社会属性及其相互关系，具有重大理论意义和实践价值。只有承认自然资源的自然属性，才能认识到自然资源有其自然变化的规则，而只有明确自然资源有其社会属性，才有助于理解为何其开发、利用也需要遵从一定的社会规律。

第四章 气候资源开发利用政府规制法律内容的再造

在自然资源属性下，气候资源具有无限性、循环性和可再生性的特点，这些特性是基于气候资源的自然特征而总结的，但是如果片面看重其自然属性而忽略社会属性对气候资源开发利用的影响，就会出现前文所阐述的在开发利用过程中无序化、低效化和同质化的问题。

气候资源的开发利用不同于气候资源本身，它是一种社会活动，要通过一定的社会生产和消费而实现，这使得自然资源的开发利用具有了社会属性。或者说，气候资源的社会属性是气候资源作为人类社会生产活动的劳动手段和劳动对象所表现的性质与特征。风能、太阳能从社会属性上分析具有与其自然属性不同的特点，这集中体现为开发利用社会条件的有限性。风能太阳能的开发利用必须依托现阶段人类所具有的技术、社会环境以及市场规则等因素，而这些都是社会属性的因素，这些因素就决定了其开发利用是有限的。当认识层面上不加以厘清时，在政策制定上和实施上，就容易片面强调开发利用的无限性，违背客观规律。在社会属性上，风能太阳能开发的是存在开发技术条件、环境承受能力和平台承载能力方面的有限性。

（二）自然资源作为法律意义上“物”的存在

法律意义上“物”这一概念范畴的确立作用在于明确权利客体，进而以此为基础构建物权制度体系。现有制定法并未对“物”做出概念界定，只在《物权法》第2条第2款规定：“本法所称物，包括不动产和动产。”这一规定事实上只说明了“物”的种类，并未明确其内涵。在民法研究领域，对于“物”的概念界定的主要观点有：（1）物是指存在与人体之外，为人力所支配，且能满足人类社会生活需要的有体物；（2）物是指客观存在并能为人们所支配和利用的物质实体和自然力；（3）物是指占有一定空间、能够为人力所支配并能够满足人们需要的物体等，虽然几种说法表述不一，但是都强调民法语境中的“物”应具有价值并可支配。同时，根据传统物权法理论的“一物一权”原则，作为物权客体的“物”需应具备特定性。概括起来，“物”作为物权客体，应当同时具有可支配性、价值性和特定性的属性。

回顾物的立法历史沿革，由罗马法开始确立物的概念，但当时物的外延范畴仅限于当时可被认知并可支配的动产和不动产。伴随社会科学技术发展水平的提高，人类可通过劳动和社会活动所支配对象的范围不断扩大，近代开始，早期以德国为代表的立法例将“物”限定为“有体物”，即有形的、可触觉并可支配的物。之后以法国法为代表的立法例拓展了物的范围，认为物既包括有体物，也包括作为无体物的权利。可以发现，伴随人类对自然界的认识能力的大幅提高，人类所能够支配的物的范围有了极大的扩展。概而言之，“当代民法的物，是一个多极化的形态”。完善我国气候资源开发利用政府规制的法律路径研究自然资源作为法律认可并规制的“物”有一个形成、发展的过程，这一过程也是物的多极化形态扩展的过程。较早期，人类支配自然能力较弱，其可支配的物范围极为狭窄，当时自然资源只能作为人类开发自然的环境资源条件而存在，随着人对自然支配利用能力的迅速增长，自然资源开始成为人类生产与发展不可或缺的外在物资条件，具有满足人类需要的价值性，自然资源开始作为“物”即作为物权客体而存在。自然资源作为物的存在不仅扩展了物的范围，也修正并发展了传统物权理论。在价值属性上，传统物权的价值要素主要表现为经济价值，这是一种建立在人类中心主义基础上的价值观。伴随人与自然关系的变化、生态理念的革新，以自然资源这一类概念为基础形成的物权类型发展了物的价值内涵，典型的自然资源如土地、矿藏、水流、野生动植物等，作为物的价值不仅在于其经济价值，还具有包括自然生态价值和审美价值在内的丰富价值内涵，造就了物权的价值多元性。在物权的特定性上，传统物权特定性的阐释是建立在“一物一权”原则上的，故而物权的特定性要求其客体原则上应当为有体物、

特定物（尤指物理属性上的特定，即具体的形态、大小可以明确界定）和独立物，在自然资源发展并丰富了物权范围以后，一些在自然资源中形成的新型物权类型已经修正了传统物权特定性理论。如：《物权法》第123条规定了探矿权、取水权，以探矿权为例，这一权利客体在权利设定时是无法如传统物权客体一样准确预知的，因此，按照传统理论理解，是无法进行特定性的确认的；取水权也是如此，从物理角度分析，取水权的客体是无法精确识别的，更何况其与水资源所有权的客体还是融为一体的，实践中经常存在的多家企业被同时许可在同一河流或水库中取水，以传统特定性理论嵌套，这若干家企业如何才能在该水域范围类进行以物权独立性为目的的特定化呢？现实的需求加上立法活动的不断认可与推进，传统的物权特定性理论已经做出相应变通以顺应变化发展需要，如上文中所提及的取水权，其客体的特定性已无需局限于呆板的以绝对独立性为基础的特定，而是可以表现为客体的定量化，如在同一水域中A公司取水2亿立方米，B公司取水1亿立方米，只要可以定量，相互之间也不会因此而产生冲突，则物权的特定性即可成立，同理，探矿权可以通过特定地域加以确认。可见，从自然资源的开发利用角度来看，物权理论的发展事实上是建立在如何将有限的自然资源在不同用途上进行合理配置的问题上的。