依法独立行使审判权保障机制研究

　　《依法独立行使审判权保障机制研究》以上海法院正在推进的司法体制改革为主要样本，提出了改革去行政化、去地方化及民主化与职业化相结合的基本思路，并分别从院庭长角色定位、审委会制度完善、证人和鉴定人出庭保障、法官权益保障制度构建及审判权运行监督等角度对审判权的独立行使予以保障。

第一章依法独立行使审判权的理论基础
第一节审判权独立行使的内在属性
第二节以审判为中心的法官角色定位
第二章当前依法独立行使审判权面临的主要问题
第一节法院人财物保障体制地方化问题
第二节法院内部管理模式泛行政化问题
第三节审判权运行形式化问题
第四节审判权运行碎片化问题
第三章改革与完善审判权依法独立行使保障机制基本思路
第一节上海法院司法体制改革实践的概括和评述
第二节上海司改实践的法理基础与理论回应
第三节构建审判权依法独立行使保障机制的基本思路
第四章健全审判权依法独立行使的外部保障机制
第一节审判权依法独立公正行使外部保障机制的理论基础
第二节推动省以下地方法院人财物统一管理改革的思考与探索
第三节与行政区划适当分离的司法管辖制度思考与探索
第五章健全审判权依法独立行使的内部保障机制
第一节强化主审法官、审判长、合议庭办案责任机制
第二节审判委员会制度改革的实证考察
第三节审判权运行机制改革
第四节健全完善证人、鉴定人出庭作证保障机制
第五节健全法官权益保障机制
第六章审判权力运行监督机制的完善
第一节我国审判权力运行监督的制度体系
第二节当前监督制度存在的问题
第三节审判权运行监督制度的完善
附录
关于完善人民法院司法责任制的若干意见
关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见
关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见
关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见
关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）
关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见
人民法院落实《保护司法人员依法履行法定职责规定》的实施办法
关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）
上海市高级人民法院关于完善司法责任制的实施意见
关于“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的试行意见
关于完善人民检察院司法责任制的若干意见
人民检察院案件请示办理工作规定（试行）
上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）

　　总序

　　全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。全面依法治国更是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。司法权独立行使是现代法治的基本要素，它是特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。在中国，从广义上讲包括审判权和检察权。而司法权不能依法公正独立行使恰是我国法治环节的一个顽疾和软肋，为此，从法治中国建设的大格局考虑，从国家治理体系与治理能力现代化建设的要求出发，确保司法权–审判权和检察权–依法独立公正行使，从而真正保证国家宪法法律的统一正确实施，是司法发挥社会正义的最后防线、人民群众普遍感受到公平正义的必然要求。在此意义上，依法独立行使审判权检察权保障机制的研究无疑是一个具有重大价值的课题,具体表现为：一是有利于系统性的梳理、分析我国司法权依法独立行使保障体系的缺陷，为我国正在进行的深化司法体制改革提供政策参考与立法建议，也为司法体制改革的理论基础与制度设计提供准备；二是有利于丰富司法体制改革的理论，特别是通过理论与实践的运用与印证，为发展中国特色社会主义法治理论提供素材，甚至是法治理论的突破创造条件；三是有利于司法人员依法独立办案、独立作出裁决，克服”审者不判、判者不审”的行政化现象，保证法律的准确实施，以提升司法的公信力；四是有利于司法责任制的落实，强化司法人员的办案责任感，迫使司法人员提高自身司法办案与裁决的能力与水平；五是有利于真正树立宪法法律权威，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，保障法治中国的实现。

　　一、本书的创作过程

　　《依法独立行使审判权检察权保障机制研究》为国家哲学社会科学基金重大项目

　　由时任上海社会科学院副院长、法学研究所所长、现任华东政法大学校长叶青教授为首席专家，分别以上海市高级人民法院副院长盛勇强高级法官、上海市人民检察院副检察长郑鲁宁高级检察官、上海社会科学院法学研究所副所长殷啸虎研究员以及华东政法大学诉讼法学研究中心副主任王俊民教授为四个子课题负责人，由来自教学科研机构、法检实务机关的专家学者共同组成课题组。其中，子课题之一”依法独立行使司法权宪法保障机制研究”的主要成员有殷啸虎（上海社会科学院法学研究所副所长、研究员）、程维荣（上海社会科学院法学研究所宪法行政法室主任、研究员）、肖军（上海社会科学院法学研究所副研究员，法学博士）、邓少岭（上海社会科学院法学研究所副研究员，法学博士）；子课题之二”比较法视野下司法权独立行使保障机制研究”的主要成员有王俊民（华东政法大学教授）、王晓华（华东政法大学讲师、法学博士、博士后，台湾地区中正大学访问学者）、刘红（华东政法大学副教授、香港城市大学法学院博士，美国密苏里州大学访问学者）、邓晓霞（华东政法大学副教授、法学博士，美国加州大学洛杉矶分校、华盛顿大学访问学者）、陈玲（上海社会科学院法学研究所助理研究员、法学博士）、吴思远（华东政法大学博士研究生、美国纽约大学法学院访问学者）；子课题之三”依法独立行使审判权保障机制研究”的主要成员有盛勇强（上海市高级人民法院副院长，一级高级法官）、张栋（华东政法大学诉讼法研究中心副主任，教授、博导）、王戬（华东政法大学华东检察研究院副院长，教授、博导，曾挂职上海市静安区人民检察院副检察长）、方臻（华东政法大学诉讼法研究中心博士研究生、中南林业科技大学讲师）、张心全（上海市高级人民法院法官）、玄玉宝（上海市第二中级人民法院研究室副主任、法官）、钱翠华（深圳市中级人民法院知识产权庭审判长、三级高级法官）、彭建波（华东政法大学诉讼法研究中心博士生、上海市高级人民法院办公室院长办公室副主任）；子课题之四”依法独立行使检察权保障机制研究”的主要成员有郑鲁宁（上海市人民检察院副检察长、一级高级检察官）、陈庆安（上海社会科学院法学研究所副研究员，法学博士、博士后，曾挂职上海市普陀区检察院副检察长）、杜文俊（上海社会科学院法学研究所学术秘书室主任、研究员，法学博士，曾挂职原上海市闸北区人民检察院副检察长）、皇甫长城（上海市虹口区人民检察院副检察长，一级检察官）、张亮（上海市人民检察院第二分院政治部干部人事科科长）、陈海锋（上海社会科学院法学研究所副研究员、法学博士，曾挂职上海市人民检察院第三分院侦查监督处副处长）。此外，最高人民检察院刑事执行检察厅王守安厅长、最高人民法院第三巡回法庭虞政平副庭长、上海市第二中级人民法院阮忠良副院长和中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义教授、上海社会科学院法学研究所柯葛壮研究员、上海社会科学院法学研究所原所长顾肖荣研究员、上海市人民检察院第一检察分院原副检察长沈新康高级检察官，以及时任上海社会科学院法学研究所办公室主任、副研究员，现任上海市人民检察院政治部副主任安文录博士等也参与了课题的论证设计、实证调研等活动。

　　课题自2014年10月中旬开题以来，通过集中研讨与个案剖析，集中调研与个别访谈，明确各自目标，各司其职，各负所责，目前已完成全部研究工作。其中2015年3月至2015年10月，叶青教授带领课题组部分成员多次集中进行实地调研和交流，部分课题组及其成员也自行安排进行实地调研和交流，涉及上海、江苏、浙江、安徽、广东、宁夏、甘肃、我国台湾、澳门等国内司法机关及部分地区的教学科研机构，也到日本、韩国、英国、爱尔兰、匈牙利、罗马尼亚、克罗地亚等国家的司法机关、部分高校和科研机构进行访问交流、调研及参加国际研讨会。

　　2016年初，根据项目进展情况，叶青教授再次集中带领课题组部分成员先后前往加拿大、美国了解境外有关司法权独立行使的保障情况；为深化课题组研究成果，对所涉问题的真实性与所提对策建议的可行性反复论证，课题组又集中前往中国东北地区的吉林、辽宁等地检法机关进行调研。课题组部分成员充分发挥在上海本地司法机关工作的便利，对试点及改革的进展情况进行摸底与研究，提高决策的科学性与针对性。在此基础上，各子课题充分利用自身学术优势和直接参与部分试点改革的便利，发表建言献策的内部专报数十篇，得到省部级领导肯定性批示5件，并刊发几十篇高质量的论文。

　　各子课题组根据核心数据分析、现有改革评估等，并结合2015年的中期论证意见，于2016年3月初完成本书初稿，4月底召开成果论证会对初稿进行了专门的研究论证。根据论证会的修改建议，各子课题组进行了再次调整与修改，并于2016年7月底由首席专家叶青教授会同各子课题主要负责人全面审定书稿并完成所有预定的研究工作。2016年9月全国哲学社会科学规划办公室对本课题经审核准予免鉴结项。

　　本书历经2年顺利完成，不仅是课题组成员齐心协力、共同创作的结果，也与境内外法律人的支持分不开。在此，对支持、帮助课题创作、实证调研等活动的境内外司法实务机关、教学科研机构的领导、专家和学者表示衷心感谢。

　　二、本书的主要内容与创新之处

　　当前影响我国司法权独立行使的主要问题即司法权的地方化和行政化。根据党的十八届三中全会、四中全会确立的深化司法体制改革的目标和具体措施，为解决司法权独立行使的保障机制问题，本书将研究内容分解为三卷本，《依法独立行使司法权保障机制的基本问题》，通过追溯大陆法系、英美法系部分国家和中国近代司法权独立思想与实践的发展轨迹，并搜集中华人民共和国建立以来依法独立行使审判权检察权的宪法保障机制资料，探寻我国依法独立行使审判权检察权的宪法规定的历史必然性，以及完善依法独立行使审判权检察权宪法保障机制的思路与方案。从国际视野把脉国内问题，研究了域外先进法治国家（地区）在司法权独立运行上的保障机制，包括司法职业保障体系、司法人员任免、晋升及管理以及司法责任制与司法人员惩戒制度等，并提出中国可以借鉴的内容。《依法独立行使审判权保障机制研究》，以上海法院正在推进的司法体制改革为主要样本，提出了改革去行政化、去地方化及民主化与职业化相结合的基本思路，并分别从院庭长角色定位、审委会制度完善、证人和鉴定人出庭保障、法官权益保障制度构建及审判权运行监督等角度对审判权的独立行使予以保障。《依法独立行使检察权保障机制研究》，与审判权独立行使的保障思路一致，课题分别从人财物垂直管理机制、检察人员的分类管理与职业保障、跨行政区划检察改革和司法责任制等视角提出了保障机制。

　　从中外比较的视角看，对司法人员的职业保障是其得以独立行使权力的基础。分类管理是前提，以法院为例，大部分国家都采用法官、审判辅助人员、行政事务性人员的分类体系。审判工作由法官进行，审判辅助人员帮助法官处理审判业务中的辅助性工作，司法行政人员则处理审判业务以外的事务性工作。法官、审判辅助人员和司法行政人员往往存在交流的通道。经费保障是核心，境外国家和地区的司法机关经费一般由国会独立核算，有些掌握在最高法院手中，但行政首脑一般只有提出建议的权力，而无权直接修改。身份保障是关键，职业法官一般是终身制，除法定事由并通过法定程序外，法官身份不得被剥夺，其待遇也不得被降低；只有当司法人员在主观上故意徇私枉法或存在严重违背职业道德的行为时，国家才对其启动惩戒措施。

　　为保障法官依法独立行使审判权，中国的改革在立足我国国情的基础上，遵循法治中国的一般理论与基本规律，借鉴世界各国司法文明的成果，按照司法权本身的运作规律来重新配置司法权，坚持”从顶层到基层”、”从试点到普遍”、”从理念到规制”的原则。具体的路径上
，首先是明确院庭长的职能定位与职责划分。院庭长作为裁判者，将其编入合议庭，直接行使审判职能；作为管理者，由控制型管理模式向服务指导型管理模式转变；作为监督者，非依法依规不得影响和干预个案裁判；作为指导者，传承审判经验，确保法律统一适用。其次是完善审判委员会制度。（1）合理界定案件讨论范围，强化审委会审判指导和审判管理职能；（2）优化审委会成员的组成；（3）完善审委会议事规则；（4）建立审委会公开和回避制度；（5）完善错案追究机制及其他各项法官业绩考核机制。最后是健全法官权益保障机制。（1）在司法体制改革试点中，要着力巩固和突出法官的主体地位；（2）在市级层面设立法官合法权益保障委员会，建立健全法官履行法定职责保护机制；（3）建立法官权益保障常设专业机构，使之成为法官权益保障工作的”专业力量”和”法官之家”；制定法官权益保护工作规范，使法官权益保障工作有章可循、有据可依。

　　为保障检察机关依法独立行使检察权，关键在于专业化、职业化、去行政化和去地方化，前二者是远景目标，后二者是具体任务。

　　首先是检察机关人财物管理上的垂直领导。改革现行的双重领导体制，将宪法和法律所规定的检察机关上下级领导关系实质化，加强纵向的一体化领导关系，减弱地方对检察权行使的影响；在人员管理、财政管理上实行纵向为主、横向为辅的保障制度。编制管理与检察行政人员管理在省级下实行上级管理下级的原则，检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员的选举和任免则由省级统管，省级及最高人民检察院则由全国人大及其常委会选举和任免。经费管理要从现在的块块管理改革为条条管理，要从以当地政府管理为主改为以上级检察院管理为主、地方政府管理为辅的原则；通过法律形式确定”司法预算独立”，编制检察院预算的决定权在权力机关，行政部门在汇总、呈报司法预算时不得修改或减少；通过立法赋予检察机关统一的财政控制权和物资调配权，办案经费分别由中央财政和省财政负担，由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会财经委员会审查批准。

　　其次是对检察人员的分类管理。结合当下司法实践中的人案矛盾问题，以39%作为员额制的比例，允许各地在省院统筹下有一定的灵活度。适当提高初任检察官的任职条件，完善任职程序，构建科学的检察官逐级遴选制度，多样化招录方式；积极引导检察人员勤勉履职，科学合理设定考评、奖惩制度，完善检察人员的职业保障。

　　再次是检察权运行机制。立足于检察权运行具有司法属性与行政属性复合、诉讼职权与诉讼监督职权复合、检察官独立与检察机关组织一体复合等复合性的属性特点，突出检察官主体地位，以检察官独任制作为检察办案的基本组织形式和责任主体，以团队制办案作为检察官独任制办案的补充形式，真正使”办案者决定、决定者负责”；完善检察长领导机制，赋予检察长职务收取权和职务移转权，实现检察长指令的法治化、公开化和书面化。

　　复次，跨行政区划检察院改革。当下改革应主要着力于合理确定受到地方影响的案件范围，优化具有办案特色的内部机构人员配置，理顺原铁路运输检察院之间的人财物与业务管理关系，明确跨行政区划检察院专门检察机关、直属中央的法律定位，设置包括当前分院层级的、与省院同级的、及以当前的行政区划内检察院或整合的基层铁路检察机关作为基层院的地方三级。同时，应与司法管理的省级统筹相结合，对管辖、层级与布局进行分别设置。未来，司法管理的全国统筹将成为趋势，全国的检察机关将不再根据行政区划设立，也与地方脱离关系，跨行政区划检察院也将完成其历史使命，成为普通检察机关的一部分。

　　最后是错案责任追究的程序应当体现公平正义。启动追责的主体应从司法机关扩展到错案的当事人，甚至其他任何公民个人也应享有申请启动追责的权利。确责主体可以考虑采取组合形式作为过渡，即将司法机关内部的责任确定作为错案责任追究制的”第一审”，司法人员或其他公民对该处理意见不满意的，可以向惩戒委员会提出申诉或上诉，要求进行重新确认，即将惩戒委员会作为”第二审”，最后再根据这种司法机关认定和惩戒委员会救济相结合模式的实施效果，进行修订。担责主体应体现谁决定谁负责原则，一般的承办人不作为错案的责任人；公检法的错案责任分担，关键看其在刑事诉讼中的职责及实现职责的保障；因事实认定错误而导致的错案责任，公安机关和检察机关应当承担连带责任；原则上公安机关负主要责任，检察院负次要责任。对于法院，除非既有证据、事实已展现出冲突、矛盾或被质疑而法官应当发现而没有发现，否则不需承担责任。追究的程序应当完善。当前试点改革中的惩戒委员会应当具有主导事实查明的权力，当事法官、检察官有权参与整个惩戒程序。惩戒决定的作出应当以公开、书面的形式，并包括具体的理由。