国有林场发展和管理标准化研究

本书对国外国有林管理和中国国有林场管理进行了梳理；对国有林场的现状进行了分析，总结了取得的主要成绩，主要做法和经验，存在的问题和困难；在此基础上对国有林场进行了SWOT分析，对国有林场发展趋势进行了总体研判；建立了对国有林场进行定量评价的指标体系；根据分区施策，分类实施的原则初步设定了近期（2025年）和远期（2035年）国有林场的发展目标，并探讨了实现这些目标的具体路径和典型模式。 

翟洪波， 1971年出生，河北承德人，三级教授级高级工程师，国家注册咨询工程师(投资)，全国首批入选国家公务员培训兼职教师及公共管理硕士（MPA）校外导师师资库专家，现任国家林业局亚太森林网络管理中心（亚太森林恢复与可持续管理组织）规划处处长。共主持或参与各类林业项目300余项，其中作为项目负责人主持《全国国有林场改革与发展报告》、《珠江流域防护林体系建设三期工程规划》、《全国森林旅游年度发展报告》和《太行山绿化20年评估》等各类项目150余项。 主编及参编学术著作20余部，其中主编10余部，如《森林火灾扑救指挥及战术系统开发与示范》、《半干旱地区华北落叶松人工林可持续经营技术应用开发与试验示范》、《森林防火实用手册》等。 主编及参编著国家及行业标准10余项。 荣获梁希林业科学技术奖（排名第一）等省部级、国家级以上奖励10余项，荣获司局级工程咨询奖15项。

第一章研究背景()
一、国外国有林管理()
二、中国国有林场管理()
三、国有林场发展和管理标准化研究进展()
第二章国有林场现状分析()
一、取得的主要成绩()
二、主要做法和经验()
三、存在的问题和困难()
四、SWOT分析()
五、国有林场发展趋势()
第三章总体思路()
一、指导思想()
二、基本原则()
三、主要框架()
第四章指标体系研建及评价结果()
一、评价指标体系研建()
二、评价方法()
三、数据来源()
四、样本林场特征()
五、评价结果()
第五章发展目标设定()
一、总体发展目标设定()
二、近期发展目标设定()
三、远期发展目标设定()
第六章分区域、分类型典型模式()
一、东部-1()
二、东部-2()
三、中部-1()
四、西部-1()
五、东北-1()
六、东北-2()
第七章主要结论和政策建议()
一、主要结论()
二、政策建议()
附表()
附表1国有林场发展水平评价指标体系()
附表2国有林场发展水平评价指标评价标准值()
附表3国有林场发展水平评价指标体系权重一览表()
附表4样本林场发展水平评价结果()
参考文献()

前言根据2015年中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》，我国国有林场改革已全面展开。国有林场改革任务完成后，我国国有林场向何处去？如何确定国有林场下一步的发展目标和发展思路？这些问题的研究和解决事关我国生态安全，对我国经济和社会可持续发展具有重要的战略意义。
正是在这一背景下，受原国家林业局国有林场和林木种苗工作总站（现国家林业和草原局国有林场和种苗管理司）委托，以翟洪波教授为组长的研究团队开展了国有林场发展和管理标准化研究。本书阐述了该团队共同努力的研究成果。
本研究对国外国有林管理和中国国有林场管理进行了梳理；对国有林场的现状进行了分析，总结了取得的主要成绩、主要做法和经验、存在的问题和困难；在此基础上对国有林场进行了SWOT分析，对国有林场发展趋势进行了总体研判；建立了对国有林场进行定量评价的指标体系；根据分区施策、分类实施的原则初步设定了近期（2025年）和远期（2035年）国有林场的发展目标，并探讨了实现这些目标的具体路径和典型模式。
本书是对我国国有林场未来发展顶层设计的重要支持与参考，对下一步开展全国国有林场中长期发展规划编制工作具有重要参考价值。
在此，项目研究团队对给予帮助和支持的各级领导、专家、工作人员表示衷心感谢，特别感谢原国家林业局国有林场和林木种苗工作总站的大力支持，在他们的全力支持下，研究工作才得以顺利开展。
由于编者水平所限，加之时间仓促，书中不足之处在所难免，敬请批评指正。

编著者2018年12月

第一章

研究背景

一、国外国有林管理
根据联合国粮食及农业组织《全球森林资源评估2015》，2010年全球国有林占森林总面积之比相较1990年有下降趋势，但截至2010年仍占70%。从区域看，欧洲以私有林为主，其余各洲以国有林为主；非洲、亚洲、欧洲、北美和中美洲国有林占比呈下降趋势，大洋洲和南美洲有所增加。目前，由国有部门或公共机构管理的森林资源的比重呈下降趋势，从1990年的86%下降为2010年的66%，但仍为管理森林资源的主体。
从发达国家的国有林管理来看，主要有四种管理体制，分别是：
（1）以中央/联邦政府主导的垂直经营管理；
（2）以州/省政府为主的垂直经营管理；
（3）以州/省政府为主的分级协调经营管理；
（4）政府监督管理与企业经营相结合。
各国国有林管理体制主要是基于所有权而定，属于中央/联邦政府的由中央/联邦政府管理，属于州/省政府的由州/省政府管理，且遵循所有权和管理权限对应的原则，具体森林经营活动都不同程度引入市场机制。在管理机构设置上，各国均设立了专门的管理机构负责国有林的管护工作，且对国有林的具体管理职责和权限都有相关法律法规做出规定。在人事制度上，国有林的管理人员一般是公务员，而森林经营人员则实行企业化管理。在资金管理上，各国的国有林管理一般实行资金全额预算，实行收支两条线。
（一）中央/联邦政府主导的垂直经营管理体制——美国
目前，发达国家对国有林采取垂直经营管理体制的居多，这种管理体制主要针对中央或联邦政府所有的国有林，一般联邦政府农林部门中会设立专门的林务局管理全国国有林，然后根据国有林的面积和区域特征进行分区，再逐级设立相对应的国有林管理机构。
中央/联邦政府主导的垂直经营管理体制以美国最为典型，美国对国有林实行五级垂直经营管理，包括联邦政府机构、大林区、林区、林业管理区以及营林区（刘克勇等，2018；原国家林业局森林资源管理司国有林区管理体制改革培训考察团，2012）。
第一级是联邦政府机构，包括农业部林务局、内政部土地管理局、渔业野生动物署、国家公园署等机构。农业部林务局的职能是经营管理国有林，其管理职能覆盖了国有林经营管理的方方面面，包括对国有林的生产、计划、财务、技术等实行全面管理。美国林务局下设大林区、林区、林业管理区及营林区四级机构，实行垂直领导经营管理。
第二级是大林区。美国将国有林划分为9大林区，负责各大林区森林的经营管理。大林区不受行政区划的限制，有的大林区包含十几个州的国有林，有的则只管辖1个州内的国有林。大林区的主要职能是对国有林的生产和发展进行宏观调控，拟定国有林生产发展方针和政策，做好调查规划、资源管理、森林保护等林业基础工作。美国大林区管辖范围一般在600万～800万公顷。
第三级是林区。每个大林区一般下设15～18个林区，全美共有155个林区，一般按州、县或国有林边界区划。林区负责辖区内国有林的经营管理并协调各营林区之间的工作，分配各营林区的财政预算，并提供相关的技术服务。美国林区的管理范围一般在20万～65万公顷。
第四级是林业管理区。林区下设林业管理区，独立进行经济核算，负责辖内各项任务的落实和实施。全美共有600多个林业管理区，每个林业管理区配备20人左右的不同专业的工作人员，管理3～6个营林区的林业生产计划和财务审批，并负责各项生产活动的监督和检查。
第五级是营林区。营林区是美国国有林经营管理最基层的单位，全美有近1 900个营林区，每个营林区有固定职工10人左右，管辖森林面积2万～12万公顷，主要任务是承担辖区内的国有林保护，造林，更新，林道建设和维护，森林游憩，野生动物栖息地经营管理等各项生产经营工作。
（二）州/省政府为主体的垂直经营管理体制——德国
德国的国有林也是实行垂直经营管理体制。在德国，国有林占全国森林面积的34%，但德国联邦政府只占全国国有林面积的6%，其他国有林归州政府所有。因此，德国的垂直经营管理体制以州政府为主体。
德国实行四级经营管理制度，即联邦粮食农林部、州农林食品部、林业管理局以及林务局（林管区）四级。联邦粮食农林部是德国联邦林业的主管部门。各州仍设农林食品部，并下设林业管理局，林业管理局则下设林务局和林管区，林管区是最基层的林业管理机构。此外，在德国也有个别州没有设立林业管理局，在这些州实行三级经营管理（赴德国国有林保护和管理培训团，2015；刘勇等，2008；冯树清和谷振宾，2015）。
第一级是德国联邦政府组成机构中的农林食品部（林业司），主要负责全国林业总体方针、政策、法律的制定和监督实施；制定种苗标准，规划建设种源基地；协调各州和部门的关系；负责全国林业情况的统计和国际间林业交流。
第二级是州政府中的农林食品部，这一级是德国国有林经营管理体制中的重要权力机构和管理层次。各州的农林食品部主要负责监督联邦和州森林法的执行；经营归州政府所有的国有林；协调州内林业与其他行业和部门的关系等。
第三级是林业管理局，其管辖范围与地区的行政区域基本吻合，它是一个承上启下的层次，既负责将州农林部的各项计划、规定传达到所辖各林务局，监督指导下属各林务局的工作，协调本地区与其他地区间的林业关系，又负责将下属各林务局编制的年度计划、统计情况汇总上报州农林食品部。
第四级是林务局，这是德国国有林管理机构中最基层的一级。林务局全面负责辖区内国有林的经营管理，监督辖区内林业有关法律执行，统计辖区内林业生产情况，协调辖区内林业与其他行业和部门间的关系。为管理方便，林务局一般都在所辖区域内设立若干林管区，具体负责一定面积国有林的管理和经营。一般每个林务局管理面积约1万公顷。
（三）州/省政府为主体的分级协调经营管理体制——加拿大
分级协调经营管理体制，主要是指联邦政府、各地方政府都分别设立林业经营管理部门，并依照法律赋予的权限对政府所有的公有林进行经营管理，与以美国为代表的中央/联邦政府主导的垂直经营管理体制不同，各级林业管理部门之间没有直接隶属关系，而是一种协调、合作伙伴关系，实施这种经营管理体制的国家一般建立一种协调会议机制来协调各方利益和权限，实现对公有林的经营管理（刘克勇，2018；陈文汇和刘俊昌，2012）。
加拿大联邦政府设自然资源部林务局，由计划、经营和信息部，政策、经济和产业部，科学和规划部等3个部门组成。联邦政府下属的10个省和3个地区分别设林业部或自然资源部林务局。各省林业主管部门的组织形式基本上是一致的，除不列颠—哥伦比亚省设林业部外，其余各省均由自然资源部的林务局进行管理。市级森林资源管理部门主要负责社区所有林的经营管理。
加拿大的联邦政府没有制定森林经营管理法律法规的权限，只能通过与各省协调后制定一些指导性法律法规。而国有林管理的法律、制度以及操作经营管理的相关规范等都由各省制定，加拿大联邦政府林业部门与省级政府林业部门和地方政府林业部门之间并无直接隶属管理关系，只是一种协调合作关系。加拿大林业部长联席会议（CCFM）就是这样一个协调机制。从1992年开始，加拿大林业部长联席会议领导制定了3个全国林业战略。同时，加拿大林业部长联席会议还是推动建立全国森林信息系统、全国森林清查、加拿大野火管理策略、可持续森林经营标准和指标的重要力量。
（四）管理和经管分离的管理体制——日本
管理和经管分离的管理体制是指首先将国有林的管理作为国家公共事务的一部分，委托专门机构对国有林进行经营，专门机构实行垂直经营。管理和经管分离的管理体制以日本最为典型。国有林管理和经营分离是日本国有林改革后形成的一种管理体制（赴日本、韩国国有林管理考察团等，2015；谭学仁等，2012；张周忙等，2010）。
根据日本《国有林业法》《国有林业事业特别会计法》和《森林国营保险法》等法律，在日本中央政府层面设置农林水产省林野厅，然后根据国有林所在的山脉、水系、森林分布等自然条件和管理需要进行分区，在全国各个都道府县下设7个森林管理局，98个森林管理署，每个森林管理署下设若干森林管理事务所，直接管理国有林。国有林系统管理机构和人员由林野厅统一配备，全部工作人员按公务员管理，负责森林保护，国有林经营基本计划、业务计划和地区施业计划的制订，经营监督以及部分治山工程。同时，国有林作为国民共有财产，国有林管理机构还负责行使森林资源资产国家所有者代表的职能，各项国有森林资源资产的流转必须按规定开展，必须依照市场规律要求进行严格的价值评估。具体资产流转作价方式，除在公有部门范围内进行流转的可以根据情况采取协商定价外，其他面向各类市场主体流转的资产，必须通过公开招投标的方式进行，以确保国有资产价值不出现流失和流转过程的公平公正。
造林、采伐、林道建设等各项直接生产活动一般都通过招标，委托给民间企业实施，由民间企业承包和雇佣社会劳力完成。同时积极推行“分成造林”“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成。
（五）其他经营管理体制
除了上述4种主要的国有林经营管理体制外，全球范围内还存在一些其他形式的国有林经营管理体制，如政府监督下的社区经营管理体制、三权分离的管理体制和政府指导下的国有林业公司经营管理体制等。
政府监督下的社区经营管理体制，以印度为代表。印度国有林约占全国森林的96%，1988年印度出台了《1988年国家森林政策》，把大约1 700万公顷的国有林划拨给社区进行经营管理。这些社区通过联合森林管理机制获得了对国有林的有限用益权。在此机制下，当地社区可以利用森林资源满足日常生活需要。这种经营管理体制有效地促进了当地国有林森林植被恢复，并且促进了当地社区与政府之间的合作，但在该体制下，林地的经营和管理高度依赖财政资金，同时政府对林地经营管理保留了较大的控制权（吴守蓉和张臻，2015）。
行政权、管理权和经营权三权分离的管理体制，以新西兰最为典型。新西兰林地所有权主要有国有、毛利人所有、公有和私有4种， 而人工林经营主体为国有注册公司，占47%。20世纪80年代之前，林务局是唯一管理、监督、经营国有林的机构。1985年之后，新西兰林务局一分为三，成立新的机构并分别履行林业政策制定职能、国有林经营职能和国有林管理职能：政策研究和制定等行政权由农林部行使；国有林经营，主要是国有人工林的经营由1987年组建的新西兰林业公司负责；国有林管理则由自然资源保护部负责（何友均和李智勇，2006）。
政府指导下的国有林业公司经营管理体制，以芬兰最为突出。芬兰国有林经营和管理都由芬兰唯一的林业国有公司负责，其中对国有林的经营主要在农林部下达的计划内进行， 每年与农林部签订目标责任合同，并完成相关任务。对国有林的管理则在环境部指导下进行，由环境部提供事业经费（原国家林业局林业培训交流与国有林管理考察团，2011）。