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开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509397183
随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇，
PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。本书溯本清源，探寻了PPP的起源、产生与发展，对国内外的相关研究进行了系统梳理和归纳，剖析PPP理论基础和实施框架的同时，以“善治”为PPP制度的路径和目标，展望PPP制度的未来发展前景。
部分政府与社会资本合作（PPP）理论
章
导论
一、PPP的产生
二、PPP的发生与演进
第二章
界定PPP
一、PPP的代表性定义
二、PPP与其他相关概念
三、PPP的优势与意义
四、PPP模式的挑战
第三章
PPP的典型模式
一、BOT（承建—运营—移交模式）
二、合同外包（Contracting）
三、PPP的其他常见形式
第二部分政府与社会资本合作（PPP）实务
第四章
PPP的框架设定
一、PPP的政策基础
二、PPP的法律基础
三、PPP的规范流程与机构职责
四、PPP项目投资规划
五、PPP项目的多元共治
第五章
PPP项目的实施
一、PPP项目规划
二、PPP项目风险管理
三、PPP项目合同设计
四、PPP项目采购
五、PPP项目合同管理
第三部分政府与社会资本合作（PPP）展望
第六章
PPP展望——善治
一、PPP善治的必要性和内涵
二、PPP善治的实现
三、PPP中的政府能力建设
参考文献
人类是一种群居动物，人类社会因群居属性衍生出了独特的族群结构。在原始社会，因为社会生产力的低下，我们的先人结居成部落来共同应对生存安全和温饱问题，原始共产主义环境下集体利益和个人利益是高度一致的。随着生产力解放和社会分工的不断细化，私有制应运而生，不同个体之间的矛盾、个体与部落之间的矛盾逐渐凸显，矛盾的演变与激化推动了社会公权体(如古希腊罗马的城邦，也如古代中国的氏族部落)的诞生，这些公权体受让了个体基于一定社会契约让渡的部分公权力，相应的承担了协调个体矛盾、维护公权体利益公约数的责任。社会公权体是现代意义国家的起源，社会公权体的出现也标志着公、私作为矛盾的两大对立面开始以独立形式出现，公与私的矛盾既同一又斗争，成为推动社会进步和人类发展的源泉和动力。
政府与社会资本合作(PPP)本质上来说是一种公共部门与社会资本(抑或私人资本)利益共享、风险共担的组织方式，是公、私矛盾同一斗争的重要表现形式。在这个意义上来说，PPP并不是新事物，早在古希腊罗马文明时期的欧洲和中国的封建时代，便有公私合作的例证。两千多年前，伴随着罗马军团的公路系统迅速扩张，罗马帝国建立了一个邮政站网络，这些邮政站实际上是以大型马厩、仓库、作坊、酒店和军队营房为中心的一些小型社区，市政官颁发一个称为“manceps”的契约给中标的商人，这位商人将建设并运营某邮政站五年时间，有时候其职责还包括维护合营公路，这一称为“manceps”的契约框架暗含了现代意义上的PPP核心内涵。在漫长的中国封建时代，同样存在一些朝廷与民间资本合作的例子：宋代手工业中的“招募制”及“二八抽分制”之所以可以称为中国古代PPP的萌芽，是因为其具有了PPP重要的特征——公共部门与民营部门“利益共享”与“风险共担”;清后期的“官督商办”和“官商合办”企业亦体现了PPP公私合作的核心特质。
现代意义上的PPP起源于西欧(尤其是英国)，这种模式推出的初衷是为了弥补公共财政在基础设施建设和社会公共服务提供中的不足。随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇，PPP模式在英国、欧美和其他一些正在蓬勃发展的国家中不断推广开来，PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。20世纪80年代，在我国改革开放的大潮中，PPP作为一种创新性的融资模式被引入国内;进入20世纪90年代，伴随着社会主义市场经济体制确立和不断发展，以BOT为代表的PPP模式在国内以持续增长的态势发展;2013年以来，在中央政府加大对地方政府债务规范力度的背景下，PPP进入了蓬勃发展的新时期。根据财政部PPP项目中心库的统计，截至2017年10月末，全国入库项目(管理库)的总数量达6808个，总投资高达102万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。
在全党全民为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往不懈奋斗的时代背景下，大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。因而，极有必要做好PPP的基础和特色研究。事实上，从2014年起，相关研究也出现了“井喷”现象，呈倍数增长，政治、法律、经济、管理、工程等多个学科领域的学者对其进行深入研究，大量的研讨会、国际国内大型学术会议召开，专门的PPP研究中心也纷纷成立，PPP的有关书籍也多了起来。然已有的书籍中，多以“实操手册”与“操作指引”为主，意在全流程指导PPP项目运作与实务，而深入、系统地对PPP进行理论分析及发展预测的研究则相对罕见。
本丛书主题为“经济新常态下的公私合作”，期出版的两本为：《政府与社会资本合作(PPP)：理论、实务与展望》与《全球化视野下的PPP：政策、法律和制度框架》。前者面向PPP的研究者与实施者、以及有意愿深入了解PPP的普通读者，溯本清源，探寻了PPP的起源、产生与发展，对国际国内的相关研究进行了系统的梳理和归纳，深入浅出地剖析了PPP的理论基础与实施框架，并以“善治”为PPP发展的路径和目标，对PPP的未来进行了展望。后者则主要介绍国外PPP制度经验以及梳理中国PPP制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色PPP制度体系”这样一个主旨下展开的，通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究，探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。
此两本书均是在大量收集、研究国内外PPP资料、法律文件的基础上精心写成，体现了作者的专注态度与严谨的学术素养。丛书的出版，对于PPP的全新视角解读具有较大的意义。然而，目前很多PPP项目正在发生、发展，可能还有更多PPP项目即将发生、发展，因此，还需要作者对PPP继续进行长期的、追踪式的研究，进而不断深化对这一课题的认识。
本丛书由北京中泽融信管理咨询有限公司资助，特此致谢!
三、PPP项目合同设计
PPP合同是PPP项目实施与开展的纲领性文件，规定PPP项目主体的权利、义务、责任以及风险分配等内容。我国财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文件)指出：“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。设计PPP项目合同的时候，需要对PPP项目合同体系进行全面的了解和认识，既要明确PPP项目的合同主体，掌握关键的PPP项目合同类型，也要了解项目合同中必须包括的内容。
(一)PPP项目的合同主体
PPP项目的合同主体是指PPP项目的主要参与方，它们之间通过PPP合同体系构成民事主体之间的民事法律关系。世界银行总结的PPP项目典型结构的参与者包括政府、特殊目的实体(SPV)、投资人、土木承包商/机电承包商、运维承包商、投资方A、投资方B、顾问，见图5。
图51PPP项目典型结构(世界银行，2008)
在我国，根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》的内容，PPP项目的参与方通常包括政府、签约企业、融资方、承包商和分包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司、其他参与方，具体如下：
政府。政府的具体职责根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同而不同，在PPP项目中，政府同时扮演了两种角色：是公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担
PPP
项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;第二是公共物品或服务的购买者(或购买者的代理人)，政府基于
PPP 项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系，按照 PPP
项目合同的约定行使权利、履行义务。通常政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
签约企业。是指与政府方签署PPP项目合同的私营企业或项目公司。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由私营企业(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
融资方。PPP
项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。
承包商和分包商。在 PPP
项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素之一，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。
专业运营商(部分项目适用)。根据不同 PPP
项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中所承担的工作范围和风险也会不同。
原料供应商(部分项目适用)。在一些 PPP
项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供应，项目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。
产品或服务购买方(部分项目适用)。主要适用于包含运营内容的PPP项目，项目公司通常通过项目建成后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险，在项目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益。
保险公司。项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此PPP项目对保险公司的资信有较高要求。
其他参与方。可能还包括投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。
(二)PPP项目合同类型
既然每个PPP项目都会涉及到多方参与者，参与者之间都以法律合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，因此就会相应地产生多个合同。我国财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》指出，“在
PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的合同通常包括 PPP
项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个PPP
项目合同体系的基础和核心。”由此，完整的PPP项目基本合同体系如图52。
图52PPP项目基本合同体系
(1)PPP项目合同。PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
(2)股东协议。股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
(3)履约合同。履约合同包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同。
(4)融资合同。从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是主要的融资合同。
(5)保险合同。由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
(6)其他合同。在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
(三)PPP项目的合同内容
为了帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行，各国通常会根据其具体情况来制定采用PPP模式的主要行业领域及主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本，以帮助项目各方缩短合同准备和谈判周期，降低合同失败的几率。由于各国在所属法律体系、政治经济体制等各方面存在的差异，PPP项目规范合同的内容存在较大差异，但大致都包括以下几个方面的内容：
(1)绩效要求。对交付资产和服务的质量和数量作出规定，以及监督和执行机制，包括惩罚机制。
(2)项目支付机制。主要是私营机构得到支付的方式，是使用者付费、政府支付还是两者结合的方式，以及红利和罚金的方式。
(3)合同调整机制。合同内置的处理变化的机制，例如对关税的非常复审，或者服务要求的变更。
(4)争议解决机制。即确定合同的利益相关者之间产生争议时解决的原则或方案的机制，包括合同以外的第三方调停、监管部门介入、介入司法程序、专家裁决以及国际仲裁等。
(5)合同终止条款。即确定合同双方权利义务终结的条款，包括合同期限、资产交接条款、以及提前终止条款。
1.项目绩效要求
PPP模式的一个显著的特征就是以产出要求条款来明确规定项目绩效，而非对项目投入作出规定，这就为私营机构提供了自由发挥的空间来实现绩效要求，此外，明确规定产出要求有利于保持公开公平的竞争环境。PPP项目合同应当包括项目绩效目标、绩效监控方式、绩效未达标的后果、政府介入的权限几个方面的内容。
(1)明确的绩效目标。绩效目标应当符合“SMART”原则，即具体、可衡量、可达到、具有相关性和时限性。绩效目标必须是具体的，即对私营实体的产出设定具体的目标，而非抽象的、模糊的目标;绩效目标必须是可衡量的，即设定绩效目标时，应该有一组明确的数据，作为衡量是否达成目标的依据;绩效目标必须是可达到的，即应当根据私营机构面临的实际情况以及其实际的能力，为其设定能够实现的目标，一个不能被实现的目标可能带来项目的彻底失败，因此，绩效目标设置的过程中需要通过多次协商和沟通使得双方达成一致;绩效目标必须与项目具有相关性，即设定的绩效目标必须是为了项目的成功实施，与项目直接或间接相关联的;绩效目标必须具有时限性，即设定绩效目标时，还应当为该目标的达成设定期限，并设定进度要求，定期检查任务完成进度，及时掌握项目进展变化情况。
(2)绩效监控方式。对绩效目标实施随时的监控和调整，是绩效管理的重要特征。设定项目绩效目标后，应当设定绩效目标监控机制，包括：需要收集的信息、报告信息的主体以及报告信息的对象。
需要收集的信息：对绩效目标的监控是建立在对信息的收集、整理和分析的基础上的，因此，项目的绩效监控机制的首要内容就是在众多的信息之中确定哪些信息需要收集、以实现对绩效目标的监控。
报告信息的主体：即由谁将所收集、整理后的信息进行报告。及时报告信息是绩效监控能否有效的关键。
报告信息的对象：即主体向谁报告信息。通常，报告信息的对象可以是政府的合同管理团队、私营机构、外部监督、规制主体、用户等主体。
(3)绩效未达标的后果。需要在合同中清晰说明项目主体没有完成绩效目标可能产生的后果，例如规定罚款支付方式、违约罚款、履约保证，规定因绩效差而扣除的款项，规定正式的绩效警告制度，以及绩效不满意持续多久会逐渐变为终默认终止等。在实践中，绩效未达标是常见的违约行为，因此，在合同中设定绩效未达标的后果，有利于督促私营机构实现绩效目标。合同中常见的绩效未达标的后果主要包括：①罚款、支付违约金或保证金，即按照PPP合同规定的内容对绩效未达标的一方进行罚款，或者由绩效未达标方向另一方支付违约金，或者由绩效未达标一方提供保证金，向另外一方的提供风险保障;②对支付义务进行减免。PPP合同的双方具备同等的地位，享有同等的权利、履行同等的义务。因此，当一方绩效未达标时，双方的同等地位事实上受到了削弱，弥补这一情形的做法便是对另一方的支付义务进行减免，使双方回复同等地位;③解除合约。当绩效未达标造成对PPP项目的部分损失、甚至项目整体的失败时，一方可以根据合同的规定解除合约，并不用为此承担任何责任。
(4)政府介入的权限。在PPP模式中，政府作为公共机构的主要组成部分，与私营机构之间是一种长期合作关系，双方是平等的合同主体。政府通常无权直接对PPP项目、尤其是特许经营权部分进行介入。但是，由于大多数PPP项目涉及国家重要领域、甚至涉及国家安全的关键领域，私营机构单独追求利润的行为可能在某些时候伤害公共利益，此外，当危及服务提供的一些问题产生时，政府更擅长解决这些问题，例如紧急的环境、公共安全或健康问题。因此，政府必须保留在特定条件下对特许经营权的介入权限，并谨慎行使这些权利，在保护公共利益的同时，确保不会伤害私营机构的利益。
2项目支付机制
项目的支付机制处于PPP合同的中心地位，支付机制的终目的是为了支付给私营机构丰裕的报酬、使得它们愿意签订PPP合同、提供相应的服务。支付机制是在PPP合同中分配风险、提供诱因的基本手段，它规定了私营实体获得报酬的方法，因此也是激励私营实体履行合同义务的重要手段。常见的PPP项目支付机制有三种，即使用者支付、政府支付以及可行性缺口补助(Viability
Gap Funding，简称 VGF)，PPP合同可能包含部分或全部的形式，应当根据项目本身的情况在合同中作出完整的规定。
(1)使用者支付。是指由终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。使用者付费的方式下，核心问题是制定收费标准以及调整方法。
收费标准。在市场经济中，使用者向提供者支付费用以获取服务和产品，收费标准理论上应当由服务和产品的提供者制定。但是，由于PPP所涉及的行业通常为国家经济中的关键行业。这些行业具有一定的垄断性，如果单独由私营机构制定收费标准，很可能会伤害公共利益。因此，使用者付费机制下一般由政府来制定收费标准以及服务标准，来保障使用者权益。
调整方法。由于通货膨胀等要素的影响，收费标准可能会需要及时进行调整，对收费标准的及时调整事实上是对风险分配进行调整，保护用户和私营机构的利益。
(2)政府支付。即由政府向产品和服务的提供者支付费用，政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素，因此可分为可用性付费(Availability
Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)这三种情形：
可用性付费(Availability
Payment)，是指政府根据产品或服务的使用情况付费，只要产品和服务还可用，就继续支付，此外，减免或扣除也取决于可用性。有的项目将质量要求放到了可用性的概念之下，这样政府的支付情况也取决于产品或服务是否达到了质量要求。
使用量付费(Usage
Payment)是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，通常用使用者数量或者其他可用使用量测量的产出来衡量，使用量付费模式下所采购的设施或服务已经投入使用，进入了运营期。
绩效付费(Performance
Payment)是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，即进入运营期后，项目公司所提供的运营或其他服务的质量。在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的绩效付费。在这种机制下，私营机构只需要关注产品与服务是否达到绩效标准，而政府则应当承担需求下降的风险。
(3)可行性缺口补助。是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等。
在确定支付机制的过程中，还需要考虑设置项目奖惩机制，确保项目奖惩与特定产出相关。
3合同调整机制
由于PPP项目的长期性和复杂性，在整个PPP项目过程中就必定存在很多不可预知的变化，政治、经济、社会、环境、科技等方面任何的变化都可能为PPP项目的实施带来新的挑战，完备、完美的PPP合同体系并不存在，没有哪个合同体系能够列出未来的所有可能性，因此，PPP合同必须具有内在的弹性，允许尽可能地在合同许可范围内应对变化的环境，而不是因为环境的变化而直接重开谈判或者终止，建立项目调整机制的目的就是设定一个变更的清晰流程以及边界。
合同调整机制通常包括以下内容：
(1)财务平衡条款。民法体系通常会建议在合同中采用“财务平衡”的概念，可以在普通行政法中设定，也可以在PPP专门法中关于PPP的环境中或特定的合同中进行详细的规定。财务平衡条款授权给某一方更改合同的主要财务条款的权利，以应对可能影响回报的一些特定的外部事件，通常条款中规定三种导致可以适用财务平衡的不可预知的变化，即不可抗力、政府行为以及变更权。
(2)变更服务标准。在签订合同的时候，采购主体通常很难精确界定全生命周期内的服务标准，因此，为了应对不断变化的外界环境，通常会在合同内规定处理变更服务标准的途径。
(3)变更收费或支付机制。由于通货膨胀等外部因素的存在，支付机制中通常会规定定期变更收费或支付机制，但也可以进一步规定对收费或支付方案进行审查的机制，例如定期的、或者是在环境下的一次性变更。
(4)对运营成本的市场测试以及基准测试。这种方式常见于英国的PFI项目中，通常用于一个PPP项目中既包括长期资产或服务的提供、又包括较为短期的“软”服务根据Argy等人的研究，基础设施分为经济基础设施和社会基础设施，而每一类又分为“硬”(实体形式)基础设施和“软”基础设施，硬经济基础设施有道路、铁路、机场等，软经济基础设施有职业培训、金融制度、技术转让、出口援助等，硬社会基础设施有医院、学校、住房等，软社会基础设施有社会保障、社区服务等。的情形，在这种情形下的PPP合同中会包含定期的市场测试或者基本测试的条款，以确保软服务的定价与市场状况保持一致。
(5)再融资。在PPP项目实施过程中，风险状况或资本市场的改变可能意味着PPP项目公司可以以更优惠的条件来取消或重新协商其原始债务，所以许多PPP合同里包括了测量和分享再融资所得的条款。
4争议解决机制
我国财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》指出：“由于 PPP 项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长，因此在 PPP
项目所涉合同中，通常都会规定争议解决条款，就如何解决各方在合同签订后可能产生的合同纠纷进行明确的约定。尽管没有规定明确的争议解决条款并不意味着各方对产生的纠纷不享有任何救济，但规定此类条款有助于明确纠纷解决的方式及程序。”
常见的争议解决方式包括：
(1)调解。即由第三方介入，提供相关建议以协助解决争议。选择调解方式的当事人往往并不想进入正式的司法程序或仲裁环节。这种方式有着效率高、成本低等特点，因此在实践中，调解是优先考虑的争议解决方式之一。
(2)诉诸监管机构。这种方法适用于其所在行业领域存在着独立监管机构的情况，这些监管机构承担着解决特定争议的职责，这种方法相对简单、成本较低。
(3)司法程序。PPP合同及合同中的争议都应当服从法院的审判权，但PPP项目各方通常情况下不会选择这种方式来解决争议，因为耗时较长，所以他们会尽量避免进入司法程序。
(4)专家裁决。组成由专家构成的委员会，并将争端提交该委员会裁决。专家裁决能够专业、快速地解决争端，并为合同的继续履行提供有效的建议，但是，专家裁决对双方当事人不具有强制效力。
(5)仲裁。这是很多PPP项目终选择的方式，将争议提交至某个常设仲裁机构，仲裁裁决书是具备法律效力的法律文件，对双方当事人具有约束力。除此之外，仲裁还有节约成本、正式、权威等特点。应当注意的是，PPP合同由一系列的协议组成，其中，政府与私营机构签订的特许经营协议在一些国家的性质是行政合同，并不能够采取仲裁等方式来解决争端，而在另外一些规定特许经营协议是特殊“行政合同”的国家则可以申请仲裁。
《PPP项目合同指南(试行)》中提出的争议解决方式包括三种，即友好协商、专家裁决和仲裁。
5合同终止条款
合同终止包括合同期满终止以及合同提前终止两种情况，合同终止条款是PPP项目合同中的重要条款，包括合同期限、合同期满终止的条件、违约事件、终止事由以及终止后的处理机制等内容。
(1)合同期满终止。PPP合同对协议的履行期限以及项目交接等内容进行详细的规定，政府可能根据私营机构得到所要求回报的期限来规定合同期限，合同期满后若符合合同终止条件则终止合同;也可能只是在合同中规定收费和年度付款，由私营机构提出预计的运营年限，合同期满后即终止合同;还有可能是通过合同规定私营机构的预期收益，因此合同期限取决于私营机构得到所需回报的时间，即一旦私营机构通过PPP项目得到了所要求的回报，则合同期满、终止合同。
(2)合同提前终止。PPP合同的终止条款应当包括合同提前终止的条件，包括违约事件、终止事由，以及合同终止后的处理机制。在世界各国的PPP项目合同中，规定了很多种事件可能导致合同的提前终止，归纳起来，大致有四种：种是私营机构方违约;第二种是公共机构方违约;第三种是公共机构基于公共利益的理由提前终止合同;第四种是因某些外部因素提前终止，例如不可抗力因素。根据项目终止事由的不同，项目终止后的回购补偿范围也不相同。
《PPP项目合同指南(试行)》对政府方违约事件、项目公司方违约事件进行了概述，阐明了可能导致项目提前终止的事由，并提出了终止后的处理机制，包括回购义务和回购补偿两方面的事项。
四、PPP项目采购
世界银行、欧洲发展银行和亚洲开发银行等组织通常认为，在整个PPP项目的实施过程中，规划、风险管理、以及合同设计属于PPP项目的深入准备阶段，在深入准备的基础之上开始项目采购，才进入了PPP项目的实施阶段。项目采购阶段以采购公告的发布为开始，以财务收尾为结束。在这一阶段，政府选择合格的公司或合营企业，即终决定实施该PPP项目的私营机构，同时，也通过这一阶段的工作，找出达到该项目目标的有效的方式。通常这一阶段的工作可分为四个步骤，即：
(1)确定PPP项目采购方案。该方案包括竞标者资格、竞标过程、与竞标者谈判以及评标标准。
(2)发布项目公告与资格审核。发布项目公告，按照标准对提出申请的企业进行资格审核。
(3)竞标。主要包括准备并发布建议邀请书(RFP)、与竞标者沟通、评估竞标者并选出中标者。
(4)实现财务结算。执行PPP合同，确保各方面正常运转以达到合同效益，则可以进行财务结算。
(一)确定PPP项目采购方案
PPP项目采购方案决定了选择私营合作方的方式，以能实现为物有所值的方式来实施采购。采购主体需要在众多的采购方式中确定出适合该项目的、能发挥所有相关主体积极性的一种方案。在确定PPP项目采购方案的过程中，有两个关键问题需要考虑：即资格条件和采购方式。在资格条件方面，需要考虑何时发布资格条件要求、选择资格预审还是设定通过标准、要求建议书的途径、竞标和评估的方法、是否允许谈判等。在采购方式方面，需要根据项目情况选择一种常见的采购方式：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。在解答这两个关键问题的基础之上，采购主体才能制定出PPP项目采购方案，具体内容包括竞标者资格审核、竞标过程、与竞标者谈判、评标标准。
1竞标者资格审核
大多数竞标过程都为参与竞标的企业设定了必须具备的资格标准，以确保只有具备充足实力来执行和完成PPP项目的企业才能参与该项目竞标，这个过程称为资格审核，资格审核降低了废标的风险，提高了竞标的质量。
有的项目在竞标过程开始之前就确定有些企业合格，设定竞标者的数量上限，这通常称为资格预审。在实践中有一些国家和地区选择的是资格预审方式，例如智利、埃及、菲律宾、南非，资格预审的优点是可以限制竞标者的数量，提高竞标的成功率，能够激励合格的竞标者投放更多资源来开发项目、与实力相当的对手一起竞标，也减少政府评标所需资源;但资格预审的方式有可能导致共谋(collusive)行为，即投标企业在私底下达成共谋协议来瓜分该项目，同时制造出它们仍然积极竞争的假象，它们就能增加利润，而公共利益则有可能受到极大亏损。
有的项目则只是为投标者设定一个标准，凡是通过这一标准的投标者都可以参与竞标，这称为资格后审。对于那些刚刚开始实施PPP模式的国家和地区来说，它们面临的问题可能是竞标者数量不足，因此它们通常会选择资格后审方式。
《中华人民共和国政府采购法》第26条规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”我国财政部发布的财金〔2014〕113号文件规定“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”，该文件第4章首先对资格预审作出了进一步说明，第13条规定：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。”第14条规定：“资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。”
2竞标过程
竞标过程是指从提交投标文件到挑选出中标者的过程。各国的公共采购法中通常规定了标准的竞标过程，不同的采购方式所遵循的竞标过程也不同。
在单一来源采购方式下，政府通常直接同选定的供货商谈判，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。但这种方式的公平性经常会受到质疑，如来自未能赢得投标的投标者的质疑，因此有很大的政治风险。
在竞争性谈判方式下，政府首先需要成立谈判小组，然后制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单(至少3家)，集中谈判小组所有成员与单一供应商分别进行谈判，后确定成交供应商。这种方式比竞争性磋商的方式所需时间少、成本较低，也能得到很好的报价，但因为筛选投标者的过程并不透明，导致可能无法选出好的投标者，同时，腐败风险也会上升。
竞争性投标是较为常见的方式，多数政府都制定了针对采购私营部门商品与服务的竞争性投标法规，此外，多数国际贷款机构和援助组织也将竞争性投标作为相关贷款及技术援助的条件。这些政府、机构或组织希望竞争能够保证投标过程的透明，避免腐败，并提供一个能够根据既定标准选出报价的机制。参见亚洲开发银行(2008)：《公私合作手册》。竞争性投标包括单阶段竞标，双阶段或多阶段竞标：单阶段竞标是指整个竞标过程只有一个阶段，投标者应当一次性提交技术标和财务标，然后由政府部门对所有投标者的标书进行审核，确定终中标者。单阶段竞标的优点是省时省力，其缺点是不利于选出合适的中标者;在大型项目中，双阶段或多阶段竞标可能更有优势，投标者分阶段、按要求多次提交标书，政府部门结果多次审核、协商，终确定中标者。这种方式有利于投标者在竞标过程中不断革新、改进竞标方案，提高中标标书的质量，但这种方式时间更长，成本也更高。典型的竞争性投标流程包括以下几个步骤：公开发布投标通知——联系潜在投标者并向其发出邀请——资格预审——投标——与投标者互动——评标与选择——谈判与签订合同。
在我国，按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第17条的规定，竞争性磋商采购的基本程序是：采购公告发布及报名——资格审查及采购文件发售——采购文件的澄清或修改——响应文件评审。
3与竞标者谈判
各国在采购机制上的一个很大的差异体现在政府与竞标者谈判的范围上，谈判范围对采购过程中任何一个阶段的谈判都带来了很大的挑战性，甚至有可能降低竞标过程的透明度。在双阶段或多阶段竞标方式下，采购主体可能在两个阶段之间与两个及以上的竞标者同时展开谈判，以鼓励竞标者尽量发挥创新和创意，降低竞标者为了赢得项目而故意降低出价的可能性，同时也为采购主体自身创造了一个机会来在价格之外审视竞标者。采购主体还可能会在评出中标者之后与其开展谈判，通过谈判来解决在投标过程中遇到的众多问题，后敲定PPP合同方案。谈判的内容应当包括合同生效的先决条件、过渡时间表、流程、保证金的支付等。由于政府的谈判经验往往不及承包商，因此适当的专业建议、清晰的谈判策略和后备方案对政府而言非常重要。参见亚洲开发银行(2008)：《公私合作手册》。多数国家认为竞标后的谈判不利于确保实现物有所值和采购过程的透明度，因此或者对其谈判内容进行了严格的限定，或者完全禁止这样的谈判。在我国，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》对这一事项的规定是：“评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。”“项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。”
4评标标准
采购主体对所提交的标书应当进行严格的评估，以选出中标者。评标一般分为技术评标与商务评标两种，两种评标的相对重要性应当反映其在实现具体目标过程中的重要性，投标文件中的项目目标、设计和信息应与评标标准保持一致。采购主体首先需要确定技术评标按照通过/未通过来操作，然后将商务评标作为决定性因素，还要按照事先确定的权重对技术信息和财务信息进行评分，后通过加权总分来决定。
通常采购主体会根据自身情况来选择合适的评标方式，以及根据项目本身的特性和要素来选择特定的技术和商务指标进行评标。
技术指标关注竞标者是否有能力履行其义务，一般从执行能力和商务能力两个方面进行评估，执行能力的评估重点是竞标者参与相似工程的经历、员工质量以及其他的一些资源，例如设备管理系统等;商务能力的评估主要集中在竞标者的资产负债表和利润、金融机构对其竞标提供的支持、以及该竞标者注资相似项目的业绩记录。此外，还有管理团队质量、营运资本计划、资本投资计划等。
商务指标关注竞标者的付费和收费情况，常见的商务指标有投标价格、预付金费用、特许权费用、可支付的管理费用等。
(二)发布项目公告与资格审核
在PPP项目的初期阶段，为PPP项目做市场推广是非常重要的一项工作，政府通过这项工作来吸引竞标者的兴趣、提升竞标的竞争压力，主要包括发布项目公告与资格审核两方面的工作。
在启动竞标过程的时候，政府应当按照适用的采购规则发布公告，在本地、全国或国际范围内的印刷和电子媒体上发布正式的通知等，告知公众有机会参与该项目。但有些政府为了在正式的项目启动之前就引起投资者的关注，则采取了更为积极的方式来推广该项目：例如召开投资者会议，或称为竞标会议，在会议上政府介绍项目概要，应邀的投资者提出自己的意见和问题;或者在行业期刊上或者PPP项目开发平台上发布项目预告，例如在我国，北京中建政研信息咨询中心开发的“政府和社会资本合作(PPP)研究中心”网站上有一个栏目叫“项目信息”，又分为“招标速递信息”和“投标速递信息”，其中“招标速递信息”栏目下有全国各个省份PPP推介项目信息表。
收到公告或通知信息的公司可以应邀或申请领取资格预审文件，进一步了解信息，进入资格预审，以确保投标者具有不低于规定水平的专业和资金实力，资格预审文件通常包括：项目信息、预期的投标流程及评标标准说明书、潜在投标者展示其项目可持续性的文件、投标实体的法律地位、可比项目的相关经验(包括项目规模、所在区域及专门技能)、投标者财务(或资源)状况、投标者融资能力、投标者计划用于投标项目的员工与资源。亚洲开发银行(2008)：《公私合作手册》。
资格预审宜采用事先确定的评价矩阵。评价矩阵应设定评分标准、分值及各指标的权重。评价矩阵还包含特殊的评分标准，如对候选项目服务低收入客户的能力的评价，或在需要时优先选择本地投标者。设定评分标准时，应客观看待潜在投标者;应设定足够高的门槛，以淘汰不负责任和不合格的投标者，同时也应确保足够大的投标者规模，以促进有效竞争。经过资格预审后，只有少数受邀投标者会进入候选名单;通常，不少于2个公司，不多于3~5个公司。
在我国，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”;“资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构”;“竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日”。
(三)竞标
竞标是PPP项目采购过程的关键一环，其目的是为了选出中标者。竞标过程取决于竞标方案的内容。在竞标阶段，政府的工作主要包括准备并发布建议邀请书、竞标阶段与竞标者互动、接收投标书、评估投标书以选出中标者、处理特殊情况(只接收到一份投标、或没有完全合格的投标书)、签订采购合同。
(1)准备并发布建议邀请书。正式的竞标过程开始于政府向潜在的竞标者发布建议邀请书，规定项目结构和要求，以及竞标过程。建议邀请书的质量在很大程度上决定了竞标过程的竞争性。建议邀请书通常包括基本信息备忘录、项目合同草案、项目所需批文的复印件、资料库保存的可供竞标者查询的项目详细信息、竞标过程的日程安排、竞标规则、投标保证金等方面的内容。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定：“项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。”
(2)竞标阶段与竞标者互动。在发出建议邀请书以后，政府至少应当为竞标者提供相关信息，同时回答它们关于建议邀请书的疑问，常见的沟通渠道有三种：设立资料室以供竞标者查询，以书面的形式进行答疑，以及召开竞标者答疑会议。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定：“评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行”，“项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。”
(3)接收投标书。采购主体应当建立一个可信可靠的渠道，以确保所有投标书的接收都符合机密要求，防止篡改投标书的行为，保护投标书中的商业机密。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第33条规定：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。逾期送达或者未按照招标文件要求密封的投标文件，采购人、采购代理机构应当拒收。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第41条第1款规定：“开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况;经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容。”
(4)评估投标书。对所收的标书，按照得标标准进行评估，并确定中标者。评估的内容应当包括：标书的完整性，是否达到投标的标准，是否符合项目的纲领性要求、投标书澄清、专家审查、起草评标报告。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定：“终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。”“项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第50条规定：“评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足招标文件的实质性要求。”第52条规定：“评标委员会应当按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。”
(5)处理特殊情况。有时因为建议邀请书的质量等方面的原因，导致出现采购主体虽然接收到了许多投标书，却挑不出一个中标者的情况，因为所有的投标书都不符合要求，或者不符合要求的投标书比符合要求的投标书更能实现物有所值。为了处理这种特殊情况，有的国家允许在竞标过程中更改建议邀请书，有的国家则直接建议重新进行采购，还有的会延长采购时间，与符合要求的竞标者谈判要求它们对投标书进行更改。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定：“提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本;不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第43条规定：“公开招标数额标准以上的采购项目，投标截止后投标人不足3家或者通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的，除采购任务取消情形外，按照以下方式处理：(一)招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的，采购人、采购代理机构改正后依法重新招标;(二)招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定，需要采用其他采购方式采购的，采购人应当依法报财政部门批准。”
(6)签订采购合同。一旦中标者得以确定，采购主体就会与它进行进一步的谈判，以签订采购合同。由于PPP项目本身的复杂性，在这一阶段，政府与中标者除了签署PPP合同以外，双方还必须完成一系列附加工作：中标者与其他机构签订的相关协议(承包合同、融资合同、工程施工合同、保险合同等);制定项目合同管理的操作性文件、达成PPP合同生效的前提条件等。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第21条规定：“确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第71条规定：“采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。”
(四)实现财务结算
财务结算是指在经济活动中使用转帐支票、本票、汇票、汇兑、现金等结算方式进行的资金给付的行为。在PPP项目中，财务结算意味着所有的财务文件得以签署，以及融资有效性的所有先期条件都得以满足。财务结算在不同国家的市场实践中有着很大的差异，有的国家对时间做出了规定，有的国家对过程做出了限定，这些差异带来的结果，就是实现财务结算所需的时间在各国大不相同。通常各国都需要首先对采购过程的合法性进行审查，批准标准合同条款之外的“例外条款”，再审批物有所值状况以及政府的财政承受能力。
合同签署之后，PPP项目公司和采购主体需要进行一系列的工作来实现财务结算，实现财务结算要求主管机构对所有的财务文件进行确认，而且确保它们与合同的条款不相抵触、不会带来任何直接风险或额外责任。常见的做法是将合同进行公证，从而对合同中所规定的贷方权利进行专门确认，提高贷方对采购主体的信任程度，以确保在这一阶段双方都有主动的意愿快速实现财务结算，开始项目的正式实施。
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第23条规定：“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”
五、PPP项目合同管理
PPP项目合同管理阶段始于财务结算，结束于PPP合同失效。一个PPP项目是否成功，是否能够实现物有所值、且持续地交付高质量的服务，归根到底取决于签约各方对合同的履行程度。因此，在PPP合同签订以后，围绕着合同履行展开项目的实施，以合同为依据对其进行科学、合理的管理，避免或降低风险的影响，应对不断变化的外部和内部环境，对PPP项目的全生命周期具有至关重要的作用。具体来说，这一阶段的工作有以下五个方面的内容：
(1)设定合同管理框架。即建立合同管理的架构，并任命合同管理人员，对PPP合同的履行进行监管，以确保合同目标的实现。
(2)监控项目产出。即监控项目绩效、监督项目实施机构履约。
(3)合同修订。即按照规定提出修订合同的要求，遵循规定的流程进行修订。
(4)解决争议。即界定争议的性质，根据项目的状况和争议的性质选择合适的争议解决机制。
(5)合同到期管理。即按照合同规定的条件对到期的合同进行管理。
(一)设定合同管理框架
在PPP合同签订之后，政府需要设定合同管理的结构，这需要从两个方面来着手进行：，设立合同管理团队;第二，明确各方职责和相互关系。
在设立合同管理团队之前，政府需要厘清以下一些问题：以什么方式来设立合同管理团队?设立一个独立的合同管理团队还是从现有人员中挑选出一些合适的人来组成这个团队?进入该团队的人需要具备什么知识、技能和能力?合同管理需要特定的技能，在执行合同前这些技能就必须到位。理想的合同管理团队应由参与形成项目方案、投标和评估全过程的人员组成，因为他们精通合同并且曾与私营合作方关键人员建立起了工作关系。此外，按照南非政府PPP手册的观点，合同管理团队中的负责人即合同管理经理好本身已经占据了政府内的高级职位，这样其才可以对实施机构以及其他政府机构的高级职员施加正常的影响，以解决各种紧急重大事件。设立合同管理团队的方式可能是委派，也有可能是指定，还有可能是选任。
在设立了合同管理团队之后，政府需要清晰界定该团队的工作职责，授予履职所必须的权限，为团队成员制定职位说明书，确定该团队的报告关系和监督关系，通常政府不倾向于设立独立的合同管理机构，而是在PPP项目管理团队之外，在政府内部再设立一个合同管理团队，该团队可以隶属于已有的行业部委、财政部、或规划部门等。
合同管理涉及到经济、商业、行政、投资、财政各个方面，因此在合同管理的过程中，该合同管理团队并非单一的主体，其他许多相关部门或机构都参与了合同管理的过程。例如在合同的变更涉及到财政问题的时候，财政部可以介入;在合同履行的过程中，例如涉及到建筑标准的时候，建筑主管部门可以介入;在服务或产品收费的问题上，规划部门和税务部门也都涉及到了。此外，政府外的一些独立监管机构、仲裁机构、法院、私营合作方以及使用者也都参与了合同管理的过程。既然有这么多的参与主体，那么政府需要设定明确的框架，使每个主体在合同管理的过程中明确自身所承担的职责，例如合同管理团队负责合同管理的日常工作、定期向主管机构报告，相关职能部门负责监督合同履行中与其职能相关的内容，专门的PPP部门以及其他政府机构为PPP合同管理团队提供支持。
根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的内容，我国PPP项目的合同管理中的主体包括项目实施机构、财政部门(政府和社会资本合作中心)、政府、政府相关职能部门、债权人、社会资本或项目公司、社会公众及项目利益相关方。具体的职责分配如下：
项目实施机构：“项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”;“应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移”;“应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”;“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”;“项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施”;“在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作”;“应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。
财政部门(政府和社会资本合作中心)：“和项目实施机构财应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”;“和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移”;“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告”。
政府：“社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同;遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款”;“社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。政府可指定合格机构实施临时接管。”
政府相关职能部门：“政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。”
债权人：“当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。”
社会资本或项目公司：“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作”;“遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款”;“政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。”
社会公众及项目利益相关方：“社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。”
(二)监控项目产出
规范的PPP合同中应当清晰明确地阐述项目公司的权利义务、产品或服务特征、项目产出和质量标准等内容，通过对合同的管理，对PPP项目产出进行监控，可以有效地确保PPP项目实现物有所值。该工作包括两个内容：监控项目绩效、监督项目实施机构履约。
监控项目产出的过程主要是根据合同的约定来监督项目公司是否履行了其义务、实现了合同规定的产出、且满足了服务标准。通常合同中会规定合同管理团队可以定期召集项目公司相关人员和政府方代表人员，召开项目管理会议，可以在任何合理的时间进入在建项目的实体工程，可以查阅项目的账目及其他相关文件，可以要求项目公司展开用户满意度调查，可以要求定期公布项目绩效报告，可以委任审计人员或其他机构对项目进行独立审查或独立审计。此外，根据项目的支付机制，在项目绩效和产出没有达到要求的时候，项目实施机构可以根据合同的规定要求项目公司缴纳罚款。
项目产出和绩效不是项目公司单方面的职责，签订合同的另外一方，即项目实施机构也同样有责任履行合同义务，监控项目实施中的风险，以确保项目的正常、持续进行，终实现项目目标。在项目的准备阶段，项目实施机构通常已制定了较为完整的PPP项目风险管理计划，而在项目实施阶段，合同管理团队需要按照该计划来执行项目的风险管理：监控风险矩阵所列出的风险指标，识别即将产生的风险，按照计划采取措施来应对已经发生的风险，向项目实施机构报告从私营合作方收集到的风险监控信息以及在项目实施中产生的意外风险，制定应急计划。
在我国，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》对此也作出了规定，“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施”;“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。
(三)合同修订
如前所述，PPP合同具有长期性和复杂性的特点,合同期限通常为10~30年。在PPP合同签订的时候，合同双方都无法预见将来环境的变化，或者即使预见这样的变化，也无法对其进行定量分析，此外，即使在合同中就相关事项提前作出了非常详细的规定，但到了具体实施阶段，仍有可能对条款内容产生不同的解读，影响双方对合同的履行。
结构良好的PPP合同从一开始就会为变化预留空间，内置合同调整机制，对合同修订的前提条件和流程作出规定。常见的在合同中作出了明确规定、可以修订合同的条件包括项目产出规定的变化、再融资、相关法律法规变化等情况。在项目实施过程中，合同管理团队在清晰掌握合同内容的基础之上，随时关注环境变化，若条件变化导致的结果在合同规定的范围内，可以按照规定提出修订合同的要求，遵循规定的流程进行修订。例如我国《PPP
项目合同指南(试行)》规定，“在建设期间，如果因发生政府方可控的法律变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用或要求延长工期(如果是采用政府付费机制的项目，还可以要求认定“视为已开始运营”)”。
然而，无论结构多么良好的PPP合同也同样无法预见合同生效期间所有可能发生的变化，因此当合同中没有规定的变化发生时，可以采用预先规定的方式和程序来应对未预见的变化，例如重开谈判或者变更合同。然而，重开谈判可能会在很大程度上降低PPP项目带来的收益，而且几乎一定会导致项目延期，因此一般情况下，贷方机构会根据合同反对重开谈判来变更PPP合同。
在我国，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，“按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行”。
(四)解决争议
通常各方在起草PPP合同的过程中，希望使合同规定尽量清晰、客观、详尽，以尽可能地降低发生争议的几率。然而，由于PPP合同期限长且情况复杂，有很多意外的情况会发生，项目实际的实施过程比合同规定要复杂得多，合同各方都可能按照自己的理解来解读合同条款，因此，合同履行过程中发生争议的状况在所难免。当争议产生以后，合同管理团队需要尽快地对争议的性质进行界定，根据项目的状况和争议的性质选择合适的争议解决机制，常见的争议解决机制有：友好协商、专家裁决、调解、仲裁、诉讼。
(1)友好协商。为了尽快解决争议，确保项目正常实施，大多数PPP项目合同都会约定在发生争议后首先选择友好协商的方式来解决纠纷，尽量避免进入法律程序。根据我国《PPP
项目合同指南(试行)》的规定，协商的具体约定方式包括：“1
协商前置。即发生争议后，双方必须在一段特定期限内进行协商，在该期限届满前双方均不能提起进一步的法律程序。2
选择协商。即将协商作为一个可以选择的争议解决程序，无论是否已进入协商程序，各方均可在任何时候启动诉讼或仲裁等其他程序。3
协商委员会。即在合同中明确约定由政府方和项目公司的代表组成协商委员会，双方一旦发生争议应当首先提交协商委员会协商解决。如果在约定时间内协商委员会无法就有关争议达成一致，则会进入下一阶段的争议解决程序。”
(2)专家裁决。这通常适用于特定的争议事项，例如技术类的或财务类的、且双方对事实无异议、仅需要进行专业评估的情况，由双方共同指定的独立专家来对争议事项进行裁决，给出初步意见，对该意见不服的可以上诉或提起仲裁。
(3)调解。调解通常由某个第三方的调解委员会来实施，以中立的身份帮助争议双方了解争议焦点，探讨双方的利益和需要，寻求共同接受的解决方案，提出调解意见，该调解意见本身并不具有法律约束力，但如果调解委员会协助双方草拟协议书，双方达成协议、在协议书上签署作实，该协议书则具有法律约束力。
(4)仲裁。仲裁是当事人合意选择的替代性争议解决方式的一种，当事人选择并授权非司法机构或个人对其提交的争议作出具有约束力的裁判。仲裁较为灵活高效，在商事领域应用广泛。依照我国法律，仲裁裁决与民事判决一样，具有终局性和法律约束力，除基于法律明确规定的事由，法院不能对仲裁的裁决程序和裁决结果进行干预。
(5)诉讼。诉讼通常是终的争议解决方式，PPP合同履行过程中可能发生的诉讼通常属于民事诉讼，由一方起诉到法院，法院按照法定程序、适用民事法律，对当事人争议的问题进行审理和裁判。法院裁判具有强制力。
政府及其合同管理团队可以采取一些措施来降低围绕争议以及争议解决所产生的支出，例如当问题发生的时候就快速作出反应，控制其发生发展，或者安排有相关知识及能力的专家与能够作出决定的政府权威一起来解决问题，遵循合同规定的流程，寻求双赢的解决方式，充分考虑公共利益以及私营合作方的利益，尽量在争议发生的初期解决问题。
(五)合同到期管理
PPP合同内包含了合同终止的详细条款，政府应当依据PPP合同规定、在合同到期之前作好相应的准备，以平稳度过PPP项目移交之前的过渡时期，政府通常需要提前至少3年时间来考量和评估项目的实施是否达到了合同规定的条件、政府是否可以在终止前依约支付给项目公司、以及评估和测试将要移交的资产或设备状况。如果项目的实施没有达到合同规定的条件，或者将要移交的资产或设备状况不理想、不利于移交后的运营，那么可以为项目公司规定出一段时间对移交资产或设备进行整改。
我国财政部《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》与《PPP
项目合同指南(试行)》在项目移交的范围、条件和标准、程序、风险转移等各方面做出了较为完善的规定。
项目移交实施主体。“项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产”。
项目移交程序。组建项目移交工作组——确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案——评估和测试——项目公司将相关内容移交项目实施机构或政府指定的其他机构——财政部门组织绩效评价，公开评价结果。
移交范围。“移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等”，“移交的范围通常包括:(一)项目设施;(二)项目土地使用权及项目用地相关的其他权利;(三)与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产;(四)项目实施相关人员;(五)运营维护项目设施所要求的技术和技术信息;(六)与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料(书面文件和电子文档);(七)移交项目所需的其他文件”。
项目移交标准。“移交标准包括设备完好率和短可使用年限等指标”，“项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函”。
移交过程中的风险转移。“在移交日前，由项目公司承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险，除非该损失或损坏是由政府方的过错或违约所致;在移交日及其后，由政府承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险。”
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