描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509396926
本书是在作者大量收集、研究国内外PPP*资料、法律文件等资料的基础上，从ppp的全新视角撰写而成。本书主要介绍了国外ppp制度的经验，梳理了中国特色PPP制度发展沿革和现状，并在借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色ppp制度体系的宗旨下，对国内外PPP制度发展演变进行研究，以探究PPP制度发展的规律性和可借鉴性。
本书分为四个部分：*部分介绍PPP肇源以及PPP在英国的发展；第二部分介绍美国、加拿大的PPP制度；第三部分介绍新兴国家的PPP制度；第四部分介绍中国的PPP立法与制度。本书重点介绍国外PPP制度经验、梳理中国PPP制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色PPP制度体系”主旨下展开的，通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究，探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。
部分PPP肇源以及PPP在英国的发展
章 政府与社会资本合作(PPP)：缘起欧洲、成熟于英伦
一、特许经营与PPP的初萌芽
二、新自由主义与私人融资活动(PFI)
三、私人融资活动(PFI)在英国的发展简史
第二章 私人融资活动(PFI)：英国PPP的立法实践
一、PFI/PF2立法规制的主要内容
二、PFI/PF2立法的主要原则
三、英国PFI/PF2立法的主要实践
四、《公共合同条例》和《公用事业合同条例》的核心内容
第三章 私人融资活动(PFI)：英国PPP的制度构架
一、PPP(PFI/PF2)监督与管理的内容
二、PFI的提出以及PFI推广管理机构初设
三、次贝茨评论和财政部工作小组的成立
四、第二次贝茨评论和Partnership UK的成立
五、葛森评论与英国政府商业办公室的设立
六、政府商业办公室职能的增强与英国脱欧带来的不确定性
第四章 私人融资活动(PFI)：英国PPP的立法特点与经验借鉴
一、英国PPP的立法特点
二、英国PPP的经验借鉴
第二部分美国、加拿大的PPP制度
第五章 多彩纷呈：PPP在美国的发展与制度建设
一、PPP在美国的发展历程
二、美国PPP的立法实践
三、美国PPP的管理框架
四、美国PPP立法的经验借鉴
第六章 后来居上：加拿大PPP制度建设与经验借鉴
一、PPP在加拿大的发展历程
二、加拿大PPP的发展动因
三、加拿大PPP的立法实践
四、加拿大PPP立法规制的主要内容
五、加拿大PPP的管理与服务框架
六、加拿大PPP立法和管理的经验借鉴
第三部分新兴国家PPP制度
第七章 成绩斐然：印度的PPP制度建设与经验借鉴
一、PPP在印度的发展历程
二、印度PPP的立法实践与立法规制的主要内容
三、印度PPP管理与服务框架
四、印度PPP立法和管理的经验借鉴
第四部分中国的PPP立法与制度
第八章 PPP在中国的萌芽与发展
一、PPP在中国的萌芽与发展
二、PPP在我国的发展现状
第九章 中国PPP的立法实践与立法内容
一、PPP相关的法律
二、PPP相关的行政法规
三、PPP相关的行政规范性文件
四、PPP相关的部门规章
五、PPP相关的地方政府规章
第十章 中国PPP的管理与服务框架
一、财政部及其下属政府和社会资本合作中心
二、发展改革委员会及其固定资产投资司
三、中国PPP基金
四、地方PPP管理服务框架
第十一章 中国PPP的发展展望
一、在顶层设计上，要尽快实现PPP直接立法
二、政出多门问题有待改善
三、促进社会资本的参与力度
四、加强在融资支持、风险分担、防止腐败方面的立法
人类是一种群居动物，人类社会因群居属性衍生出了独特的族群结构。在原始社会，因为社会生产力的低下，我们的先人结居成部落来共同应对生存安全和温饱问题，原始共产主义环境下集体利益和个人利益是高度一致的。随着生产力解放和社会分工的不断细化，私有制应运而生，不同个体之间的矛盾、个体与部落之间的矛盾逐渐凸显，矛盾的演变与激化推动了社会公权体（如古希腊罗马的城邦，也如古代中国的氏族部落）的诞生，这些公权体受让了个体基于一定社会契约让渡的部分公权力，相应的承担了协调个体矛盾、维护公权体利益公约数的责任。社会公权体是现代意义国家的起源，社会公权体的出现也标志着公、私作为矛盾的两大对立面开始以独立形式出现，公与私的矛盾既同一又斗争，成为推动社会进步和人类发展的源泉和动力。
政府与社会资本合作（PPP）本质上来说是一种公共部门与社会资本（抑或私人资本）利益共享、风险共担的组织方式，是公、私矛盾同一斗争的重要表现形式。在这个意义上来说，PPP并不是新事物，早在古希腊罗马文明时期的欧洲和中国的封建时代，便有公私合作的例证。两千多年前，伴随着罗马军团的公路系统迅速扩张，罗马帝国建立了一个邮政站网络，这些邮政站实际上是以大型马厩、仓库、作坊、酒店和军队营房为中心的一些小型社区，市政官颁发一个称为“manceps”的契约给中标的商人，这位商人将建设并运营某邮政站五年时间，有时候其职责还包括维护合营公路，这一称为“manceps”的契约框架暗含了现代意义上的PPP核心内涵。在漫长的中国封建时代，同样存在一些朝廷与民间资本合作的例子：宋代手工业中的“招募制”及“二八抽分制”之所以可以称为中国古代PPP的萌芽，是因为其具有了PPP重要的特征——公共部门与民营部门“利益共享”与“风险共担”；清后期的“官督商办”和“官商合办”企业亦体现了PPP公私合作的核心特质。
现代意义上的PPP起源于西欧（尤其是英国），这种模式推出的初衷是为了弥补公共财政在基础设施建设和社会公共服务提供中的不足。随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇，PPP模式在英国、欧美和其他一些正在蓬勃发展的国家中不断推广开来，PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。20世纪80年代，在我国改革开放的大潮中，PPP作为一种创新性的融资模式被引入国内；进入20世纪90年代，伴随着社会主义市场经济体制确立和不断发展，以BOT为代表的PPP模式在国内以持续增长的态势发展；2013年以来，在中央政府加大对地方政府债务规范力度的背景下，PPP进入了蓬勃发展的新时期。根据财政部PPP项目中心库的统计，截至2017年10月末，全国入库项目（管理库）的总数量达6808个，总投资高达102万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。
在全党全民为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往不懈奋斗的时代背景下，大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。因而，极有必要做好PPP的基础和特色研究。事实上，从2014年起，相关研究也出现了“井喷”现象，呈倍数增长，政治、法律、经济、管理、工程等多个学科领域的学者对其进行深入研究，大量的研讨会、国际国内大型学术会议召开，专门的PPP研究中心也纷纷成立，PPP的有关书籍也多了起来。然已有的书籍中，多以“实操手册”与“操作指引”为主，意在全流程指导PPP项目运作与实务，而深入、系统地对PPP进行理论分析及发展预测的研究则相对罕见。
本丛书主题为“经济新常态下的公私合作”，期出版的两本为：《政府与社会资本合作（PPP）：理论、实务与展望》与《全球化视野下的PPP：政策、法律和制度框架》。前者面向PPP的研究者与实施者、以及有意愿深入了解PPP的普通读者，溯本清源，探寻了PPP的起源、产生与发展，对国际国内的相关研究进行了系统的梳理和归纳，深入浅出地剖析了PPP的理论基础与实施框架，并以“善治”为PPP发展的路径和目标，对PPP的未来进行了展望。后者则主要介绍国外PPP制度经验以及梳理中国PPP制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色PPP制度体系”这样一个主旨下展开的，通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究，探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。
此两本书均是在大量收集、研究国内外PPP资料、法律文件的基础上精心写成，体现了作者的专注态度与严谨的学术素养。丛书的出版，对于PPP的全新视角解读具有较大的意义。然而，目前很多PPP项目正在发生、发展，可能还有更多PPP项目即将发生、发展，因此，还需要作者对PPP继续进行长期的、追踪式的研究，进而不断深化对这一课题的认识。
本丛书由北京中泽融信管理咨询有限公司资助，特此致谢！
二、PPP相关的行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。行政法规一般采用条例、办法、实施细则、规定等形式，行政法规的效力次于法律。
在推动PPP模式发展应用中，国务院也制定了一系列的行政法规，比较有代表性的有《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国公司登记管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《公共文化体育设施条例》《收费公路管理条例》《外商投资电信企业管理规定》《城镇燃气管理条例》《国内水路运输管理条例》《城镇排水与污水处理条例》等。其中，《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》《公司登记管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是对《政府采购法》《招标投标法》《公司法》和《土地管理法》的进一步明确与细化，《公共文化体育设施条例》有关问题设施建设的内容已经融入《公共文化服务保障法》，在此不作过多介绍。本部分将对除了上述四个行政法规以外与PPP相关的行政法规进行介绍。
(一)《收费公路管理条例》
《收费公路管理条例》规定：收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费;建设收费公路，应当符合国家和省、自治区、直辖市公路发展规划，符合本条例规定的收费公路的技术等级和规模;县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路)，国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)，经依法批准后，方可收取车辆通行费;经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者;经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，长不得超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，长不得超过30年;经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准;转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。表9-2PPP主要适用行政法规一览
行政法规名称发布时间施行时间修订中华人民共和国政府采购法
实施条例2015年1月30日2015年3月1日2015年1月30日中华人民共和国招标投标法
实施条例2011年12月20日2012年2月1日2018年3月19日中华人民共和国公司登记
管理条例1994年6月24日1994年7月1日2016年2月6日公共文化体育设施条例2003年6月26日2003年8月1日2003年6月26日收费公路管理条例2004年9月13日2004年11月1日2004年9月13日外商投资电信企业管理规定2001年12月11日2002年1月1日2016年2月6日城镇燃气管理条例2010年11月19日2011年3月1日2016年2月6日国内水路运输管理条例2012年10月13日2013年1月1日2017年3月1日城镇排水与污水处理条例2013年10月2日2014年1月1日2013年10月2日
有关收费公路的相关规定，《公路法》对收费公路的设立情形进行了规定，《收费公路管理条例》则进一步明确了经营性收费公路投资者招标方式、收费期限、收费标准和收费权转让等事项。
(二)《外商投资电信企业管理规定》
《外商投资电信企业管理规定》规定：外商投资电信企业，是指外国投资者同中国投资者在中华人民共和国境内依法以中外合资经营形式，共同投资设立的经营电信业务的企业;外商投资电信企业可以经营基础电信业务、增值电信业务;香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的公司、企业在内地投资经营电信业务，比照适用本规定(即《外商投资电信企业管理规定》)。该规定还对外商投资电信企业的标准、审批流程、经营范围等具体事项进行了规定。
外商资本(含港澳台资本)是我国PPP项目中社会资本的重要来源之一，电信行业作为一个技术门槛高、附加值丰厚的行业，是外商资本为偏好的行业之一。外商资本通过合资经营的方式参与电信行业，需受到该《管理规定》的约束。
(三)《城镇燃气管理条例》
《城镇燃气管理条例》规定：政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者，社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者;国家对燃气经营实行许可证制度，从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：符合燃气发展规划要求，有符合国家标准的燃气气源和燃气设施，有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案，企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格，法律、法规规定的其他条件;禁止个人从事管道燃气经营活动。
城市燃气供应与经营是市政工程的重要内容，也是PPP项目为集中的领域。该领域PPP项目的建造运营需要接受该条例的约束。
(四)《国内水路运输管理条例》
《国内水路运输管理条例》规定：国家运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营，促进水路运输行业结构调整;申请经营水路运输业务，申请人应当符合下列条件：具备企业法人条件，有符合本条例第十三条规定的船舶，并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定，有明确的经营范围，其中申请经营水路旅客班轮运输业务的，还应当有可行的航线营运计划，有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员，与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定，有健全的安全管理制度，法律、行政法规规定的其他条件;外国的企业、其他经济组织和个人不得经营水路运输业务，也不得以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营水路运输业务，香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的企业、其他经济组织以及个人参照适用前款规定，国务院另有规定的除外;水路运输经营者应当在依法取得许可的经营范围内从事水路运输经营。
水路运输是公路运输的重要补充，是交通运输的重要方式之一。该领域的PPP项目需要受到《国内水路运输管理条例》的约束。
(五)《城镇排水与污水处理条例》
《城镇排水与污水处理条例》规定：国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施;城镇污水处理设施维护运营单位应当依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营;排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费;污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本，因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予补贴。
城镇污水处理是PPP模式应用的重要领域之一，《城镇排水与污水处理条例》对城市污水领域特许经营的授予、运营、收费进行了明确规定，该领域的PPP项目需要严格遵照执行。
三、PPP相关的行政规范性文件
行政规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件的总称行政规范性文件对作为行政相对人的个人、组织具有约束力和强制执行力;对行政机关本身具有确定力，对具体行政行为具有适应力;是行政复议机关审理复议案件的依据。但在行政诉讼中，人民法院认为行政规范性文件合法，亦可予以参照，但不能在裁判文书中引用。行政规范性文件在我国PPP的事业发展中起到了极为重要的引导作用，因此，将其放在“PPP相关的行政法规”之后，“PPP相关的部门规章”之前论述。。
按照时间顺序梳理，国务院及其下属各部委有如下文件：
(1)《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发〔2000〕36号)。该通知要求在城市污水处理领域“积极引入市场机制，拓展融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营，加快城市污水处理设施的建设步伐”。
(2)《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)。该通知提出“城轨交通资金需求量大，仅靠政府单一投资渠道建设，难以满足城市建设发展的要求。要进一步开放城轨交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营，并采取招标的方式公开、公正地选择投资者”。
(3)《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)(以下简称《决定》)。《决定》对改革开放以来的经济体制改革进行了回顾，指出“改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局”。《决定》要求下一步工作中要进一步鼓励社会投资，要“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主，鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资”。
随着国务院不断取消和下放部分行政审批权限，目前该规范文件中有关行政审批的相关内容已经部分失效。
(4)《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)。这一文件是对《国务院关于投资体制改革的决定》中有关支持社会资本的进一步细化，提出要放宽非公有制经济市场准入(尤其是公用事业、基础设施和社会服务领域)、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务、维护非公有制企业和职工的合法权益、改进政府对非公有制企业的监管、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调。
(5)《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发〔2009〕27号)。根据这一通知，铁路、公路、城市轨道交通、化肥(钾肥除外)领域固定资产投资项目的资本金比例下降为25%。
(6)《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)。这一文件在《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)基础上，进一步明确界定了政府投资范围，“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入”，并提出了“积极推进医疗、教育等社会事业领域改革”。表9-3各部委在鼓励和引导民间投资中的分工
续表行业负责部委公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施交通运输部、民航局、发改委、财政部铁路体制改革铁道部、发改委、中央编办、交通运输部、财政部铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施铁道部、发改委铁路产业投资基金发改委、铁道部风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设能源局、发改委、财政部、水利部、国土资源部、电监会、国资委油气勘探开发能源局、发改委、国土资源部、国资委基础电信运营、增值电信业务工信部、发改委、国资委、商务部土地整治和矿产资源勘探开发国土资源部、发改委城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等住房城乡建设部、发改委公用事业体制改革住房城乡建设部、发改委、财政部政策性住房建设住房城乡建设部、发改委医疗发改委、卫生部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、科技部、税务总局、保监会教育和社会培训、发改委、财政部、人力资源社会保障部、民政部、银监会、法制办社会福利事业民政部、发改委、中国残联、财政部、国土资源部、银监会文艺文化部、广电总局、新闻出版总署、发改委、财政部旅游休闲旅游局、发改委体育体育总局、发改委、财政部金融银监会、人民银行、发改委、财政部、税务总局、工业和信息化部、证监会、保监会商贸流通商务部、发改委、银监会国防科技工业国防科工局、工信部、财政部、国资委、总装备部
(7)《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》(国办函〔2010〕120号)。该通知将不同领域鼓励和引导民间投资按照部委进行了分工，进一步明确了不同部委的职责。具体的分工参见表9-3。可以发现，财政部与发改委是被赋予职责多的两个部门。
(8)《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)。该通知指出“地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用;但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等”。该通知提出要“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务”。这一文件是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)的先导文件，也是因为地方政府债务平台融资受到限制，才促使地方政府加强了对PPP模式的重视。
(9)《国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》(国办发〔2011〕22号)。该意见对普通公路发展的重要性进行了阐释，明确要“积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展”。
(10)《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)。该意见着力指出要加强城市基础设施建设，尤其是要“优先加强供水、供气、供热、电力、通信、公共交通、物流配送、防灾避险等与民生密切相关的基础设施建设，加强老旧基础设施改造”。在经费投入上，要“确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革”，“政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待”。
(11)《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)。该意见指出：“新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”。“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”，“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性”，“购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为”。
(12)《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2013年本)的通知》(国发〔2013〕47号)。该通知对须经政府核准的投资项目名录进行了规定，“企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准，企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理”。这一目录在2014年发布的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》(国发〔2014〕53号)中有所更新。目前，此两份文件均已失效，现行有效的是《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》(国发〔2016〕72号)。
(13)《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)。该意见指出：“城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和‘生命线’”。为了加强城市地下管线建设，《意见》决定“开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点;以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资;积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营”。
(14)《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号)。该意见认为：“党中央、国务院决定实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，东北地区经济社会发展取得巨大成就，但目前也面临新的挑战，去年以来经济增速持续回落，部分行业生产经营困难，一些深层次体制机制和结构性矛盾凸显”，“为巩固扩大东北地区振兴发展成果、努力破解发展难题、依靠内生发展推动东北经济提质增效升级”，提出要从着力激发市场活力、进一步深化国有企业改革、紧紧依靠创新驱动发展、全面提升产业竞争力、增强农业可持续发展能力、推动城市转型发展、加快推进重大基础设施建设、切实保障和改善民生、加强生态环境保护和全方位扩大开放合作这十个方面着手。在着力激发市场活力中，该意见着重提出要“鼓励民间资本、外资以及各类新型社会资本，以出资入股等方式参与国有企业改制重组。在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作机制(PPP)等模式”。
(15)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)。该意见提出要加强地方政府债务管理，其中重要的措施之一是“推广使用政府与社会资本合作模式;鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营;政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。43号文的发布是近年来国内掀起一轮PPP热的开端。
(16)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)。该决定认为“预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理”是现行预算管理制度中不符合公共财政制度和现代国家治理要求的突出问题之一。为了进一步规范地方债务，重要举措之一便是“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。
(17)《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)。该意见指出要“推广和运用政府和社会资本合作等多种模式，吸引社会资本参与体育产业发展。政府引导，设立由社会资本筹资的体育产业投资基金”。
(18)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)。该意见首次明确提出要“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”，具体的措施包括推广政府和社会资本合作(PPP)模式、规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制和健全退出机制。
(19)《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。该通知认为“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措”。该通知要求推广和发展政府和社会资本合作模式要按照依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益和积极稳妥的总体要求，要“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”、依靠政府与社会资本合作模式“化解地方政府性债务风险”“提高新建项目决策的科学性”“择优选择项目合作伙伴”“合理确定合作双方的权利与义务”“增强责任意识和履约能力”“保障公共服务持续有效”。
(20)《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)。为了加快城镇棚户区改造，应该要创新融资体制机制，要“在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作(PPP)模式”，要“鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务”。
(21)《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》(国办发〔2015〕45号)。为加快推进社会办医疗机构成规模、上水平发展，要“丰富筹资渠道。通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，支持社会力量举办非营利性医疗机构，健全法人治理结构，建立现代医院管理制度。鼓励地方通过设立健康产业投资基金等方式，为社会办医疗机构提供建设资金和贴息补助。鼓励社会办医疗机构以股权融资、项目融资等方式筹集开办费和发展资金。支持符合条件的社会办营利性医疗机构上市融资或发行债券，对接多层次资本市场，利用多种融资工具进行融资”。
(22)《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)。“地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道”，为了推进城市地下综合管廊建设，要“鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度”。
(23)《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)。为了加快新型城镇化建设，需要全面提升城市功能，要加快城镇棚户区、城中村和危房改造、加快城市综合交通网络建设、实施城市地下管网改造工程、推进海绵城市建设、推动新型城市建设、提升城市公共服务水平。为此，需要“深化政府和社会资本合作。进一步放宽准入条件，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式，加快城市基础设施和公共服务设施建设”。
(24)《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》(国办发〔2016〕48号)。为加快推进政府购买服务改革，加强对有关工作的组织领导和政策协调，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组。PPP作为政府采购服务的重要形式之一，也受到该小组的领导和管辖。
(25)《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》(国发〔2016〕78号)。在全面深化医药卫生体制改革过程中，要“加快形成多元办医格局，鼓励社会力量兴办健康服务业，扩大健康服务相关支撑产业规模，优化健康服务业发展环境”。
(26)《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》(国发〔2017〕11号)。发展规划对“十二五”时期我国综合交通运输体系发展状况进行了回顾，对“十三五”时期综合交通体系发展提出了新的要求。规划提出要全面深化交通运输改革，要“建立健全中央与地方投资联动机制，优化政府投资安排方式;在试点示范的基础上，加快推动政府和社会资本合作(PPP)模式在交通运输领域的推广应用，鼓励通过特许经营、政府购买服务等方式参与交通项目建设、运营和维护”。
(27)《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)。农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内容，是农村经济社会发展的重要支撑。在加强农村基础设施建设过程中，要“支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域;鼓励按照‘公益性项目、市场化运作’理念，大力推进政府购买服务，创新农村基础设施建设和运营模式;支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报;对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障”。
(28)《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)。为进一步激发民间有效投资活力，促进经济持续健康发展，国务院提出了包括“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目，促进基础设施和公用事业建设”在内的十大核心举措。
四、PPP相关的部门规章
《中华人民共和国宪法》1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并公告公布施行。根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第三十届全国人民代表大会次会议通过的《中华人民共和国宪法修正等》修正。第九十条第二款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。因而，部门规章是国家行政机关所属的各部门、委员会在自己的职权范围内发布的，不与宪法、法律和行政法规相抵触的，调整部门管理事项的规范性文件，主要形式是命令、指示、规定、意见等。在PPP的发展过程中，包括财政部、发改委(以及其前身国家计委)、建设部、国资委等都发布了一系列重要规章制度。这些部门规章中有些是对相关法律或者国务院行政法规的强调与具体细化。本部分将着重介绍各部委颁布的有关PPP项目全生命周期的相关制度及管理办法。
(一)《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(外经贸法函[1994]第89号)
该通知指出“80年代以来发展中国家陆续采用BOT方式，将外资吸引到本国的公路、铁路、电站、废水处理等项目中，取得了良好的效果”，“BOT方式在一些方面有其特殊性，但仍要纳入我国现行的有关外商投资企业法律和审批体制。外商可以以合作、合资或独资的方式建立BOT项目公司(以下简称项目公司)。项目建议书和可行性研究报告批准后，外经贸部门按照现有利用外资的有关法律和审批程序对项目公司合同、章程进行审批”，“以BOT投资方式吸引外资应符合国家关于基础设施领域利用外资的行业政策和有关法律”，“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺(如外汇兑换担保、贷款担保等)，如项目确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外作出承诺”。表9-4有关PPP的部门规章一览
部委规章发布时间对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知19950116国家计委、电力部等关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知19950821国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定(失效)19960406国家计委、外管局境外进行项目融资管理暂行办法(失效)19970416国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知(失效)19991019建设部建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定(失效)20000527国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知(失效)20011211国家计委、财政部等关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知(失效)20020401建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见20021227国家计委、建设部等推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见(失效)20020910建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见20021227国资委、财政部企业国有产权转让管理暂行办法(失效)20031231建设部市政公用事业特许经营管理办法(20150504)修订20040319建设部城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本20040914建设部关于加强市政公用事业监管的意见20050910建设部城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本20060522国土资源部招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定20070928交通部经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定(20150624)修订20071016续表部委规章发布时间财政部企业会计准则解释第2号20080807银监会项目融资业务指引20090718发改委、卫生部等关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见20101126住建部关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见20120608发改委天然气基础设施建设与运营管理办法20140228发改委政府核准投资项目管理办法(失效)20140514发改委外商投资项目核准和备案管理办法(2014.
1227)修订20140517发改委、民政部等关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知20140912财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知20140923财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法20141023财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)20141129财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知20141130发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见20141202财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知20141230财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法20141231民政部、发改委等关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见20150203财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知20150213发改委、国开行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知20150310发改委、财政部等关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见20150317财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引20150403财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见20150420财政部、国土资源部等关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知20150421发改委、财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知20150421发改委、财政部等基础设施和公用事业特许经营管理办法20150425财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知20150625发改委、财政部等关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见20150710发改委、财政部等关于加强城市停车设施建设的指导意见20150803财政部政府投资基金暂行管理办法20151112财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知20151208财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知20151218财政部PPP物有所值评价指引(试行)20151218国家能源局国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知20160331财政部关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知20160528发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知20160810财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知20160924发改委、住建部关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知20160928财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知20161011发改委国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知20161024发改委、林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见20161121发改委、农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见20161206发改委传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目库管理办法(试行)20161221发改委、交通运输部关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知20161230财政部关于印发《财政部政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法》的通知20161230财政部关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知20170123发改委、住建部关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知20170220发改委企业投资项目核准和备案管理办法20170308财政部关于印发《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》的通知20170322财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见20170531财政部、人民银行等关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知20170607财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知20171110
续表(二)《国家计委、电力部、交通部关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(计外资〔1995〕1208号)
该通知指出：“交通、能源等基础设施和基础产业一直是我国国民经济发展的‘瓶颈’。为改善这种状况，按照国家的产业政策，需要积极引导外商投资的投向，将外商投资引导到我国急需发展的基础设施和基础产业上来。对此，国家除继续鼓励外商采用中外合资、合作和独资建设经营我国基础设施和基础产业项目外，在借鉴国外经验的基础上，拟采用建设—运营—移交的投资方式(通称BOT投资方式)，试办外商投资的基础设施项目”。
(三)《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》(计外资〔1999〕1684号)
该通知指出：“近年来，一些地方为筹集资金支持基础设施建设，采用了向外商及国内经济组织转让国有基础设施经营权、收益权、使用权以及股权等资产权益的做法。由于目前国家对此类资产权益转让没有明确的管理办法，出现了以保证外商投资回报率方式变相举借外债、在城市公用事业领域与外商全行业合资合作，审批程序混乱等问题。基础设施资产权益转让涉及到基础设施建设规划、投融资和价格管理，向外商转让基础设施资产权益还涉及到外汇平衡等问题，必须经国家综合平衡和宏观调控”。关于收益权转让，该通知指出“资产权益转让必须符合国家整体利益和长远发展的需要，有利于国有资产保值增值和运营效益的提高”，“转让资产权益的收入，在扣除应缴税款后，首先要用于偿还到期的债务，安置富余人员，其余部分在同级政府财政列收列支，专项用作建设资金，原则上限于在同行业内使用”，“受让方一般应采用公开招标或其它竞争方式比选确定”，“资产权益转让年限一般不超过20年”，该通知还规定“资产权益转让项目的审批权限按照国家现行内外资建设项目审批的有关规定。规模在限额以上的，由国家计委会同有关部门审批。重大项目报国务院审批。限额以下项目由各省、自治区、直辖市及计划单列市计委(计经委)审批。地方对资产权益转让项目的审批权不得层层下放。不得将限额以上项目拆成若干限下项目审批”。此文件目前已失效。
(四)《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》(计投资〔2001〕2653号)
该通知指出：“促进和引导民间投资，有利于扩大内需，保持经济持续增长;有利于增加就业和繁荣市场，提高人民生活水平;有利于适应加入世界贸易组织的要求，提高国民经济整体素质;有利于推动所有制结构调整，促进社会主义市场经济体制的建立和完善”。该通知提出要“逐步放宽投资领域。除了国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入;在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用;鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”，并在融资、税费、社会化服务体系和政府管理上加强对民间投资的支持。目前此文件已失效。
(五)《国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》(计价格〔2002〕515号)
该通知指出“城市供水价格改革应同供水企业、污水处理企业的改革以及经营机制的转换结合起来，供水企业和污水处理企业改制的关键是引入市场竞争机制”。目前此文件已失效。
(六)《国家计委、建设部、国家环境保护总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资〔2002〕1591号)
该意见指出“各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局”。目前此文件已失效。
(七)《建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)
该意见指出：“开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度，是为保证公众利益和公共工程的安全，促进城市市政公用事业发展，提高市政公用行业的运行效率而建立的一种新型制度，各级建设行政主管部门应充分认识这项改革的重大意义”。该意见提出要开放市政公用行业市场，“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构，对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体”，“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营”。
该意见提出要建立市政公用行业特许经营制度，特许经营的范围包括“城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业”。该意见还对特许经营权的获得
、申请特许经营权的企业应该具备的条件、特许经营合同的基本内容、特许经营权的变更与终止等事项做出了具体规定。
(八)《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》(建城〔2004〕162号)
这一文件提供了《城市供水特许经营协议示范文本》《管道燃气特许经营协议示范文本》和《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》示范文本可登陆住建部官网查阅：http://wwwmohurdgovcn/wjfb/200611/t20061101_157110html。，为这三个领域特许经营项目提供了标准化的合同文本。示范文本“主要体现了特许经营协议的原则性规定。各地在签定具体项目的特许经营协议时，应当根据当地和具体项目的实际情况，对示范文本规定的原则性内容进行细化”，该示范文本“不影响当事双方对协议的具体内容进行的自愿约定和协商”。示范文本规定的事项相当完备，以《城市供水特许经营协议示范文本》为例，则涵盖了总则、定义与解释、协议的应用、供水工程项目、供水工程设计和建设、供水工程的运营与维护、供水服务、收费、特许经营权的终止与变更、特许经营权终止后的移交、违约与赔偿、文件、不可抗力和法律变更、保险、通知、争议解决、适用法律及标准语言、附件十八章内容。
建设部2006年还发布了《关于印发城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2006〕126号)，印发了城镇供热和污水处理领域特许经营的示范协议文本示范本文可登陆建设部官网查阅：http://wwwmohurdgovcn/wbdt/xzzx/sfwb/。。
(九)《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令2004第126号)
《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年03月19日建设部令第126号发布，2015年05月04日住房和城乡建设部令第24号修正。该管理办法适用于“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业”的特许经营项目。
该管理办法规定参与特许经营权竞标者应当具备的条件为：(1)依法注册的企业法人;(2)有相应的注册资本金和设施、设备;(3)有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;(4)有相应的从业经历和良好的业绩;(5)有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员;(6)有切实可行的经营方案;(7)地方性法规、规章规定的其他条件。
该管理办法规定，主管部门应当依照如下程序选择投资者或者经营者：(1)提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标;(2)根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，出符合条件的投标候选人;(3)组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象;(4)向社会公示中标结果，公示时间不少于20天;(5)公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者(以下简称获得特许经营权的企业)签订特许经营协议。
该管理办法规定，特许经营协议应当包括以下内容：(1)特许经营内容、区域、范围及有效期限;(2)产品和服务标准;(3)价格和收费的确定方法、标准以及调整程序;(4)设施的权属与处置;(5)设施维护和更新改造;(6)安全管理;(7)履约担保;(8)特许经营权的终止和变更;(9)违约责任;(10)争议解决方式;(11)双方认为应该约定的其他事项。
该管理办法还对管理部门和特许经营权获得的企业的职责进行了规定。主管部门应当履行的责任有：(1)协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见;(2)监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务;(3)对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督;(4)受理公众对获得特许经营权的企业的投诉;(5)向政府提交年度特许经营监督检查报告;(6)在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目;(7)协议约定的其他责任。获得特许经营权的企业的责任有：(1)科学合理地制定企业年度生产、供应计划;(2)按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产;(3)履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务;(4)接受主管部门对产品和服务质量的监督检查;(5)按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案;(6)加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好;(7)协议约定的其他责任。
(十)《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007 年第8号)
《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》于2007年10月16日发布，根据2015年6月24日《交通运输部关于修改〈经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定〉的决定》修正。
经营性公路是指符合《收费公路管理条例》的规定，由国内外经济组织投资建设，经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。
国务院交通主管部门负责全国经营性公路建设项目投资人招标投标活动的监督管理工作，省级人民政府交通主管部门负责本行政区域内经营性公路建设项目投资人招标投标活动的监督管理工作。
该管理规定对经营性公路建设项目的招标、投标、开标与评标进行了详细的规定，这些规定与《中华人民共和国招标投标法》以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定相一致。
(十一)《企业会计准则解释第2号》(财会〔2008〕11号)
《企业会计准则解释第2号》对企业采用建设经营移交方式(BOT)参与公共基础设施建设业务中有关收入、费用、支出、入账价值、财务费用等会计处理事项进行了详尽规定。
(十二)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)
该操作指南对PPP项目的项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程进行了规范。
1项目识别
投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作(PPP)模式。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
财政部门(政府和社会资本合作中心)担负政府发起的主要职责，应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
项目由社会资本发起时，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)潜在政府和社会资本合作项目。
2项目准备
县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。图9-1政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程图
项目实施机构应组织编制项目实施方案，对项目概况、风险分配基本框架(原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担)、项目运作方式(BOT或BT或其他模式)、交易结构(包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排)、合同体系(包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等)、监管架构、采购方式(公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商或单一来源采购)等内容进行介绍。
财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
3项目采购
项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。
项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除以上内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。
评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。
4项目执行
社会资本可依法设立项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。
在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
项目实施机构应每3~5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。
政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
5项目移交
项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。
(十三)《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)
发改委颁布的该指导意见将政府与社会资本合作的原则归结为五点，分别是：转变职能，合理界定政府的职责定位;因地制宜，建立合理的投资回报机制;合理设计，构建有效的风险分担机制;诚信守约，保证合作双方的合法权益;完善机制，营造公开透明的政策环境。
该指导意见对PPP项目的适用范围和模型进行了规定。
“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”
在PPP模式的选择上，对于经营性项目、准经营型项目和非经营性项目有不通过的建议。“对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目(经营性项目)，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进”;“对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目(准经营性项目)，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进”;“对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。
与财政部规定的PPP项目操作流程有所不同的是，发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中将PPP项目的流程规定为项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价和退出机制六个环节
1项目储备。根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并按月报送发改委。
2项目遴选。会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。
3伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
4合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(合同指南在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提供)，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。
5绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
6退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
另外值得注意的是，《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以附件形式提供了一份《政府和社会资本合作项目通用合同指南》详见发改委官网：http://wwwndrcgovcn/gzdt/201412/W020141204398139719768pdf。，就PPP合同的合同主体、合作关系、投资计划及融资方式、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他事项进行了详尽规定。并规定：“原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用”。
(十四)《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)
财政部颁布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》指出“‘按合同办事’不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求”，因而强调要加强PPP合同管理工作。
该通知以附件形式发布了《PPP
项目合同指南(试行)》详见财政部官网：http://jrsmofgovcn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/P02015011954814
3802998pdf。。财政部颁布的《PPP
项目合同指南(试行)》与发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》本质意图都是加强对PPP项目合同的管理，双方在实质内容上并没有实质差别，只是在合同的项目次序、侧重点以及部分细节上有所区别。
《PPP 项目合同指南(试行)》共四章、二十九节，全面系统介绍 PPP 项目合同体系，说明各主要参与方在 PPP
项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述 PPP
项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型 PPP
项目合同中的核心要素和特定条款。
该合同指南将PPP合同的核心内容归纳为二十一点，包括：PPP
项目合同概述，引言、定义和解释，项目的范围和期限，前提条件，项目的融资，项目用地，项目的建设，项目的运营，项目的维护，股权变更限制，付费机制，履约担保，政府承诺，保险，守法义务及法律变更，不可抗力，政府方的监督和介入，违约、提前终止及终止后处理机制，项目的移交，适用法律及争议解决，以及合同附件。
(十五)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)
该管理办法规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式”。
项目的采购过程与《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)中项目采购流程相一致，相关内容上文已经阐述，在此不做赘述。
(十六)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public-Private
Partnership，以下简称PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，由各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四种形式。
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任，也即股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任——政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。当年运营补贴支出数额由以下公式计算得出：
项目全部建设成本×1 合理利润率×1 年度折现率n财政运营补贴周期年 年度运营成本×1 合理利润率-当年使用者付费数额
其中，n代表折现年数，财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。图9-2PPP项目财政承受能力论证工作流程图
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任，通常由政府承担的法律风险、政策风险、需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。也即，风险承担支出数额=基本情境下财政支出数额×基本情境出现的概率 不利情境下财政支出数额×不利情境出现的概率 坏情境下财政支出数额×坏情境出现的概率。
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。也即，配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用。
财政部门(或PPP中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
(十七)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令、财政部令、住建部令、交通运输部令、水利部令、中国人民银行令2015第25号)
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》适用于“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动”。
该管理办法规定基础设施和公用事业特许经营可以采取的方式有四种，包括：(1)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(2)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(3)特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;(4)国家规定的其他方式。
基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，长不超过 30年。
该管理办法还对特许经营协议订立、特许经营协议履行、特许经营协议变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决和法律责任等其他事项进行了规定。
(十八)《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)
该暂行管理办法所指的政府投资基金是指“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”。
该暂行管理办法规定各级财政部门可以在四类领域设立投资基金，包括：(1)支持创新创业;(2)支持中小企业发展;(3)支持产业转型升级和发展;(4)支持基础设施和公共服务领域。在基础设施和公共领域设置基金的目的是“为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平”。
该暂行管理办法还对政府投资基金的运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理和监督管理等事项作了规定。
(十九)《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)
《PPP物有所值评价指引(试行)》中所指的物有所值(Value for Money,
VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。该指引规定“中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价”。
“物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。”
“财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。”
该指引从评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露四个维度对物有所值评价进行了介绍。详细的流程请参见图9-3。
需要着重说明的是PPP值、PSC值以及二者比较结果的含义。
PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。
PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：(1)参照项目的建设和运营维护净成本;(2)竞争性中立调整值;(3)项目全部风险成本。图9-3物有所值评价工作流程图
其中，(1)参照项目可根据具体情况确定为：假设政府采用现实可行的、有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目，或近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目;(2)建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益;(3)运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等;(4)竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等;(5)项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第二十一条及有关规定测算。
用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同。PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。
(二十)《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)
该财政管理暂行办法指出“各级财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营”。
(二十一)《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)
该工作导则制定的目的是规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程。适用的范围是：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
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