财政促进脱贫攻坚的体制机制与政策研究（国务院发展研究中心研究丛书2018）

在我国的扶贫攻坚事业中，财政资金发挥了基础性保障作用。改革开放以来，财政部门不断完善扶贫的体制机制设计，将有限的财政资金发挥效应，有力地促进了中国扶贫减贫事业发展。特别是2015年以来，脱贫攻坚事业进入决胜期，财政扶贫也实现了量的飞跃和质的提升。

本书是在国务院发展研究中心2017年年度重点课题《完善财政促进脱贫攻坚的体制机制和政策研究》课题报告的基础上完成的。本书作者在扶贫一线亲历脱贫攻坚，对县域财政和财政扶贫资金的使用有直观的感受和认识，获取了大量的*手资料。本书是对财政扶贫政策系统性研究，包括国际级贫困县案例，可供扶贫参与者、财政与扶贫的研究者参考借鉴。

前言 

章  财政促进脱贫攻坚的体制机制：历史演进与现状 

一、我国财政促进脱贫攻坚的历史演进 

二、我国现阶段财政促进脱贫攻坚的现状与特点 

第二章  精准扶贫背景下的财政扶贫资金运行机制研究 

节 财政扶贫资金的瞄准机制研究 

第二节 财政扶贫资金分配机制研究 

第三节 财政涉农资金整合机制 

第四节 财政扶贫资金使用机制 

第五节 财政扶贫资金撬动机制 

第六节 财政扶贫资金协作机制 

第七节 财政扶贫资金监管机制 

第八节 财政扶贫资金绩效评价机制 

本章小结 

第三章  扶贫资金的减贫效应与增长效应：来自省级面板数据的证据 

一、引言及文献 

二、实证模型、数据和变量的描述性统计 

三、实证结果及其分析 

四、结论及政策含义 

第四章  国贫县认定与贫困县经济增长：扶贫县级瞄准的经济增长效应 

一、引言 

二、模型、变量和数据 

三、实证结果：基准回归 

四、因果分析：基于2SLS估计 

五、结论 

第五章  财政扶贫资金对盐池县脱贫攻坚贡献率评估 

一、盐池县贫困人口基本情况 

二、盐池县财政资金支持扶贫方式 

三、财政资金应用与样本地区扶贫的量化分析 

四、财政扶贫资金对盐池县脱贫攻坚贡献综合评估 

五、结论和政策建议 

六、不足之处和后续研究方向 

第六章 贫困县财政扶贫机制演变 

——以河北省大名县为例 

一、大名县经济社会发展状况与减贫进程 

二、脱贫攻坚战之前的财政扶贫：粗放管理、效益不佳 

三、本轮精准扶贫政策实施以来：财政资金管理体制机制嬗变 

四、大名县涉农财政资金整合试点：进展与成效 

五、实现财政扶贫资金放大机制创新和技术创新 

六、财政扶贫资金效益的发挥 

第七章 促进脱贫攻坚的财政体制问题 

一、合理划分贫困标准，厘清社会救助和扶贫机制的功能差异 

二、关于政府间事权和支出责任划分促进脱贫攻坚的思考 

三、不断完善转移支付制度，正确发挥各级政府积极性 

四、构筑加快城乡发展一体化的财政政策框架，有效减少制度协调成本 

五、完善生态扶贫体制机制、实现生态保护脱贫攻坚双重红利 

六、建立对贫困地区交通基础设施的长效投入机制，以互联互通促脱贫减贫 

第八章  政策建议 

一、优化财政扶贫资金运行机制，实现扶贫资金效益化 

二、从财政体制改革入手，建立防贫减贫长效机制 

参考文献 

中文文献 

英文文献 

第六章 贫困县财政扶贫机制演变

——以河北省大名县为例

一、大名县经济社会发展状况与减贫进程

（一）大名县经济社会发展基本状况

大名县位于河北省东南部，处于冀鲁豫三省交界之地，东临山东冠县莘县，南邻河南南乐县。大名县全域面积1053平方公里，耕地122万亩，是典型的农业大县、产粮大县，种植业以粮食作物为主。 大名1994年被国务院确定为国家贫困县，2002年被确定为国家扶贫工作重点县。大名县的贫困问题有一定的典型性，其脱贫攻坚路径的选择将对其他平原地区农业大县脱贫攻坚具有一定启发意义。综合实力较为薄弱，总体发展滞后。主要经济指标看，作为94万人口的大县，2015年大名县GDP126亿元（修订后），人均GDP只有16082元，人均财政收入仅为594元，不仅落后于全国平均水平，在河北省、邯郸市排名靠后，其中人均GDP不到河北省的1/2。

（三）大名县的减贫进程

十八大以来减贫进程提速。1992年确定为贫困县。随着扶贫机制瞄准到村，2013年识别初159个扶贫重点村。2014年贫困发生率还高达17.1%，此后进入减贫快车道，至2017年底，贫困发生率已经降低到2.1%[与表6-1和图6-1不符。表中2017贫困发生率是5.1%？贫困人口数目也不对？表内是年初数据]，剩余贫困人口15162人。年均退出8379户，25723人。2018年底即将摘帽出列。

表6-1：大名县2014-2017年的减贫数据

 贫困村

数量 贫困户 贫困人口 贫困发

生率 退出户 退出

人口

2014年 159 36244 118068 17.1% 8106 26300

2015年  33394 92900 13.4 9473 38000

2016年 -37 28861 57275 8.2 7013 16136

2017年 -91 14609 37618 5. 1 8924 22456

根据大名县智慧扶贫平台统计，2017年的贫困户中，因病致贫的达到55.94%。无劳动能力的贫困人口占到52.85%，初中以下文化程度的占到85%。60岁以上的占到34.44%。因此，健康扶贫针对当前、教育扶贫立足长远，通过减少贫困户的支出，产业扶贫尤其是资产收益扶贫，通过增加贫困户的收入，能够有效的提高贫困户的收入水平，达到两不愁三保障（不愁吃、不愁穿，教育、医疗、住房有保障），是有效的扶贫途径。

图6-1：2014-2017年大名县的贫困人口和贫困发生率变化

带动县域经济发展。扶贫取得显著成效，减贫、脱贫步伐加快的同时，县域经济的总体实力也实现长足进步。与2012年底相比，大名县全部财政收入、一般公共预算收入分别由3.18亿元、2.01亿元增长至8.01亿元、4.39亿元，年均增长20.3%、17%；固定资产投资完成190.6亿元，增长85亿元，年均增长12.6%；全县生产总值、规上[？规模以上]工业增加值、社会消费品零售总额分别由118.1亿元、36.7亿元、49.6亿元增长至157.1亿元、46.2亿元、86.5亿元，年均增长8.6%、10.3%、11.8%；农村、城镇居民人均可支配收入分别达到11935元、26499元，年均增长11.1%、9.7%。存款余额、贷款余额分别由89.2亿元、39.6亿元增长到201.56亿元、111.58亿元，年均增长11.71%、23.02%，存贷比由44.39%增长至55.36%。

二、脱贫攻坚战之前的财政扶贫：粗放管理、效益不佳

（一）大名县的到县财政扶贫资金状况

2008-2012年，平均每年到县资金1126万元，2014年资金规模出现大幅跃升，加之争取到彩票公益金1024万元，资金规模达到3269万元。2015-2017年，4239万元，是前一级阶段资金量的大概4倍左右。

图6-2： 大名县各级到县财政扶贫资金（2008-2017）

（二）报账机制落后、资金滞留严重。

至2015年底，2014年以前的滞留资金尚有1288万元。2015年资金4000万元尚未启动，2016年的2000万元已经拨付到县财政账户，全年财政扶贫资金同比翻番。资金滞留严重影响扶贫资金使用效率，影响脱贫进程。（四）撬动机制运转不良，互助社式微，自立社壮大[同级别标题缺少（三），我将此处（四）改为（三）。请确认。可以]

大名县扶贫资金互助社情况。扶贫互助金是是国家从2006年开始，针对贫困地区金融发展滞后、尤其是贫困农户脱贫致富突出矛盾而采取的一种特殊扶贫方式，旨在进一步提高财政扶贫资金使用效益，解决贫困群众发展生产缺资金的难题。大名县从2008年开始实施互助金试点项目，截止到2010年底。参与试点的重点村达到43个，其中央试点村25个、省级试点18个，投入财政资金675万元，吸纳社员互助金108万元，资金规模和试点村数均居邯郸市重点县之首。2014年之后基本不再推行。

遇到的问题包括，纪委、公安、监察部门频繁检查资金使用情况，业务承担乡镇、村级工作人员压力大；手续多、设计复杂，推行有一定难度；上级不再重视该项业务，不再拨付相关款项；人员结构老化，年轻人不愿意从事相关业务，缺乏人力资源。另外，相关文件规定：互助社所有权属于集体拥有；村民享有使用权，民有、民管、民享；资金是扶贫资金，村民对扶贫部门配合度不高，扶贫部门积极性受到一定影响。

大名自立服务社（中和农信）成立于2012年，属于民办非企业，由中国扶贫基金会通过省扶贫办，县政府三家协商，县300万配套，省200万资金成立。自立服务社员工25人，每乡镇1个人，后台5人，累计放款20536万人，今年[2017年？]房贷4880万，8月底达到5000万元，有效客户4987个，18239名，根据测算，建档立卡贫困户占贷款户的10%。互助资金社的萎缩与自立服务社的壮大，从侧面说明，扶贫要尊重规律，市场机制的作用不可小觑。

（四[将原文（五）改为（四）]）部门之间的协调机制不畅，部门之间打架现象严重。

财政、扶贫部门配合不力，领导、人员、部门矛盾较深。2016年之前扶贫部门处于弱势地位，没有固定的编制、办公地址，在部门协调中，话语权不强。因为项目选址、踩点、勘察、验收需要大量的人力物力，人员编制不够，导致扶贫项目的实施进度缓慢，项目进展慢，报账滞后，形成资金大面积滞留。精准扶贫开展的过程也是配齐配强扶贫办编制的过程。2016年之后，大名县扶贫办扩编到33人。但是一段时间以来许多人员处于借调状态，人员心态不稳定，工作积极性收到一定影响。

（五）资金监管不力，资金挪用、套用、贪污浪费现象频发。[责编将此处作为（五）。

请确认。可以]扶贫资金分配过程中，优亲厚友现象严重。每年县纪委处理的腐败案件，与扶贫相关的占到72%。究其原因是财政扶贫资金的综合管理体制粗放，此前扶贫方式不够精准，其投入力度不能和本轮精准扶贫同日而语。

三、本轮精准扶贫政策实施以来：财政资金管理体制机制嬗变

首先是重视程度空前。党委政府工作开始以脱贫为要务。从2016年开始，连续三年的县委大发[？大名县委的简称]一号文都是专题安排扶贫工作的专件，每年初个会的重点就是安排部署当年扶贫工作。综上，先后在4次中心组学习会，13次常委会，19次常委碰头会，22次脱贫攻坚工作会，以及50多次现场办公会、协调会、调度会上对扶贫工作进行研究安排、部署推进，平均每11天就研究一次扶贫工作。2017年成立脱贫攻坚指挥部，书记县长任指挥长，从常委办、政府办、统计局、宣传部等各部门加强力量，配齐班子，并且由政府办主任调任扶贫办主任。

全县财政投入扶贫力度逐步加大，资金管理使用监管机制逐步完善。据统计，2015年12月份以来，出台23份财政扶贫资金管理文件。对上级财政涉农资金进行整合使用，2016年整合资金0.75亿元，2017年整合资金2.1亿元，2018年又整合资金1.8亿元用于扶贫开发。

瞄准精度不断提高。瞄准建档立卡贫困户，建档立卡回头看。市级和县级工作队对159个扶贫重点村实现全覆盖后，2016年3月开始，实行建档立卡挤水分，2017年9月份，在全省部署下，动员全县力量实施大规模的建档立卡“回头看”，贫困识别精度空前提高。

拨付机制有效改进。资金拨付分为三大板块，一是拨付到县扶贫办，主要用于全县范围的大项目开展，用于扶贫贷款贴息，建立风险补偿金；二是拨付到乡镇财政所，用于支付到村到户项目，包括特色种植（大棚蔬菜）、特色养殖（养羊、牛、驴、蛋鸡等），手工艺（编制、缝纫）项目等；三是拨付到相关部门，包括承担易地扶贫搬迁任务的搬迁办，承担危房改造的住建局，承担以工代赈项目的发改局，承担民族发展的民宗局，承担贫困学生补助的教育局，承担扶贫培训的人社局。

财政资金使用效益逐渐提高。首先是投向扶贫产业项目，大项目带动，养殖（唐人神、小优鸡、肽牛），种植中璟云蔬菜项目等相继落地。大园区与微工厂齐抓，构建县、乡、村、户四级扶贫产业体系。县级扶贫产业示范区，重点培育领军型扶贫龙头企业。总投资35亿元的中璟网络云蔬菜产业园，一期带动5万亩设施蔬菜种植。千万“小优鸡”项目，引入3300个贫困户扶贫资金2000万元入股，建立“公司 基地 贫困户”和“入股分红”利益联结机制。乡镇扶贫产业园区，依托股份合作企业发展设施蔬菜、畜禽养殖、林木瓜果等特色产业，贫困户通过入股分红、进企打工、收取租金等方式稳定增收，已建成64个种植类、133个养殖类乡镇特色产业园区，带动4700个贫困户、1.4万人增收。发展藤椅编织、箱包加工、传统草编等特色家庭手工业，让留守妇女等群体在家门口就业，已覆盖210个村，带动贫困户3500人，户年均增收6000元。

二是投向民生保障。聚焦解决贫困家庭患大病、慢性病和就学难等突出问题，完善了“两不愁、三保障”长效机制，构筑了全方位的政策兜底保障网。深入开展健康扶贫。创新建立了“五重保障线”健康扶贫机制：前“三重保障线”【基本医保、大病保险、民政救助】解决合规费用报销问题。“第四重保障线”重点解决贫困群众合规内自付费用和住院自费医疗费用，由承办第四重保障线的保险公司按一定比例予以报销。“第五重保障线”，对四类特殊慢性疾病及25种疾病，在定点医院门诊检查医保报销后剩余部分予以全额救助，从根本上杜绝了因病返贫现象。全力抓好教育救助。对全县2231名建档立卡贫困家庭高中生、中等职业学校学生，全部落实“两免一补”、“三免一助”政策，全县义务教育阶段无一名学生因贫辍学。成立县学生资助管理中心，为2877名贫困大学生发放生源地贷款2100余万元。通过实施教育扶贫计划，实现了全县各学段教育精准扶贫全覆盖。强化政策兜底保障。刚性落实农村低保线和扶贫线“两线合一”，将农村低保标准由原来的每人每年2900元调整为每人每年3660元，高于省贫困线；农村低保补差标准由原来的每人每月185元调整为每人每月205元，实现了应保尽保。实施危房改造扶贫。为从根本上解决贫困群众的基本住房安全需求，对全县农村危房进行逐户摸底，建立改造台账，坚持“边排查、边改造”，做到了应改尽改。

三是投向基础设施。树立城乡统筹理念，集中精力、倾斜财力弥补农村基建短板。出行通畅上，采用“六方投入”模式，仅2017年就累计投入1.1亿元，为贫困村修建道路332.3公里。安全饮水上，2017年整合资金1328万元，实施了农村贫困人口饮水安全巩固提升工程，所有贫困户全部通上自来水，保证了群众饮水安全。易地扶贫搬迁方面，根据省、市安排部署，对大名县漳河河道内32个村庄进行整体搬迁，涉及4个乡镇，共计8977户、31284人，其中建档立卡贫困户1301户、4063人，同步搬迁7676户、27221人。按照“就地安置、方便生活、两区共建”原则，规划了4个安置点，目前首批安置点正在建设，第二批铺上镇、万堤镇安置点已进场施工，大名镇安置点正在如期推进。

四、大名县涉农财政资金整合试点：进展与成效

2016年是贫困县统筹整合涉农财政资金用于脱贫攻坚的开始之年，国务院办公厅4月12日发文开始试点，河北省出台实施意见已到7月11日，全省贫困县开始试点。大名县列入首批试点贫困县行列。

2016年度，大名县共计统筹整合中央、省、市、县财政涉农资金7480.82万元，按照项目实施类别，由扶贫办牵头实施的统筹整合资金共计2730万元；由国土局实施的统筹整合资金共计2253.18万元；由水利局实施的统筹整合资金824万元；由财政局实施的统筹整合资金1371.6万元；由农业局实施的统筹整合资金302.03万元。[与下面重复。]

2017年大名县共整合涉农资金20387.17万元。主要投向于贫困群众产业项目、村级光伏扶贫电站项目、贫困村基础设施项目、贫困村公益事业项目、贫困户技术技能培训、金融扶贫贴息、扶贫微工厂建设补贴、扶贫产业园区项目、美丽乡村建设项目、造林绿化建设等。 

2018年大名县共整合涉农资金6970.63万元。主要投向于股份制项目、养殖项目、种植项目、贫困村基础设施项目、造林绿化项目、贫困人口饮水工程项目、贫困户危房改造项目、雨露计划补贴项目、技能培训项目、扶贫微工厂建设补贴项目等。