工伤行政确认研究：以法律适用的实际问题为视角

　　从理论上讲，工伤行政确认是工伤保险制度中的重要内容，也是工伤保险制度中颇具特色的一项制度，深化和丰富工伤行政确认的基本理论，有利于工伤保险和社会保障功能的实现。从现实角度讲，反思现行的工伤行政确认制度，剖析现存制度存在的不足，在探寻和反思的过程中，找出解决工伤行政确认难点与热点问题的可行性方案。本书从保护工伤职工权益，稳定现行工伤保险体系的关系，保障工伤行政确认顺利进行的角度出发，结合我国行政和司法实践，对工伤行政确认进行分析和探讨。

　　杨曙光，男，1975年6月生，汉族，山东寿光人。烟台大学法学院教授，博士在读，硕士生导师，中国行政法学研究会理事，山东省普法讲师团成员，山东省法律专家库专家；曾赴中国台湾东吴大学、英国约克圣约翰大学进修；1993年至2000年，西北政法学院行政法本科、国际法研究生。主持国家社科基金一项、*青年项目一项、其他省部级项目三项；荣获省部级、市厅级奖励多项。在《行政法学研究》、《法学杂志》和《行政法论丛》等刊物上独立(或作者)发表论文40余篇，多篇文章被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》和《人大复印报刊资料》论点摘要或全文转载；出版著作《行政执法监督的原理与规程研究》(位)，主编成教教材《宪法学》，合作编写《行政法案例教程》(第二位)。

导论
章工伤行政确认的基本原则
节基本权保护原则
第二节劳动者权益优先保护原则
第三节法律效果和社会效果的有机统一原则
第二章工伤行政确认的申请人
节申请人与申请权的含义
第二节申请人资格的认定规则
第三节申请人资格的审查
第四节亲属范围辨析
第三章工伤行政确认的申请时限
节申请时限的内涵界定
第二节我国工伤认定申请时限制度的回顾
第三节我国工伤确认申请时限的缺陷及完善
第四章工伤行政确认的调查核实程序
节调查核实程序的含义与启动
第二节社会保险行政部门的调查核实权
第三节工伤案件调查核实的一般程序
第四节工伤案件调查核实的特别程序
第五章工伤行政确认的劳动关系
节劳动关系的含义
第二节事实劳动关系
第三节工伤认定中劳动关系的疑难案例解析
第六章工伤行政诉讼的举证责任
节行政诉讼举证责任的一般理论
第二节关于工伤行政诉讼举证责任的再思考
第七章疑难工伤条款的解释与适用
节法律解释概论
第二节工伤认定中的工作场所
第三节工伤认定中的因工外出
第四节工伤认定中的“途中工伤”
结语
附录
参考文献

　　“工伤”，危及劳动工人的安全、健康，甚至是劳动工人的宝贵生命，是引起人类社会共同注意的热点问题。对人类社会而言，工业革命不仅带来高效率的产能和丰富的物质生活，相伴而生的则是工伤与职业病——更大的“产业灾害”。伴随着现代化的大企业生产，新技术、新能源、新工艺、新材料的使用与推广，工人劳动的风险性逐渐加大，工伤事故的频繁发生，不仅给职工个人和企业带来直接损害，而且对整个经济社会的发展产生了重大影响。“据国际劳工组织统计，全世界因工伤事故造成的损失相当于每年国民生产总值的5%左右。”
　　胡晓义：《工伤保险条例释义与实务》，中国劳动社会保障出版社2011年版，第53页。
　　工伤认定也称工伤行政确认，是指在产业活动中或在法律规定的某些特殊情况下劳动工人遭受意外伤害或职业病，并且因这两种情形造成劳动者死亡、暂时或者永久地丧失劳动能力之时，有关行政机关对该法律地位和法律事实进行甄别，给予认可并予以宣告的具体行政行为。
　　工伤认定的概念包括三层含义：，工伤行政确认的主体是特定的行政机关，之前称之为劳动保障部门，新的《工伤保险条例》将其改称为社会保险行政部门，国务院机构改革在国务院是人力资源与社会保障部，地方是各级人力资源与社会保障局。第二，工伤行政确认的内容是确定或否定劳动者工伤的法律地位和权利义务。其直接对象为与这些权利义务、法律地位紧密相关的特定的法律事实。社会保险行政部门通过认定工伤的法律事实是否存在，来达到确认或否定劳动者工伤的法律地位或权利义务的目的。第三，工伤行政确认的性质是社会保险行政部门所为的具体行政行为，其确认权属于国家行政权的组成部分。虽然工伤认定行为中的社会保险行政部门处在形式上平等的职工和用人单位之间，但其行政确认行为是具有强制力的行政行为，对该行政行为不服可以通过行政复议和行政诉讼寻求法律救济。
　　随着国民经济的发展和公民法治观念的增强，“依法治国”的理念深入人心，由此引发的工伤认定争议也日益增多，而工伤行政确认作为公民获得工伤保险的道门槛愈加得到重视；然而，毋庸讳言，无论是从整体框架还是从具体细节来看，现行工伤行政确认的有关法律规范仍存在不少问题。从理论上讲，工伤行政确认是工伤保险制度中的重要内容，也是工伤保险制度中颇具特色的一项制度，深化和丰富工伤行政确认的基本理论，有利于工伤保险和社会保障功能的实现。从现实角度讲，反思现行的工伤行政确认制度，剖析现存制度存在的不足，在探寻和反思的过程中，找出解决工伤行政确认难点与热点问题的可行性方案。本书从保护工伤职工权益，稳定现行工伤保险体系的关系，保障工伤行政确认顺利进行的角度出发，结合我国行政和司法实践，对工伤行政确认进行分析和探讨。
　　本书由导论和实际问题两部分组成。导论部分首先简要介绍选题的理论意义和实践意义，随后论述研究的内容、重点难点及可能创新点，后简单阐明本书的逻辑思路和研究方法。
　　实际问题划分为七个章节，按照工伤行政确认的基本原则、工伤行政确认的申请人、工伤行政确认的申请时限、工伤行政确认的调查核实程序、工伤行政确认的劳动关系、工伤行政诉讼的举证责任以及疑难工伤条款的解释与适用的逻辑思路分章节进行理论分析与实证论证。
　　章，工伤行政确认的基本原则。工伤行政确认的原则应当理解为一个系统，包含三层意思：基本权保护原则、劳动者权益优先保护原则以及法律效果和社会效果的有机统一原则。本书通过对基本权保护原则的分析，得出在工伤认定的具体案件中涉及基本权保护原则解释时，国家机关对基本权利的保护方式应该是多样性的。当有明确的劳动保障法律规定保护基本权利时，国家机关根据相关条文作出解释，并将基本权作为优先考虑的因素给予保护；如果劳动保障法律的内容因其模糊性和抽象性而有多种结论解释时，则作有利于保护基本权利的适用，而不是相反；当基本权利中的社会保障权与其他基本权发生抵触或冲突时，则保护社会保障权优先。“法律效果和社会效果的有机统一”应当以实现的社会效果为根本，进行法律条款的适用和解释；处于弱势群体的劳动者，其地位决定了他们需要由法律予以特别保护。
　　第二章，工伤行政确认的申请人。现行《工伤保险条例》规定，工伤认定申请的主体包括用人单位、工伤职工或者其近亲属和工会组织。在工伤实践中，有的工伤职工的配偶缺乏申请的经验知识，其他近亲属不在身边，配偶的兄弟姐妹及其子女不属于近亲属，不具备申请的主体资格，在个案中还出现“离婚不离家”的情况。虽然他们不属于近亲属，但在生活紧密程度上与工伤职工十分亲近，而且无论从私人感情还是利害关系上说，他（她）们与工伤职工的关系都非同一般。为了保障这部分职工的合法权益，应将近亲属修改为利害关系人，既包括以前规定的近亲属，也包括其他姻亲和同居者等利害关系人，从而扩大工伤认定申请主体的范围。
　　第三章，工伤行政确认的申请时限。申请时限是工伤认定开启之门，大量的行政管理资源不应该浪费在申请时限的确定上，但是从保护申请权的角度，工伤申请的时间限制不能使行政确认行为处于不受监督的状态，更不能使伤害职工申请权的行使发生困难；因此所设置的申请时限不能太短，而且起算的时间也要科学、合理。现行的申请时限基本制度还不完善，导致伤害职工还没明白工伤保险的内容就已经超过申请时限，丧失法律救济。工伤认定解决的是社会保障争议，客观上要求及时、迅速地处理，从而稳定社会关系，因此工伤认定申请时限要短于行政诉讼起诉期限，但是工伤认定要平衡自由与秩序、公正与效率的关系，要求时限不能太短。
　　第四章，工伤行政确认的调查核实程序。调查核实，即社会保险行政部门受理工伤认定申请后，对提交的有关证据根据需要进行调查，从而明确可以采信哪些证据，哪些证据不能采信。行政部门的调查核实程序不是一个选择性程序，对于某些事实不清或者存有疑问的，调查核实是一个重要关键环节，行政部门应当履行调查核实职权；因为社会保险行政部门拥有工伤认定的权力，也具有调查核实的职责，它们来源于政府职能的延伸与行政机关职权的行使。实践中，工伤案件的调查核实方式是多种多样的，既有之前介绍的传统的立项、调查核实和审查，也存在像谈话、专家论证和听证等新的调查核实方法。
　　第五章，工伤行政确认的劳动关系。在工伤认定程序中，社会保险行政部门具有认定伤害职工与用人单位之间是否存在劳动关系的职权。产生事实劳动关系的原因是多样的，大致分为三类：一是劳动主体的主观因素；二是劳动主体的客观因素；三是法律规定的非标准形式。实践中，挂靠关系的司机、国家机关的聘用人员和超过法定退休年龄的农民工与用人单位构成事实劳动关系，有权申请工伤认定。
　　第六章，工伤行政诉讼的举证责任。我国行政诉讼中一味将举证责任分配给作为被告的行政机关的做法常常与《工伤保险条例》的相关规定发生冲突，为了体现工伤行政诉讼的特色和保护弱者、追求实质上的法律平等的精神，有必要对行政诉讼的举证责任进行重新定位。一方面，在工伤行政确认程序中，用人单位与拥有行政确认权的社会保险行政部门相比虽然处于弱势地位，但相对于伤害职工又处于优越地位；另一方面，工伤行政确认属于依申请的行政行为，社会保险行政部门是在工作事故已经发生并且用人单位或伤害职工申请后才进行工伤审核，这与依职权主动收集证据的行政处罚等行政行为不同，社会保险行政部门并没有举证优势。
　　第七章，疑难工伤条款的解释与适用。工伤认定法律条款所用的文字有时难免有或多或少含糊暧昧的缺点，从而引起法院、社会保险行政部门、用人单位和职工的争论，因而更有必要讲求解释法律的正确方法。根据《劳动法》和《工伤保险条例》的立法目的，在对《工伤保险条例》第14条中规定的有关条款存在缩小解释与扩张解释都有一定道理时，适用扩张解释更符合我国宪法的基本精神。因此，在工伤认定的案件中，必须坚持工伤的本来含义，分析工伤术语条款范围宽窄的利弊得失，逐渐扩大工伤的覆盖范围。