法官员额问题研究

本书内容主要包括以下部分：章“历史与现状：法官员额制的中国之路”，第二章“域外与本土：域外法官员额制与我国法官员额制评析”，第三章“外因与内因：影响法官员额确定的各种因素”，第四章“微观与宏观：定性分析与定量分析”，第五章“一个基于内外因结合的相对客观的法官员额定编模型”。

陈陟云，佛山市中级人民法院党组书记、院长、审判委员会委员。

孙文波，佛山市中级人民法院办公室主任。

如何科学合理地确定法官员额（前言）

文/陈陟云

我原认为，法官员额问题在当代中国司法改革中，仅是一项局部性问题，只是法官职业化的重要内容之一。但随着改革的推进，它却显得越来越重要，成为一道似乎迈不过去的坎。“员额”的限制，意味着相当范围既得利益的丧失。由此，改革试点单位更多地将博弈重点放在了对法官员额数量的争夺上，而忽略了法官员额制首先需要解决的问题：怎样科学合理地确定法官员额？这种现象的存在，使得一些单位提出的法官员额方案严重背离了司法规律，背离了改革方向。

作为中央和人民法院司法体制改革首批试点单位，我们在推进改革的过程中希望能够正确对待这一问题，深入探求法官员额确定的科学方法，并以此为起点建立以法官为中心、以审判工作为重心的法院人员配置模式。

法官数量必须与审判需求相匹配，这是法官员额制的关键。上海市法院以全院人员总数为测算基数，确定法官员额占33%的比例；广东省法院以全省法院政法专项编制总数为测算基数，确定法官员额占39%的比例。这种将法官数量的多少直接取决于人员编制数的方式，明显不符合法院工作实际。尽管人员编制数在理论上可以根据审判需求进行调整，但两者实难同步。在广东，虽然政法专项编制会有一定数量的调配，但通过广东省法院214年较22年受理案件数增长7788%，而编制数仅增长853%的数字比对可知，简单以编制比例确定法官员额的方法，严重脱离了实际。在上海，虽然人员编制总数包含文职人员在内，但根据审判需求调配员额的空间同样极其受限。其他地方情况亦是如此。这里的情形是：简单地以编制比例确定法院人员配置，表述的是“一个法院可以有多少法官，可以有多少司法辅助人员”，而不是“一个法院应该有多少法官，应该有多少司法辅助人员”。前者看重组织人事管理，后者强调遵循司法规律，两者所依照的人员配置逻辑迥然不同。尽管上海、广东在方案中将辖区经济社会发展、人口数量、案件数量、办案工作量、法院功能定位、审判辅助人员配置等内外部因素均作为确定员额比例的综合因素，但我们没能看到其“综合”的过程和依据，而这恰是审判需求决定法官数量的核心问题。

因此，我们把审判需求作为法官员额研究的切入点，通过筛选、确定形成审判需求的因素，对各因素对法官员额产生的作用力进行抽象分析，终得出“一个法院在特定的辖区环境、审判方式、司法能力、组织机构等要素下应该配置多少法官才能满足审判工作的需要”的结论。在确保法官数量与审判需要相匹配之后，再进一步配置与法官数量相匹配的司法辅助人员，法院人员科学配置的问题也就迎刃而解了。如此，从实际需要中产生的法官员额和法官员额制，在推行时才不会引发“南水北调”“削足适履”等应对尴尬；按实际需要建立的法院人员配置模式，才能真正确保法官和审判的中心地位，符合法院人员分类管理主旨。

在研究方法上，本书选择运用统计学定性和定量分析法建立案件权值模型，并以此为标准，提出“基于内外因结合的相对客观的法官员额定编模型”，即从“变与不变”的辩证角度，抽取一个特定时间段的共性因素来构建定编模型。“过去不可变”，在过去一个特定时间段内，影响法官员额所有内外因素都有其相对的稳定性，它们通过案件终将“影响”直接体现在审判工作量上。因此，从应然上讲，只要有该特定时间段足够翔实准确的审判工作量统计数据，就可以科学计算出该法院该特定时间段实际需要的法官数量，这个即称为“不变量”。但是，在计算得到“不变量”后，还不能简单认为法院今后也应然需要如此多的法官。“未来皆在变”，影响法官员额内外因素在不停地发生变化，也不断地通过形成案件来影响审判工作量。同时，各类因素对法官员额的影响程度存在差异，也需要对各种影响法官员额的权重系数进行定量，这可称为“变量”。简言之，定编模型就是先统计测算出法院过去特定时间段内实际需要的法官员额，再定量计算各类内外因素对法官员额影响的权重系数，后计算出今后该法院法官员额。

然而，这项研究的过程是不易的，必须占有大批量连续可靠的数据信息，选择分析工具和研究方法，重构定编应用模型，每一个环节都存在鲜有涉足的领域。幸运的是，佛山中院29年在全省率先启动审判管理改革，一方面，近七年的信息化、规范化建设使大量审判数据和信息得以连续、完整地保留，能够为长期性的观察研究提供样本，确保了本项研究的准确性和可靠性；另一方面，为解决工作中人案矛盾、人力资源不平衡等实际问题，创新提出并已实施近五年的“以案配人”制度，解决的就是“一个法官一年能办多少案”和“一个业务庭需要多少法官”的问题，与法官员额确定的思路一脉相承。这些改革成果确立了我们今天的研究优势。

在本书的撰写过程中，审判管理办公室的孙文波主任作为主要执笔人，与蔡捷同志一起，查阅、收集了大量的数据和资料，对我的观点和思路进行了充分的阐释，并在具体模型构建中贡献了自己的智慧。东南大学李可教授、清华大学安海涛博士为本书著成亦提供了颇具参考价值的宝贵意见。在此，一并表示感谢！

后需要说明的是，法官员额制作为实操性的研究对象，其改革非一日可达，其研究也非一纸能尽。本书并非想为我国法官员额制的确定提供通用性的标尺，但希望能为今后各地的改革提供原则性或方法上的借鉴。倘能如此，即为幸事。