成渝经济区地方政府跨域治理合作机制的理论与实践

随着人才、资本、技术的自由流动，民众凸显对户籍、社保、交通、教育等方面区域公共服务的需求。这些以跨区域、跨领域为特征的公共事务决非一城一地政府能够单独应对，亟需打破本位主义行政藩篱的掣肘，完善区域共同治理，增强区域政府协作能力，提升区域社会管理绩效。本书既注重解决实现区域间经济合作发展的核心问题，更关注解决这一问题的制度保障，即地方政府“行政区行政”的固有弊端，提倡在区域公共治理中建立地方政府区域合作机制，提升跨域治理能力。本书从理论与实证分析和机制构建两个层面进行研究，既有理论论证又有解决方案。

杨毅，男，湖北省武汉市人，西南大学文化与社会发展学院文化产业管理系系主任，副教授，管理学博士，硕士生导师，研究方向：区域治理与产业政策。2017年度重庆社科规划重大项目首席专家，现主持2018年教育部人文社科规划基金项目，主持并完成2010年度国家社科基金项目 1 项、重庆市社科基金项目 2 项，中央高校科研业务费专项基金项目 5项，主研、参研国家级省部级项目 5 项，在核心期刊上发表多篇论文。

目录

第一章导论

１.１问题的提出

１.２相关概念界定

１.３项目研究总体设计

第二章理论梳理：国内外地方政府跨域治理合作的研究回顾

２.１国外相关理论概析

２.２国内相关理论概析

２.３现存研究局限

第三章现状解读：国内地方政府跨域治理合作的实证分析

３.１历史沿革与制度变迁

３.２现状概述与发展导向

３.３主要模式与实施途径

３.４阻滞因素缕析

第四章他山之石：国外地方政府跨域治理合作的经验借鉴

４.１立体多维模式：基于美国地方政府跨域治理的分析

４.２ＳＣＰ－结构模式：基于英国地方政府跨域治理的分析

４.３多维圈层模式：基于日本地方政府跨域治理的分析

４.４经验小结

第五章动因探析：成渝经济区地方政府跨域治理合作的内在机理

５.１场域力

５.２向心力

５.３离心力

第六章实然呈现：成渝经济区地方政府跨域治理合作的现状缕析

６.１合作广度

６.２合作深度

６.３合作频度

６.４成渝经济区地方政府合作主导模式

第七章绩效评估：成渝经济区地方政府跨域治理效果的模型建构

７.１合作效果评价思路设计

７.２结构方程模型概览

７.３模型构建与指标说明

７.４方案设计与组织实施

第八章个案约取：成渝经济区地方政府跨域治理合作的典型评析

８.１以成都“飞出”为典型的经济合作模式

８.２以重庆两江新区管委会为典型的组织制度创新

８.３以南充边缘区域为典型的合作行动路径

８.４以重庆五大功能区为典型的政策规制范式

第九章应然选择：成渝经济区地方政府跨域治理的优化路径

９.１理念重塑：跨域治理合作的治理思维

９.２外围共建：跨域治理合作的规制优化

９.３内部保障：跨域治理合作的组织建设

９.４协同执行：跨域治理合作的运作流程

第十章尾论

附录

附１成渝经济区区域跨域合作主要政策文本统计表

附２成渝经济区地方政府跨域合作治理实例统计

附３访谈提纲与访谈对象一览表

附４成渝经济区地方政府跨域合作效果满意度调查问

在全球化、城镇化、信息化的时代趋势下，行政实践中产生了大量以跨区域、跨领域为特征的公共管理议题，绝非一城一地政府能够单独面对。传统“行政区行政”这一基于地域基础上的内向型管理方式已经不能实现治理的回应性，亟须打破本位主义行政藩篱，发挥地方政府的自主参与性、统筹互动性，完善区域公共事务的共同治理，增强区域整体协作能力。同时，自然资源及空间区位优劣造成的经济社会失衡，地方政府无序化及同质化竞争加大区域发展差异，使公众对区域公共服务的需求凸显，必须通过地方政府合作“健全区域协调互动机制”（十六届五中全会《建议》），协同跨域公共服务的均衡供给，提升区域社会管理绩效。为此，需要推进地方政府区域合作并构建其合作制度支持体系，以优化区域公共管理。

本书立足于地方政府间跨域合作治理风起云涌的时代潮流以及成渝经济区地方政府合作机制渐进深化的现实态势，通过系统的文献梳理，研究地方政府区域合作理论的发展趋向，分析时代背景下区域公共管理及跨域治理对政府区域合作制度的现实要求；通过问卷调查和深度访谈剖析成渝经济区地方政府跨域合作现状，并对成渝经济区地方政府间跨域合作典型事例进行历时性研究，全方位勾勒城乡统筹发展、城镇化进程背景下地方政府合作机制在区域公共服务与跨域性事务治理中的嬗变路径；通过结构方程模型实证分析以公众需求和满意度为价值导向的成渝经济区地方政府跨域治理绩效，并在借鉴国内主要经济区以及国外地方政府区域合作机制的主导模式、主要措施的基础上进行路径优化设计。

具体而言，本书涵括导论、八章及尾论十部分内容。

本书从文献回顾角度，阐述了西方学者对地方政府间合作抑或是横向行政关系的研究，主要基于三个维度：其一是经济学视角，主要是新兴经济学流派在区域发展过程中对经济社会问题的思考，地方政府以及其他社会组织如何参与调控协作并发挥应有功能作用的理论对策；其二是政治学视角，体现了传统政治学领域关注纵向宪政规范与结构的偏好转向，更多着力进行府际关系与区域公共治理的研究；其三是行政管理学视角，着重分析地方政府合作中的行政行为问题，涵括了竞合机理、动态运作以及规范模式等。在国内，对地方政府合作机制的研究起始于２０世纪９０年代，伴随着探讨政府（中央与地方、地方与地方）及其权力关系而展开，呈现三种研究取向，即经济、法律与行政取向。经济取向主要探讨市场经济体制与国家宏观调控机制的配合性问题、区域经济竞争与区域公共物品供给的互动性问题、区域经济增长与区域统一市场建构的统筹性问题。法律倾向则认为，经济一体化及区域经济发展过程中都需要政府间通过合作形式来加以有效推进，无论是西方国家的实际经验还是我国的渐进探索，政府间合作的稳定化、正规化模式都是运用行政协议的方式来完成的。行政取向强调通过府际关系调整来优化合作机制，指出开展横向合作是根源于利益驱动以及发展的不平衡，应以分权调动各方积极性为逻辑起点，以地方个性化发展为战略基础。

本书从经验借鉴角度，通过对比研究，系统梳理了以京津冀城市群为例的政策驱动型区域政府合作模式（其核心特征是主要依靠上级政府推动跨域合作治理）、以长三角城市群为例的市场驱动型区域政府合作模式（其基本要求是在区域内建设完整的市场体系，促进交通链接、旅游联动、生态环境治理、资源流动与共享）、以珠三角城市群为例的综合共力型区域政府合作模式（相较于前两者，该模式尤其强调各个治理主体间的协作、互惠与平衡）。此外，本书立足于地方政府间跨域合作治理的全球趋势，探讨了美国地方政府跨域治理的立体多维模式、英国地方政府跨域治理的ＳＣＰ—结构模式以及日本地方政府跨域治理的多维圈层模式，并总结可以从“制度”“体制”和“机制”三个维度全方位借鉴其经验。即完善地方政府间跨域合作治理“制度”
的设计与安排，规范针对跨域治理所形成的顶层设计与协议准则；明确地方政府间跨域合作治理“体制”
的选择与优化，厘清成渝经济区跨域治理多元主体的职能与相互关系，形成更完善的行动者支持网络；实现地方政府间跨域合作治理“机制”的创新与提升，构建成渝经济区内地方政府间跨区域合作有效开展的具体化、多层次、多维度的保障措施。

本书从现状诊断角度，通过问卷调查、深度访谈等形式，从“场域力”“向心力”“离心力”三个维度系统论证了成渝经济区地方政府间跨域合作治理的内在动因机制，并通过对成渝经济区地方政府间２００余例跨域合作案例的整理与归纳，从“合作广度”“合作深度”和“合作频度”三个方面阐述了当前成渝经济区地方政府间跨域合作的基本现实态势。研究也从个案分析的角度，探究了成渝经济区地方政府间跨域合作的典型，即以成都“飞出”
为典型的飞地经济合作模式、以重庆两江新区管委会为典型的组织制度创新、以南充边缘区域为典型的合作行动路径构建以及以重庆五大功能区为典型的政策规制优化，为深度窥测成渝经济地方政府间跨域合作治理的基本策略、主要方式形成四个有益视角。此外，从实证分析角度借助结构方程模型（ＳＥＭ），以“耦合性”“协同性”“可持续性”“公众期望”
“公众价值感知”
和“公众满意度”为五大方面，以公众需求和满意度为价值导向，分析了成渝经济区地方政府间跨域合作的现实绩效，并认为提供高质量的公共服务、提高居民参与度、加强政府与居民的沟通与互信是提高其跨域合作治理效能的三个着力点。

本书从路径优化角度，提出为进一步实现成渝经济区地方政府跨域治理过程中协作能力的增强与公众需求的满足，首先需要厘清成渝经济区内合作治理网络行动者之间的利益联系和内在机理，继而着重勾勒地方政府职能的定位、运用以及适用性转变路径，通过实践范式与竞争机制的更新与实施构建一个以政府引导为核心、涵括第三方机构以及利益相关者在内的外围共建与内部治理相结合的跨区域合作治理行动者网络。即通过明确跨域治理的目标价值、治理理念、目标效果以重塑规律切合性与目的切合性相统一的跨域合作治理的治理思维；通过规范政府协同合作的法律依据、法律效力、法律建议以构建合规化的跨域合作治理的外围共建机制；通过完善跨域治理的动力激励制度、府际协调制度、监督约束制度以强化跨域合作治理的内部组织保障；通过完善利益整合机制、议题协商机制、协同执行机制、效果评价机制以提高跨域合作治理的运作协同性。