中华人民共和国测绘法解读

　　★权*——由立法机关编写的法律学习读本

　　★充实——运用*手立法材料，准确、全面、深入解析法律内容

　　★详尽——逐条解释立法原意和立法背景，附录新旧对照表和相关立法资料

 

　　《中华人民共和国测绘法》于1992年12月28日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议予以修订，对依法建立和完善测绘工作发挥了重要作用，测绘事业也取得了积极进展。但是，从多年来实施的情况看，一些地区的测绘工作仍然存在着不同程度、不同情况的问题，与人民群众的期盼，以及提升测绘工作水平，以更好地在相关领域发挥其服务功能的需要，特别是保障国家安全的需要，还存在较大差距。党的十八大，十八届三中、四中、五中全会以来，总书记系列重要讲话以及党中央、国务院关于生态文明建设的系列政策文件，对测绘工作提出了新的更高的要求和新的希望。由此，测绘工作也得到社会各方面的高度重视，2017年4月24日第十二届全国人大常委会第二十七次会议审议通过的修订后的测绘法，也更加受到社会诸多方面的关注。新修订的测绘法贯彻了中央生态文明建设的基本思想和要求,与环境保护法等相关法律做了较好的衔接，有利于测绘工作在政治、经济、社会、文化和生态文明建设中发挥更重要的作用，有利于在健全相关法律制度和科学技术能力上全面提升测绘工作的质量和水平。为了便于社会各有关方面和人士学习这部重要的法律，全国人大环境与资源保护委员会法案室的部分同志和国家测绘地理信息局法规司的有关同志共同编著了本书。本书力求将测绘法的修改背景、主要内容和确切含义，以简明扼要、准确清晰的方式予以解读。

　　本书由全国人大环境与资源保护委员会法案室主编，国家测绘局法规司的部分同志以个人身份参与编写工作。

　　全国人大环境与资源保护委员会法案室

　　章总则

　　条【立法目的】

　　第二条【适用范围】

　　第三条【政府的职责】

　　第四条【管理体制】

　　第五条【应遵循的技术原则】

　　第六条【鼓励措施】

　　第七条【宣传教育】

　　第八条【外国组织或个人的测绘活动】

　　第二章测绘基准和测绘系统

　　第九条【测绘基准】

　　第十条【测绘系统】

　　第十一条【坐标系统】

　　第十二条【基准服务系统】

　　第十三条【政府建立卫星导航定位基准站的义务】

　　第十四条【卫星导航定位基准站的建设和运营】

　　第三章基础测绘

　　第十五条【分级管理制度和内容】

　　第十六条【基础测绘规划】

　　第十七条【军队测绘部门职责】

　　第十八条【基础测绘年度计划编制及预算规定】

　　第十九条【基础测绘成果更新制度】

　　第四章界线测绘和其他测绘

　　第二十条【国界线测绘规定】

　　第二十一条【行政区域界线测绘规定】

　　第二十二条【不动产测绘管理和权属界址线测绘规定】

　　第二十三条【城乡建设、水利、能源等领域的工程测量活动规定】

　　第二十四条【建立地理信息系统规定】

　　第二十五条【突发事件应急测绘保障工作】

　　第二十六条【开展地理国情监测并规范使用监测成果】

　　第五章测绘资质资格

　　第二十七条【测绘资质管理制度】

　　第二十八条【测绘资质审查规定】

　　第二十九条【测绘单位从事测绘活动基本准则及测绘项目招投标规定】

　　第三十条【测绘专业技术人员执业资格】

　　第三十一条【测绘活动保障规定】

　　第三十二条【测绘相关证书规定】

　　第六章测绘成果

　　第三十三条【测绘成果目录和副本汇交制度】

　　第三十四条【测绘成果社会化应用及测绘成果保管规定】

　　第三十五条【使用财政资金的测绘项目立项管理的规定】

　　第三十六条【测绘成果无偿提供和有偿使用规定】

　　第三十七条【重要地理信息数据审核、公布管理规定】

　　第三十八条【地图管理规定】

　　第三十九条【测绘成果质量管理规定】

　　第四十条【地理信息产业发展及地理信息共享规定】

　　第七章测量标志保护

　　第四十一条【测量标志具体保护及永久性测量标志范围】

　　第四十二条【永久性测量标志设立标记与委托保管】

　　第四十三条【工程建设避开永久性测量标志及其拆建规定】

　　第四十四条【永久性测量标志的使用与保管】

　　第四十五条【政府对永久性测量标志的保护责任】

　　第八章监督管理

　　第四十六条【政府应加强地理信息安全监管】

　　第四十七条【涉密地理信息登记保存制度】

　　第四十八条【测绘单位信用管理规定】

　　第四十九条【测绘地理信息主管部门监督检查规定】

　　第九章法律责任

　　第五十条【测绘地理信息主管部门工作人员违法责任规定】

　　第五十一条【外国组织或个人违法责任承担】

　　第五十二条【违法建立地理信息数据系统的责任承担】

　　第五十三条【建设卫星导航定位基准站未备案的责任承担】

　　第五十四条【违反卫星导航定位基准站建设和运行维护的规定】

　　第五十五条【未取得或者违法取得测绘资质证书从事测绘活动的责任承担】

　　第五十六条【测绘单位违法行为责任承担】

　　第五十七条【违反测绘项目招投标管理责任承担】

　　第五十八条【中标测绘单位违法转让责任承担】

　　第五十九条【未取得资格擅自从事测绘活动责任承担】

　　第六十条【不汇交测绘成果资料责任承担】

　　第六十一条【擅自发布重要地理信息数据责任承担】

　　第六十二条【违反地图管理规定的责任承担】

　　第六十三条【测绘成果质量不合格责任承担】

　　第六十四条【违反永久性测量标志规定责任承担】

　　第六十五条【违反安全保密规定责任承担】

　　第六十六条【执法机关的行政处罚权】

　　第十章附则

　　第六十七条【军事测绘管理办法的规定】

　　第六十八条【生效日期的规定】

　　附录

　　一、法律原文

　　中华人民共和国测绘法

　　(2017年4月27日)

　　二、立法背景资料

　　《中华人民共和国测绘法》修正案草案(送审稿)

　　《中华人民共和国测绘法》修正案草案(送审稿)

　　起草说明

　　新设卫星导航定位基准站建设行政许可论证报告

　　国务院法制办、国土资源部、测绘地信局关于《中华人民共和国测绘法(修订草案)》的

　　说明

　　三、相关法律法规

　　中华人民共和国保守国家秘密法

　　(2010年4月29日)

　　中华人民共和国网络安全法

　　(2016年11月7日)

　　基础测绘条例

　　(2009年5月12日)

　　中华人民共和国测绘成果管理条例

　　(2006年5月27日)

　　地图管理条例

　　(2015年11月26日)

　　中华人民共和国测量标志保护条例

　　(2011年1月8日)

　　《中华人民共和国测绘法》于1992年12月28日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议予以修订，对依法建立和完善测绘工作发挥了重要作用，测绘事业也取得了积极进展。但是，从多年来实施的情况看，一些地区的测绘工作仍然存在着不同程度、不同情况的问题，与人民群众的期盼，以及提升测绘工作水平，以更好地在相关领域发挥其服务功能的需要，特别是保障国家安全的需要，还存在较大差距。党的十八大，十八届三中、四中、五中全会以来，习近平总书记系列重要讲话以及党中央、国务院关于生态文明建设的系列政策文件，对测绘工作提出了新的更高的要求和新的希望。由此，测绘工作也得到社会各方面的高度重视，2017年4月24日第十二届全国人大常委会第二十七次会议审议通过的修订后的测绘法，也更加受到社会诸多方面的关注。新修订的测绘法贯彻了中央生态文明建设的基本思想和要求,与环境保护法等相关法律做了较好的衔接，有利于测绘工作在政治、经济、社会、文化和生态文明建设中发挥更重要的作用，有利于在健全相关法律制度和科学技术能力上全面提升测绘工作的质量和水平。为了便于社会各有关方面和人士学习这部重要的法律，全国人大环境与资源保护委员会法案室的部分同志和国家测绘地理信息局法规司的有关同志共同编著了本书。本书力求将测绘法的修改背景、主要内容和确切含义，以简明扼要、准确清晰的方式予以解读。

　　本书由全国人大环境与资源保护委员会法案室主编，国家测绘局法规司的部分同志以个人身份参与编写工作。

　　第二条在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事测绘活动，应当遵守本法。

　　本法所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。

　　条文主旨

　　本条是关于测绘法适用范围和测绘定义的规定。法律适用范围明确法律的效力，包括地域效力、对人的效力和对行为的效力。每部法律对一定的行为作出规范，即具有一定的行为效力。法律适用范围与国家主权相联系，是国家主权权利的显著体现之一，也由此体现立法权为国家主权的重要组成部分。所以，在成文法体系中，每部法律的适用范围是必不可少的，但表现的方式有所不同。严格的法律规范内容中，需要明确法律适用的地域范围即法律的地域效力，并对其特定规范的行为作出基本定义，以便使此法律区别于彼法律，体现每部法律对行为规范的特殊性。因此，每部法律对其规范的特定行为或者对这种特定行为的指向作出的定义，作为法律适用范围的重要组成部分，而对行为的指向做出的定义，即为法律的基本行为定义。如本法规定的特定行为是测绘，而对这种测绘行为的定义，即为基本行为定义。

　　立法背景

　　修改前本法第二条款的内容为：“在中华人民共和国领域和管辖的其他海域从事测绘活动，应当遵守本法”。

　　根据一些常委会委员的意见，这次修改将这一款内容进行了一个小的调整，即在“在中华人民共和国领域和”的后面增加了“中华人民共和国”的文字表述。这一调整是考虑避免“管辖的其他海域”出现两个主体，即“中华人民共和国”和“中华人民共和国领域”。但从语法上讲，“和”字主要是针对“领域”而使用的，即通过一个“和”字在“中华人民共和国”这一主语下连接“领域”和“管辖的其他海域”两个宾语。但两次使用“中华人民共和国”则使得含义更为清楚。这里修改前后，仅仅是表述的方式不同。在其他法律中也有另外的表述：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域”，使用“及”字，替代“和”字。仅仅是使用文字的不同，没有实质意义上的区别。

　　关于“应当遵守本法”，有的法律也表述为“适用本法”，理由是：这一条是有关适用范围的表述，使用“适用本法”的表述，可能是出于更符合语言逻辑的考虑。而“应当遵守本法”的表述，则更注重强调对法律的遵守。但这仅仅是不同法律的表述方式不同，没有根本的区别。

　　条文解读

　　一、关于本法的适用范围

　　按照本条规定，本法适用于在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内的测绘活动。在这个空间范围内，必须依照测绘法的规定从事测绘活动、调整各种测绘法律关系和进行测绘管理。

　　中华人民共和国领域是指我国行使主权和排他性管辖权的空间(即我国的领土范围)。包括国家疆界以内的陆地、水域及其上空和底土，即由领陆、领水及其底土、领空所组成：(1)领陆：位于中华人民共和国疆界以内的陆地领土统称为领陆。中华人民共和国领土包括中华人民共和国陆地疆域以内的土地及属于中华人民共和国的岛、礁。(2)领水：位于中华人民共和国陆地疆界以内以及与陆地疆界相邻接的一定宽度的水域称为领水。领水又分为内水和领海。内水是指领海基线向陆地一侧的水域及陆地疆界之内的河流、湖泊等，其中领海基线向陆地一侧至大陆之间的水域又称为内海。如：渤海湾和琼州海峡等。领海是指中华人民共和国陆地领土向外一侧邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域，按照《联合国海洋法公约》的规定，领海的宽度从领海基线量起为12海里。(3)领陆及领水的底土是指领陆以下的底土和领水的底床(包括海床)和底土。(4)领空是指领陆和领水的上空。领空的上限一般至空气空间的层，不包括外层空间。

　　此外，一国的立法权是国家主权的重要组成部分，一国法律的适用范围也自然是国家主权权利的范围。因此，本条规定的领域还包括我国的驻外使领馆和我国在国外的各类飞行器和航空器等。国际法承认国家在其领域内行使主权权利和排他性管辖权，任何国家不得破坏别国领土完整和在其领域内行使主权权利。国家领域不仅是国家行使主权的空间，同时也是国家及其人民生存和发展的物质基础所存在的空间。国家对领域的主权是国家主权的重要内容和表现。

　　中华人民共和国管辖的其他海域是指沿海国在其领海以外设立的邻接领海并属沿海国专属管辖的一定宽度的海域，即毗连区、专属经济区和大陆架(有的国家还有外大陆架)。

　　(1)毗连区是指毗连沿海国领海，宽度从测算领海宽度的基线量起不超过24海里的区域。根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国有权在毗连区内为防止和惩处在其领陆和领水内违反其海关、财政、移民和卫生方面的法律规章的行为，行使管制权。

　　(2)专属经济区是指领海以外并邻接领海，宽度从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的区域。专属经济区既不同于领海又不同于公海，它是1982年《联合国海洋法公约》新设立的一项特定的法律制度。在此区域内，沿海国为勘探、开发、养护、管理海床和底土及其上覆水域的自然资源的目的，拥有主权权利;在海洋科学研究和海洋环境保护等方面，拥有专属管辖权;其他国家在专属经济区内仍享有航行和飞越自由，铺设海底电缆和管道等自由，但应遵守一般国际法和沿海国依照《联合国海洋法公约》制定的法律和规章。

　　(3)大陆架是指沿海国在其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边缘外的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边缘外的距离超过200海里的，则可根据《联合国海洋法公约》第七十六条等规定，向联合国大陆架界限委员会提出拥有200海里之外大陆架的主张。沿海国对大陆架自然资源的勘探和开发行使主权权利，未经沿海国同意，任何人无权勘探和开发这些资源。沿海国对于大陆架上所有的勘探和开发资源活动，在大陆架上建筑人工岛屿及其他人工设施，海洋科学研究和海洋环境保护和保全等事项享有排他的管辖权;其他国家在大陆架上覆水域及其上空享有与专属经济区内相同的自由和权利，包括航行和飞越、铺设海底电缆和管道等。国家“管辖的其他海域”，是国家行使特定的主权权利和专属管辖权的空间，也是国家及其人民生存和发展的物质基础的重要组成部分;同时，还是目前全球海洋中发生权益争端多、资源和空间争夺激烈的区域。各沿海国之间尚未划定的海上边界也主要集中在这一区域。虽然沿海国在本区域所行使的主要是针对自然资源和一些看似不太重要的管辖权，其权利的性质弱于其“领域”内的主权，但是，这些主权权利和专属管辖权实质上是一定意义上的主权的演变;同时，由于“管辖的其他海域”面积较大，意味着沿海国管辖和防卫空间的巨大拓展，因此，“管辖的其他海域”无论对于沿海国还是对于其他国家来说，都蕴藏着巨大的经济利益和潜在的战略意义。目前，关于沿海国对“管辖的其他海域”所拥有的权利的性质和范围的争论和斗争仍在继续。

　　随着世界经济的发展和国际法律制度的完善，各国日益重视海洋权益。由于目前国际海洋法领域关于国家“管辖的其他海域”的法律制度方面还存在着一些空白之处或者有争议的问题，国家“管辖的其他海域”的法律制度仍处在完善和发展的过程中。因此，国家的立法实践就具有了重要的创制法律规范的意义，世界上大多数国家据此采取的立场和实践将对该法律制度的发展产生重大影响。从实际情况看，世界各沿海国纷纷从本国利益出发，对《联合国海洋法公约》新设立的专属经济区制度和更新了的大陆架制度等作出不同的理解和解释;同时，也不断加强对国家管辖的其他海域的资源开发、环境保护、海洋科学研究等管理，制定相关的法律、法规，加强海洋力量建设。据此有人认为，国家管辖的其他海域，还应当包括根据国际法确立的在一定时空条件下的国家管辖范围，诸如国家在一定时空条件下对极地、国际海底区域的管辖范围。

　　二、关于“测绘”的定义

　　测绘服务于国民经济建设、国防建设、社会发展各个领域，如果在法律上没有对测绘涵义的严格界定，在实践中往往会产生对测绘涵义理解上的不一致，导致适用法律上的混乱，影响法律的有效实施。因此，通过法律上的定义，可以使测绘法的调整范围更加明确，保证有效地规范测绘活动，保障测绘管理与测绘执法工作顺利进行。

　　本条将测绘定义为：对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。其中，所称的“自然地理要素”是指由于自然形成的水系、地形、海岸线、土质和植被等要素，比如河流、湖泊、山脉、山峰、沙漠、森林、草原等。所称“地表”是指地球的表面层(含地上、地下、海底及其他水下等)。所称人工设施是指人工建造的、非自然形成的要素，如居民地、厂矿、学校、道路、桥梁、隧道、水库、地上地下管线、界桩、标志等。所称“测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”，通常包括大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、地理信息系统工程、工程测量、不动产测绘、海洋测绘、地图编制、导航电子地图制作、互联网地图服务以及所有测绘成果的提供使用等活动。

　　相关规定

　　《联合国海洋法公约》。