描述
开 本: 32开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787562066422
编辑推荐
本书是近年来国内该专题比较有代表性的专著之一。
内容简介
本书是一部对行政审批标准化管理进行理论探讨和实证研究的著作。本书认为，法律是标准化管理的依据，信息技术的应用为行政许可标准化管理提供了手段，标准化管理旨在通过行政许可流程再造和规范化管理，推进依法行政，提高行政效能，建设服务型政府。本书在理论分析的基础上，以上海绿化市容局推行行政审批标准化改革实践为蓝本，对标准化实施的制度和措施进行总结分析，首次提出我国行政许可标准化管理基本框架和标准体系。这种既有理论分析，又有制度设计的系统论述，对于我国进一步深化行政审批制度改革，提升行政管理的效率，具有参考意义。
目 录
行政审批制度改革的新使命（代序） …001
编行政许可标准化管理研究
概述 …002一、行政许可标准化管理理论基础 …002二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理评估 …004三、关于行政许可标准化管理的思考 …009四、借助标准化建设，迎接自贸区挑战 …011
章 电子化背景下的行政许可管理 …013一、行政许可概述 …013二、电子通信技术在行政许可中的应用：电子行政许可 …018三、行政许可管理 …028四、行政许可电子化：电子化对行政许可管理的影响 …032
第二章 行政许可标准化管理的理论基础和实践 …038一、标准化管理概述 …038二、行政许可标准化管理的理论基础 …041三、行政许可标准化管理的实践 …052四、上海市绿化市容局行政许可标准化管理探索 …064
第三章 上海市绿化市容局行政许可标准化管理经验 …073一、行政许可事项的标准化管理 …073二、行政许可职权的标准化管理 …090三、行政许可公开的标准化管理 …100四、行政许可程序的标准化管理 …103五、行政许可服务的标准化管理 …118六、被许可人监督的标准化管理 …123
第四章 电子政务背景下行政许可标准化管理的挑战及应对 …129一、电子行政许可安全的标准化管理 …129二、电子行政许可协同的标准化管理 …144三、上海市绿化市容局行政许可电子监督监察标准化管理 …155
第五章 行政许可标准化管理的基本框架和完善思路 …165一、行政许可（审批）标准化管理的基本内容 …165二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理的评估和改进 …171三、对行政许可标准化管理的一些思考 …176
第二编 适应自贸区林业产品贸易监管制度研究
概述 …186
章 自贸区进出口贸易中林业产品监管现状及存在的问题 …192一、自贸区林业产品贸易监管的现状 …192二、2014年简政放权改革后存在的问题及解决思路 …198三、进一步改革的基本原则和思路 …200
第二章 自贸区林业产品贸易事前审批改革：基于物种分类的贸易便利化改革 …203一、分类准入制度改革的必要性和可行性 …204二、物种证明备案的基本制度设计 …211三、进出口证明书的细分改革方案 …215
第三章 自贸区林业产品贸易事后监管改革：基于企业信用分类的监管体系 …228一、濒管办事中、事后监督的现状 …228二、基于信用分类的事中、事后监管的制度框架 …231三、加强事后监管和惩处力度，打击濒危物种不法贸易 …233
第四章 林业产品贸易分类监管新体制的实施和推广 …235一、分类监管制度的实施和推广 …235二、制定自贸区林业产品贸易监管办法 …239
附录 自贸区林业产品贸易监管办法（建议稿） …243后 记 …245
编行政许可标准化管理研究
概述 …002一、行政许可标准化管理理论基础 …002二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理评估 …004三、关于行政许可标准化管理的思考 …009四、借助标准化建设，迎接自贸区挑战 …011
章 电子化背景下的行政许可管理 …013一、行政许可概述 …013二、电子通信技术在行政许可中的应用：电子行政许可 …018三、行政许可管理 …028四、行政许可电子化：电子化对行政许可管理的影响 …032
第二章 行政许可标准化管理的理论基础和实践 …038一、标准化管理概述 …038二、行政许可标准化管理的理论基础 …041三、行政许可标准化管理的实践 …052四、上海市绿化市容局行政许可标准化管理探索 …064
第三章 上海市绿化市容局行政许可标准化管理经验 …073一、行政许可事项的标准化管理 …073二、行政许可职权的标准化管理 …090三、行政许可公开的标准化管理 …100四、行政许可程序的标准化管理 …103五、行政许可服务的标准化管理 …118六、被许可人监督的标准化管理 …123
第四章 电子政务背景下行政许可标准化管理的挑战及应对 …129一、电子行政许可安全的标准化管理 …129二、电子行政许可协同的标准化管理 …144三、上海市绿化市容局行政许可电子监督监察标准化管理 …155
第五章 行政许可标准化管理的基本框架和完善思路 …165一、行政许可（审批）标准化管理的基本内容 …165二、上海市绿化市容局行政许可标准化管理的评估和改进 …171三、对行政许可标准化管理的一些思考 …176
第二编 适应自贸区林业产品贸易监管制度研究
概述 …186
章 自贸区进出口贸易中林业产品监管现状及存在的问题 …192一、自贸区林业产品贸易监管的现状 …192二、2014年简政放权改革后存在的问题及解决思路 …198三、进一步改革的基本原则和思路 …200
第二章 自贸区林业产品贸易事前审批改革：基于物种分类的贸易便利化改革 …203一、分类准入制度改革的必要性和可行性 …204二、物种证明备案的基本制度设计 …211三、进出口证明书的细分改革方案 …215
第三章 自贸区林业产品贸易事后监管改革：基于企业信用分类的监管体系 …228一、濒管办事中、事后监督的现状 …228二、基于信用分类的事中、事后监管的制度框架 …231三、加强事后监管和惩处力度，打击濒危物种不法贸易 …233
第四章 林业产品贸易分类监管新体制的实施和推广 …235一、分类监管制度的实施和推广 …235二、制定自贸区林业产品贸易监管办法 …239
附录 自贸区林业产品贸易监管办法（建议稿） …243后 记 …245
前 言
行政审批制度改革的新使命（代序）
自2001年我国正式启动行政审批制度改革以来，行政审批制度改革一直没有间断过，并一直是我国行政管理体制改革的契入点和突破口。十八届三中全会提出要在重新定位政府与市场角色的基础上开展以转变政府职能为核心的新一轮全面深化改革。行政审批制度改革也当然地成为新一轮改革的重要内容，并被赋予了新的要求。一年之后，十八届四中全会又对依法治国作出了全面系统的部署，这就要求行政审批制度改革必须在依法治国方略、建设法治政府的新的指导思想下进行，将依法治国方略和措施贯彻到审批制度的改革中来。因此，我们应当在政府职能转变的背景下，在法治轨道上推进行政审批制度改革。一、伴随经济体制改革的行政审批制度改革行政审批是政府介入社会、干预市场的主要手段，因此，审批制度改革一直贯穿于我国经济体制改革的全过程。对于审批制度改革的研究，应当回溯至其起点，即经济体制改革。在传统计划经济体制下，政府以管理者的身份出现，调控着整个政治、经济、文化和社会生活，行政审批被广泛应用于各个领域，渗入社会的方方面面。改革开放以后，行政审批制度的弊端在建立社会主义市场经济体制的过程中日渐凸显，如行政审批主体混乱、审批范围失控、审批程序不规范、审批动机不纯、寻租腐败现象时有发生。于是，以政府职能转变为中心的政府机构改革和行政审批制度改革一直伴随着经济体制改革的进程。行政审批制度改革内容大致可以分为两个层面：一是科学定位政府权力，减少审批事项；二是依法行政，提高行政效能，建设服务型政府。（一）科学定位政府权力，减少审批事项在改革开放初期，政府行政系统开始实施放权改革，逐渐转变政府职能、减少行政审批环节、下放行政审批权、减少政府对企业经营的干预和直接管理，并且坚决把属于企业的权力归还给企业。1997年，行政改革的重心开始转向广泛而深入的行政审批制度改革，其重点是大幅度精简行政审批事项、规范审批程序、确定审批时限、公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制，并取得了可观的成绩。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作全面启动。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）是我国行政审批走向制度化、规范化和法制化的重要标志。《行政许可法》伟大的贡献是确立了设定行政许可的原则，规范了行政许可权的行使。该法第12条列举了可以设定行政许可的事项，第13条规定了可以不设行政许可的事项。结合这两条，形成了设定行政许可的基本原则：其一，凡是能够由社会（个人、市场）自主决定的，政府就不应当设置门槛（设立许可事项）；其二，凡是不需要事先控制，可以通过行为规范、行为监督解决的，就不需要事先干预（设立许可事项）。因此，行政许可的立法目的归根结底就是要控制权力，重新界定政府的行政权限，打造适应市场经济的有限政府。行政审批制度改革的新使命（代序）但是，《行政许可法》只调整针对行政相对人的外部行政审批，不包括内部行政审批，也不包括行政确认行为，而这些政府行为却在社会经济生活中扮演着非常重要的角色。由于不受《行政许可法》的约束，这些非行政许可的行政审批暴露出管理不规范、随意性大等弊端，亟待改革和规范。于是，清理非行政许可审批项目成为之后行政审批制度改革的一项重要任务。因此，今天我们讲到的审批制度改革是一个大概念，其目的在于科学界定政府与社会、政府与市场之间的关系，而改革的核心在于科学定位政府的审批权，确切地说，是定位哪些事项应当由政府批准。所以，多年以来审批制度改革基本上是围绕减少审批事项（包括行政许可事项和非行政许可审批项目）展开的。2002年至2012年10年间，国务院前后分6批共取消和调整行政审批项目2497项，占原有总数的69.3%。但是，该项任务至今并未完成。除了审批事项具有动态性这一客观原因外，主要在于，经济发展已经由投资驱动转向创新驱动，经济已经进入新常态，新发展模式和发展环境都需要政府正确处理和市场的关系，释放改革红利，激发市场活力，需要进一步深化审批制度改革。这便是十八届三中全会提出全面深化改革新命题的社会经济背景。（二）依法行政，提高行政效能，建设服务型政府政府的根本职责是为社会提供优质的公共产品和服务，因此，审批制度改革的另一项重要目标和任务就是创新政府的行政管理（包括审批管理）方式，做到依法、公正、廉洁、高效和便民。从各地实践来看，这方面的改革主要有以下几种举措：，依法行政，促进审批程序和结果公正公平。行政审批关系着社会主体的权利和机会，因此只有依法，才能做到公正公平。在这方面，重要的措施是公开审批事项、发布办事指南，具体就是将每个审批事项的主体要求、条件要求、材料要求、办理流程等要素，通过书面和网站发布的方式进行公开，接受群众监督。第二，创新审批管理方式，加强后续监管。政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。坚决防止以往对审批后的执行情况缺乏必要的后续监管的现象出现，以避免出现一批了事、以批代管的情况。第三，减少审批环节，优化审批流程。一方面，推进跨部门协同审批，即对部门之间互为前置的审批事项，进行沟通协调，明确审批次序，进行职能归并，采取并联审批；另一方面，合理设定审批条件，减少审批环节，优化审批流程，缩短审批时限，规范审批行为。例如，设立政务中心，实行集中办公，提供“一站式”服务；积极利用信息化手段，推行电子政务，通过互联网为申请人提供办事指南、表格下载、材料清单提交、收费标准提示、承诺时限说明、办理流程讲解、咨询评议等服务；通过统一受理制、首问首办负责制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、岗位责任制等制度提高办事效率。第四，加强规范，开展审批标准化建设。在审批制度改革中，为了实现公平裁量、高效运营，各地切实进行了审批标准化改革。审批标准化改革包括：①审批要件的标准化，明确主客体要素要求、明确审批条件及材料要求等；②审批流程的标准化，依法将行政审批流程进行整合优化，利用信息系统制作成为审批流程，保障申请、受理、审批、发证均能依照规定程序限时办结；③裁量准则的标准化，凡法律、法规、规章和规范性文件等只对审批必要条件作原则性规定、审批部门在许可决定环节具有自由裁量权的，均应对该环节许可与否的各种标准和情况作分类归纳，以量化数据、典型实例对照等方式，对许可裁量依据进行详细、清晰、可对照的标准化处理，确保每一事项面对不同申请主体时均实现“同标准审核”、“无差别审批”。第五，加强审批权监督。按照审监分立、依法监督、权力制衡的原则，有效整合行政审批的内外部监督机制，提高审批透明度，建立审批责任监督体系，确保整个行政审批系统廉洁高效运行。在全国推进审批制度改革的过程中，上海市绿化和市容管理局、上海市林业局（以下简称“上海市绿化市容局”）也开展了两个方面的改革：其一，在审批项目简化方面，针对绿化和市容、林业行业，取消和不再审批事项48项，调整行政审批事项95项，目前保留审批事项共计39项。其二，对保留下来的审批事项制定了更科学、规范、高效的操作规范，以制度作保障，提高审批效率。具体工作包括：按照审批标准化原则编制全市绿化、市容和林业审批工作规范，确保审批工作在“公示内容、申请格式、办理流程、审核细则、文书格式、事后监管”等方面标准一致、规范统一。一些具体的改革措施和效果，将在后面的研究报告中提及并分析。二、政府职能转变与行政审批制度改革依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，努力发挥市场在资源配置中的作用，一直是我国经济和政治体制改革的主轴。十八届三中全会在重新定位政府与市场关系的基础上，提出了以推进政府职能转变为核心的全面深化改革目标。因此，我们应当在以政府职能转变为核心的全面深化改革中，理解和推进新一轮的行政审批制度改革。（一）政府与市场关系的新定位党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是党的十八届三中全会对政府与市场关系的新定位。处理好政府与市场的关系始终是我国经济体制改革的核心问题。计划经济在某种意义上说就是政府主导的经济，是没有市场的经济，我国的经济体制改革可以说是以逐渐引入市场经济、发挥市场经济作用为主要脉络的。从初的“计划经济为主，市场调节为辅”到“国家调节市场，市场引导企业”，再从“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”到“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，均体现着党中央对社会主义市场经济体制的认识和定位的不断演进。明确市场在资源配置中发挥决定性作用，是我国市场经济地位进一步确立的标志，也是未来我国经济体制改革的基本定位。这一新定位，一方面强调“市场在资源配置中起决定性作用”；另一方面也强调“更好发挥政府作用”。因此，必须结合起来才能完整地理解政府与市场关系的新定位。“市场在资源配置中起决定性作用”，即是说遵循市场经济规律，让市场主体和市场机制本身发挥作用，也就是说让市场主体（企业、个人）自主决策，决定资源配置，政府不能随意干预或替代。一方面，通过让市场主体围绕商品质量和价格等方面进行相互竞争，形成市场价格，从而决定社会资源的配置；另一方面，外部的市场竞争压力和市场主体追求资源利用化的内部动力将会迫使市场主体去改进技术，改善经营管理理念，节约社会资源，减少劳动消耗，从而在优胜劣汰中不断促进资源的优化配置和高效利用，促进市场发展。但是，市场起决定作用并不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府职能的基础上“更好发挥政府作用”。《决定》指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益化和效率化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。因此，在政府与市场关系的新定位下，政府的首要任务就是转变政府职能、提高治理能力，具体应当是制定市场规则、保障市场发育、维护市场秩序、营造公平竞争的市场环境，为市场经济的发展保驾护航。而在这场政府职能改革中，行政审批制度改革又是首要的。（二）政府与市场关系新定位下行政审批制度改革的基本特征和目标在改革开放的整个过程中，我国一直致力于推进政企分开、政事分开、政资分开，努力建立政府与市场间边界清晰的社会运行规则和机制。但是，由于我国经济脱胎于计划经济体制，市场经济的运行机制和规则一直处于形成过程中，政府也习惯于以传统体制和思维管理经济，从而导致我国政府管理权不断膨胀，行政许可事项越来越多。2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。为引导和规范行政审批，全国人大常委会于2003年颁布了《行政许可法》，明确了设定行政许可事项的基本原则，即凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，行政机关可以不设行政许可。此后，以国务院为首的人民政府在全国范围内进行了大规模的行政审批制度改革,取消和调整了大量行政审批项目，对确需保留的行政审批项目设定行政许可，并保留部分非行政许可审批项目，较为严格地控制了行政审批的数量。十八届三中全会之后，在政府与市场关系的新定位下，以转变政府职能为核心的改革在全国上下全面展开。因此，这次改革是包括审批制度改革在内的、全面建设适应市场经济的政府适度管理模式的改革。一方面，政府应取消、下放行政审批事项，着力推进简政放权的改革；另一方面，应坚持放管结合，加强事中事后监管，创新政府管理，转变政府职能。在简政放权方面，国务院提出并实施了许多措施，力度空前。截至2014年底，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放；清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项终取消，或依法调整为行政许可；改革工商登记制度，放宽市场准入，将“先证后照”改为“先照后证”，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的3/5，将企业年检制度改为年度报告公示，推进工商注册制度便利化；同时，公开国务院各部门现有行政审批项目并全面清理非行政许可事项，锁定了改革底数，并接受全社会监督，从制度上堵住了各部门随意实施审批，甚至边减少边重新设定审批或许可的漏洞。放管结合是新一轮审批制度改革的亮点。在取消审批，开放市场，改革审批，下放权限的同时，还应在该管的事情上做文章，将该管的事情管起来并管好，将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。国家已经研究提出相应的事中事后监管措施，包括告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、定期不定期抽查和加大行政问责力度等，努力做到权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。2014年6月，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，从市场准入到市场退出，从对市场主体的监管到对监管者的监管，从市场监管体制机制到市场监管保障制度，明确了27条具体改革措施，着力创新监管方式，推动依法监管、公正透明、权责一致、社会共治。新一轮审批制度改革的终目标，是正确地发挥政府在市场调节、社会管理等领域应有的职能和作用，让市场在资源配置中起决定性作用，提升国民经济的活力和竞争力，实现中华民族复兴的中国梦。（三）新一轮行政审批制度改革的基本思路在政府转变职能的背景下，新一轮审批制度改革显然有了新内容和新要求，即立足市场化改革方向，遵循法制化轨道，运用信息化手段，力求打造与国际接轨的服务型政府。审批改革的基本思路是以精简下放行政审批事项为重点，以全面再造审批和服务流程为关键，以依法规范公开运行为保障，为市场经济运营创造公平有序的竞争环境。1.精简放权是基础行政审批制度改革本身意味着政府管理机关权力的调整，是一个政府还权于社会、还权于市场、还权于企业、还权于民众的过程。在本轮审批制度改革中，发挥市场在资源配置中的决定性作用是应当坚定的方向，因此审批制度改革应当着力构建充分激发各类市场主体活力的机制，首要之义便是政府要简政放权。这就要求，首先，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政许可审批去解决；其次，对于必要的审批项目实行目录管理，严格设定和实施审批事项，建立审批事项动态清理机制；后，在审批目录清单的基础上，逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。2.全面再造审批和服务流程本轮改革是在国际化背景下，以打造与现代市场经济相适应的现代政府为目标，积极主动进行的一次改革。这次改革不是简单化的简政放权，而是要着眼于更好地行使权力。对于保留的必要审批权力，既要注重行政审批方式的创新，又要突出审批流程的再造，使审批成为贸易或经济活动中的便利措施，而不是障碍。要依据法律，运用信息技术手段，对所有的审批事项实行标准化管理，对每一项审批进行编码，编制行政审批办事指南和业务手册，全面进行程序优化和流程再造，大幅缩减并规范审批过程中的自由裁量权，大力提升审批服务效率和质量。整合并优化不同部门之间行政审批管理的条件和程序，建立纵横联动的协同管理机制。3.依法规范权力的行使本轮深化审批制度改革应当特别注重完善群众参与的监督机制，做到审批制度改革的每个环节都要向社会公开，接受公众监督；做到让权力在阳光下运行，让每个人都能享受到政务服务，并且受到相同法律规则的约束。具体应做到以下两点：一是坚持依法行政，运用法律规范权力的行使和运行，严格遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则，不省步骤、不缺环节，充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用, 逐步建立公开透明、便利高效、程序严密、权责一致的行政审批制度；二是政府部门内部要推行行政审批统一、集中办理制度，推进一个行政机关的审批事项向一个内设机构集中，负责行政审批的机构向行政服务中心集中，实行并联审批和“一站式”服务，打造管理规范、办事公开、运行高效的综合政务服务体系，全面提高行政效能。4.创造公平有序的市场竞争环境放权并不等于不管，而是要转变监管方式，突出事中事后监管，“放”与“管”是相互配合，共同完成政府对社会的监管和治理职能的行为。政府在放权的同时，要着力为市场主体营造公平的竞争环境，使所有市场主体拥有平等的竞争机会，唯此才能真正让市场在资源配置中发挥主导作用。因此，“管”是新一轮改革中政府部门必须加大力度去做的事情，具体应从以下几方面着手：①完善我国法律制度，确保市场主体享有平等的权利，并且应保障公平公正执法和司法，使每个人的权利得到平等的保护，实现权利平等、机会平等和规则平等；②政府在实施市场监管过程中，应依法公正、公平、公开地实施事中事后监管，使市场主体得到平等的对待；③应用好法律和信用两种手段，对违背市场竞争原则和侵害消费者、劳动者合法权益的市场主体进行重点监控，对违法违规者严厉惩处，营造公平竞争的市场环境。2014年6月，国务院出台的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》也明确指出要着力建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场监管体系，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。这也是新一轮审批制度改革的重要内容。因此，作为政府转变职能的重要措施，审批制度改革的另一目标是要建立完善的市场监管体系，创造公平有序的市场竞争环境。5.打造公共服务为内容的现代政府新一轮改革要在政府与市场关系重新定位的基础上，彻底解决政府职能越位、错位、缺位的问题；要建设“小政府、大社会”，逐步从“政府”转变为“有限政府”，让市场解决经济问题，而政府承担公共服务职能，从管理型政府转变为服务型政府。具体应从以下几方面入手：①承担经济调节（即充分运用政府的行政、经济和法律手段进行宏观调控，保障经济稳定安全运行），市场监管（必要的市场准入和事后监管，维护公平的竞争秩序），公共服务（增加公共产品，保障社会和谐稳定）的政府职能，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制；②加快建立起政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会参与力量互动的多元化社会治理机制；③进一步培育、发展和规范社会组织，通过授权、委托、招投标等方式,支持社会力量进入市政、文化、教育、卫生等公共服务领域，引导社会组织参与社会管理，实现政府与非政府组织合作治理的现代社会治理格局。这样既能有效实现“简政放权”、“合作治理”，又能使政府从繁琐的事务中解脱出来，作好宏观规划和重大决定，切实发挥应有的引领作用，形成现代政府治理机制。三、依法治国新方略与行政审批制度改革十八届四中全会对依法治国作出了全面系统的部署，提出了一系列旨在实现“国家治理体系和治理能力现代化”目标的原则和措施。因此，我们应当在依法治国、建设法治政府的战略背景下理解行政审批制度改革的意义和内涵，将依法治国方略和措施贯彻到审批制度改革中来。（一）依法治国是宪法的基本原则党的十一届三中全会以来，我们总结了正反两方面的经验教训，将发展社会主义民主，健全社会主义法制确立为战略目标。1978年12月，邓小平在中央工作会议上提出了社会主义法制建设的基本方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。之后，经过不断实践和总结，党的十五大报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。自此，依法治国不再只是一个重要的政治规范，而是已上升为重要的宪法规范。依法治国之所以在20世纪末被提出并写入宪法，是与我国社会的经济体制改革密切相关的。计划经济是权力经济，市场经济是法治经济，在我国努力建设社会主义市场经济的过程中，必然要推行依法治国，主张要通过法律管理社会和经济事务。计划经济是通过政府指令来分配资源，组织社会经济活动，是行政权力主宰的经济。而市场经济是在市场主体的自主决策下，通过市场交易（契约）来分配资源并组织社会经济活动，其在两个层次上需要依托法律进行治理：其一，社会主体自主从事的经济活动应当受法律规范和调整，以建立公平有序的社会经济秩序；其二，市场经济仍然需要一定的政府干预和管理，而政府干预必须依法进行，不得实施不当、不公正干预，更不能侵害市场主体的财产权利和自主权利。另外，依法治国的社会基础是民主政治。民主政治的核心是一切权力属于人民，反映人民的意志，服务人民的利益。在现代社会，民主政治主要通过以下方式实现：其一，确保和落实人民的参政权力。在宪法上赋予人民依照法律通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业和管理社会事务的权力，并切实保障这些权力的实现。其二，政府制定的法律和政策应始终代表和反映广大人民的意志，维护社会的整体利益。其三，政府应当接受人民的监督，政府的行政行为应当接受司法审查，从而切实保障公民的各项政治权利得到实现，保障公民在自由和权利受到侵害时得到及时公正的救济。因此，依法治国并不只是要求做到有法可依、有法必依，而是要使法律反映民意、反映社会需求，即要求法律本身要合理、公正，是良法，而不是恶法。（二）十八届四中全会对依法治国的新部署2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），明确提出了全面推进依法治国的总目标，作出了一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署。《依法治国决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这样的总目标，不仅在理论上有所创新和突破，并且全面、系统、具有可操作性，明确了我国依法治国的战略部署。其中，“五个体系”为依法治国保驾护航，“三个依法”和“三个法治”构成依法治国的基本内容，以保障实现总目标。按照十八届四中全会精神，依法治国的基本要求和目标表现为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。1.科学立法法治应包括两重意义：已制定的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。法治，本质是良法之治，这就要求立法机关应科学立法，并不断修改完善法律制度，保障法为良法。首先，良法要求立法应符合法律的终极精神——维护人的尊严和权利。立法的目的是让每一个人拥有充分的自由和发展。法律对社会秩序的规范和维护终也是维护每一个人的合法权益。因此，良法要求一切法律和政策应当以确认和维护公民的基本政治权利、保护公民的人格权和财产权为基本出发点，保障公民实现自由和权利，并且不受非法限制和剥夺。其次，良法要求立法应与时俱进，不断修改完善，以反映社会需求。科技在进步，社会在发展，作为调整社会和治理国家的工具，法律自然也应当不断作出调整，以反映社会变化和社会需求，从而使法律成为促进社会发展的良法，而不是阻碍社会发展的枷锁。后，良法还要求立法应实现民主立法。良法的制定，不仅要求立法有科学的论证，遵循法律原理和法律逻辑，使法律规范本身具有可行性和可操作性，而且还要求民主立法，使公民参与立法。2.严格执法依法治国贯彻到行政机关就是要依法行政。行政机关既是法律的执行者，又是社会公共事务的管理者，依法行政直接关乎依法治国能否实现。作为执法者，行政机关应当严格依法行使行政权力，依法处理行政事务，公平、公正和有效地执行法律；作为社会管理者，行政机关在贯彻执行法律的过程中也会制定和形成具有普遍约束力的行政法规、规章等，确保这些行政法规、规章符合法律，反映人民意志，维护人民利益，规范行政行为，减少政府对市场和经济运行的不当干预等也是依法治国对行政机关的内在要求。行政机关要依法行政，就应当做到以下几点：①合理合法地制定行政法规、规章等；②依法行使行政权力；③建立行政权力监督机制。3.公正司法司法是维护社会公平正义的后一道防线，司法公正是实现依法治国、建设社会主义法治国家的关键。公正是法治的生命线，法治要求法官在进行裁量时严格、公平、公正地适用法律，而不受外界权威的干扰和阻碍，维护社会公平正义。因此，依法治国要求深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，完善诉讼制度，健全公民权利救济机制，加强对司法活动的监督，落实司法保障作用，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。4.全民守法全民守法是依法治国的基础和目标。依法治国绝不允许任何人置身于法律制度之外甚至凌驾于法律制度之上，它要求所有人都必须在法律制度内依法行事。公民懂法、守法、用法，积极行使权利和维护权利是实现依法治国的社会基础。因此，依法治国要求加强法制宣传，培养公民法律意识，公民既要依法行使权利，又要依法履行义务；既要学会用法律武器保护自己的合法权益，又要积极运用监督权对国家机关进行监督。促进国家治理体系和治理能力现代化是依法治国的总目标。现代治理体系的基本内容就是要特别谨慎地运用命令治理，限度地运用规则治理。规则治理，即要求政府的一切治理活动都必须依据事先制定的法律实施。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大战略任务，是对党的十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的进一步深化，表明我国的社会主义法治建设进入了新的历史阶段。（三）以依法治国新方略统领审批制度改革自“依法治国”写入宪法，成为宪法的基本原则后，依法治国就成为指导政府实施管理的基本原则。为在行政机关落实依法治国原则，推进依法行政，自2004年开始，国务院在6年时间里发布了3个纲领性文件，分别是《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》。其中，《纲要》提出了依法行政的基本要求和用10年时间建成法治政府的目标。党的十八届四中全会通过的《依法治国决定》更是强调依法行政在依法治国中的作用，明确提出了推进依法行政，加快建设法治政府的目标和措施，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。为此，各级政府应当认真贯彻决定精神，围绕建立“权责统一、权威高效”的依法行政体制，实现建设法治政府的目标，开展新一轮的行政体制改革。而审批制度改革应当是整个行政体制改革的核心环节，甚至应当是贯穿整个行政体制改革的红线。因此，十八届四中全会对于法治政府的论述，对审批制度改革具有重要意义。按照《依法治国决定》的精神，我们应当充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用，遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则开展包括审批制度改革在内的行政体制改革，建设法治政府。笔者认为，具体应从以下几方面着手：1.权责法定，推行权力清单制度《依法治国决定》指出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。因此，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，将成为建设法治政府的重要环节。所谓的权力清单，就是对政府及其职能部门所掌握的公共权力进行全面梳理和界定，明晰权力和责任，同时将其列表制成清单公之于社会，让权力行使公开透明，主动接受社会监督。权力清单是打造“有限、有为、有效”法治政府的手段，也是政府部门以“清权、减权、制权”为核心的自我革命，既能有效规范权力的行使，防止出现权力不作为和越权行为，提高行政效能，又能将权力行使过程置于阳光之下，从根本上杜绝权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象。为建立权力清单制度，政府各部门要对其所行使的公共权力进行全面梳理，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举并公之于众。当然，建立权力清单制度并不只是对行政权力进行简单梳理和公布，而是通过这样的过程依法对权力边界进行界定，解决好政府与市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，实现有效政府治理。因此，权力清单是之前进行审批制度改革的继续和深化，是政府转变职能的必然要求，是建立现代市场经济的必然选择，是防止权力腐败的根本之策，也是法治政府建设的新措施。2.权力规范，以“制度 科技”规范行政权力行使同立法权和司法权相比，行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点。因此，控制好行政权力是法治建设的核心内容。笔者认为，应当运用制度和科技两种手段，使行政权力行使实现规范化和程序化。规范行政决策行为是规范行政权力的重点，是法治政府建设的前端。深入推进依法行政、加快建设法治政府，迫切需要把政府决策全面纳入法治轨道。《依法治国决定》明确提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。除建立各项制度规范权力行使外，各级政府还应当充分利用信息化手段，实现行政管理、行政许可的标准化管理。从规范权力的角度，信息化手段具有以下作用：其一，将行政管理权和行政许可权的法律程序和法律规则转化为技术流程，并通过流程再造和优化，完善行政程序和行政规则；其二，通过信息化手段可以细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，实现行政管理、行政许可的标准化；其三，借助信息平台还可以实现在线审批监管，实现网上办理、审批和监管一体化，提高审批效率，提高便民服务水平；其四，借助网络手段，实现各部门之间执法的协同和信息共享；其五，信息化平台还有助于全面贯彻政务公开，公开决策、执行、管理、服务、结果等情况，让权力在阳光下运行。3.权力监督，加强权力监督和问责机制有权必有责,用权受监督，这是权力运行的基本规则。依法治国，首先要求政府要守法，而要让政府守法，除规范权力外，还要监督权力。全面落实依法治国基本方略需要建立健全权力内外监督机制，遏制政府的各种脱法行为、失法行为、违法行为。法治监督体系分国家和社会两种体系。国家监督分权力机关、 行政机关、 司法机关三种监督；社会监督，如社会舆论监督、新闻媒体监督、群众监督等是国家监督的重要来源和重要补充，是人民直接参与国家管理、行使当家做主的权力的体现。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成严密的权力监督体系，唯此才能真正使权力受到监督。在监督的同时还要全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任和责任追究机制。权力授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。构建权责统一的行政监督问责机制，既是建设法治政府的必然要求，也是建设法治政府的根本保障。《依法治国决定》明确提出，要“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。
陆月星2015年11月
自2001年我国正式启动行政审批制度改革以来，行政审批制度改革一直没有间断过，并一直是我国行政管理体制改革的契入点和突破口。十八届三中全会提出要在重新定位政府与市场角色的基础上开展以转变政府职能为核心的新一轮全面深化改革。行政审批制度改革也当然地成为新一轮改革的重要内容，并被赋予了新的要求。一年之后，十八届四中全会又对依法治国作出了全面系统的部署，这就要求行政审批制度改革必须在依法治国方略、建设法治政府的新的指导思想下进行，将依法治国方略和措施贯彻到审批制度的改革中来。因此，我们应当在政府职能转变的背景下，在法治轨道上推进行政审批制度改革。一、伴随经济体制改革的行政审批制度改革行政审批是政府介入社会、干预市场的主要手段，因此，审批制度改革一直贯穿于我国经济体制改革的全过程。对于审批制度改革的研究，应当回溯至其起点，即经济体制改革。在传统计划经济体制下，政府以管理者的身份出现，调控着整个政治、经济、文化和社会生活，行政审批被广泛应用于各个领域，渗入社会的方方面面。改革开放以后，行政审批制度的弊端在建立社会主义市场经济体制的过程中日渐凸显，如行政审批主体混乱、审批范围失控、审批程序不规范、审批动机不纯、寻租腐败现象时有发生。于是，以政府职能转变为中心的政府机构改革和行政审批制度改革一直伴随着经济体制改革的进程。行政审批制度改革内容大致可以分为两个层面：一是科学定位政府权力，减少审批事项；二是依法行政，提高行政效能，建设服务型政府。（一）科学定位政府权力，减少审批事项在改革开放初期，政府行政系统开始实施放权改革，逐渐转变政府职能、减少行政审批环节、下放行政审批权、减少政府对企业经营的干预和直接管理，并且坚决把属于企业的权力归还给企业。1997年，行政改革的重心开始转向广泛而深入的行政审批制度改革，其重点是大幅度精简行政审批事项、规范审批程序、确定审批时限、公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制，并取得了可观的成绩。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作全面启动。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）是我国行政审批走向制度化、规范化和法制化的重要标志。《行政许可法》伟大的贡献是确立了设定行政许可的原则，规范了行政许可权的行使。该法第12条列举了可以设定行政许可的事项，第13条规定了可以不设行政许可的事项。结合这两条，形成了设定行政许可的基本原则：其一，凡是能够由社会（个人、市场）自主决定的，政府就不应当设置门槛（设立许可事项）；其二，凡是不需要事先控制，可以通过行为规范、行为监督解决的，就不需要事先干预（设立许可事项）。因此，行政许可的立法目的归根结底就是要控制权力，重新界定政府的行政权限，打造适应市场经济的有限政府。行政审批制度改革的新使命（代序）但是，《行政许可法》只调整针对行政相对人的外部行政审批，不包括内部行政审批，也不包括行政确认行为，而这些政府行为却在社会经济生活中扮演着非常重要的角色。由于不受《行政许可法》的约束，这些非行政许可的行政审批暴露出管理不规范、随意性大等弊端，亟待改革和规范。于是，清理非行政许可审批项目成为之后行政审批制度改革的一项重要任务。因此，今天我们讲到的审批制度改革是一个大概念，其目的在于科学界定政府与社会、政府与市场之间的关系，而改革的核心在于科学定位政府的审批权，确切地说，是定位哪些事项应当由政府批准。所以，多年以来审批制度改革基本上是围绕减少审批事项（包括行政许可事项和非行政许可审批项目）展开的。2002年至2012年10年间，国务院前后分6批共取消和调整行政审批项目2497项，占原有总数的69.3%。但是，该项任务至今并未完成。除了审批事项具有动态性这一客观原因外，主要在于，经济发展已经由投资驱动转向创新驱动，经济已经进入新常态，新发展模式和发展环境都需要政府正确处理和市场的关系，释放改革红利，激发市场活力，需要进一步深化审批制度改革。这便是十八届三中全会提出全面深化改革新命题的社会经济背景。（二）依法行政，提高行政效能，建设服务型政府政府的根本职责是为社会提供优质的公共产品和服务，因此，审批制度改革的另一项重要目标和任务就是创新政府的行政管理（包括审批管理）方式，做到依法、公正、廉洁、高效和便民。从各地实践来看，这方面的改革主要有以下几种举措：，依法行政，促进审批程序和结果公正公平。行政审批关系着社会主体的权利和机会，因此只有依法，才能做到公正公平。在这方面，重要的措施是公开审批事项、发布办事指南，具体就是将每个审批事项的主体要求、条件要求、材料要求、办理流程等要素，通过书面和网站发布的方式进行公开，接受群众监督。第二，创新审批管理方式，加强后续监管。政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。坚决防止以往对审批后的执行情况缺乏必要的后续监管的现象出现，以避免出现一批了事、以批代管的情况。第三，减少审批环节，优化审批流程。一方面，推进跨部门协同审批，即对部门之间互为前置的审批事项，进行沟通协调，明确审批次序，进行职能归并，采取并联审批；另一方面，合理设定审批条件，减少审批环节，优化审批流程，缩短审批时限，规范审批行为。例如，设立政务中心，实行集中办公，提供“一站式”服务；积极利用信息化手段，推行电子政务，通过互联网为申请人提供办事指南、表格下载、材料清单提交、收费标准提示、承诺时限说明、办理流程讲解、咨询评议等服务；通过统一受理制、首问首办负责制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、岗位责任制等制度提高办事效率。第四，加强规范，开展审批标准化建设。在审批制度改革中，为了实现公平裁量、高效运营，各地切实进行了审批标准化改革。审批标准化改革包括：①审批要件的标准化，明确主客体要素要求、明确审批条件及材料要求等；②审批流程的标准化，依法将行政审批流程进行整合优化，利用信息系统制作成为审批流程，保障申请、受理、审批、发证均能依照规定程序限时办结；③裁量准则的标准化，凡法律、法规、规章和规范性文件等只对审批必要条件作原则性规定、审批部门在许可决定环节具有自由裁量权的，均应对该环节许可与否的各种标准和情况作分类归纳，以量化数据、典型实例对照等方式，对许可裁量依据进行详细、清晰、可对照的标准化处理，确保每一事项面对不同申请主体时均实现“同标准审核”、“无差别审批”。第五，加强审批权监督。按照审监分立、依法监督、权力制衡的原则，有效整合行政审批的内外部监督机制，提高审批透明度，建立审批责任监督体系，确保整个行政审批系统廉洁高效运行。在全国推进审批制度改革的过程中，上海市绿化和市容管理局、上海市林业局（以下简称“上海市绿化市容局”）也开展了两个方面的改革：其一，在审批项目简化方面，针对绿化和市容、林业行业，取消和不再审批事项48项，调整行政审批事项95项，目前保留审批事项共计39项。其二，对保留下来的审批事项制定了更科学、规范、高效的操作规范，以制度作保障，提高审批效率。具体工作包括：按照审批标准化原则编制全市绿化、市容和林业审批工作规范，确保审批工作在“公示内容、申请格式、办理流程、审核细则、文书格式、事后监管”等方面标准一致、规范统一。一些具体的改革措施和效果，将在后面的研究报告中提及并分析。二、政府职能转变与行政审批制度改革依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，努力发挥市场在资源配置中的作用，一直是我国经济和政治体制改革的主轴。十八届三中全会在重新定位政府与市场关系的基础上，提出了以推进政府职能转变为核心的全面深化改革目标。因此，我们应当在以政府职能转变为核心的全面深化改革中，理解和推进新一轮的行政审批制度改革。（一）政府与市场关系的新定位党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是党的十八届三中全会对政府与市场关系的新定位。处理好政府与市场的关系始终是我国经济体制改革的核心问题。计划经济在某种意义上说就是政府主导的经济，是没有市场的经济，我国的经济体制改革可以说是以逐渐引入市场经济、发挥市场经济作用为主要脉络的。从初的“计划经济为主，市场调节为辅”到“国家调节市场，市场引导企业”，再从“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”到“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，均体现着党中央对社会主义市场经济体制的认识和定位的不断演进。明确市场在资源配置中发挥决定性作用，是我国市场经济地位进一步确立的标志，也是未来我国经济体制改革的基本定位。这一新定位，一方面强调“市场在资源配置中起决定性作用”；另一方面也强调“更好发挥政府作用”。因此，必须结合起来才能完整地理解政府与市场关系的新定位。“市场在资源配置中起决定性作用”，即是说遵循市场经济规律，让市场主体和市场机制本身发挥作用，也就是说让市场主体（企业、个人）自主决策，决定资源配置，政府不能随意干预或替代。一方面，通过让市场主体围绕商品质量和价格等方面进行相互竞争，形成市场价格，从而决定社会资源的配置；另一方面，外部的市场竞争压力和市场主体追求资源利用化的内部动力将会迫使市场主体去改进技术，改善经营管理理念，节约社会资源，减少劳动消耗，从而在优胜劣汰中不断促进资源的优化配置和高效利用，促进市场发展。但是，市场起决定作用并不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府职能的基础上“更好发挥政府作用”。《决定》指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益化和效率化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。因此，在政府与市场关系的新定位下，政府的首要任务就是转变政府职能、提高治理能力，具体应当是制定市场规则、保障市场发育、维护市场秩序、营造公平竞争的市场环境，为市场经济的发展保驾护航。而在这场政府职能改革中，行政审批制度改革又是首要的。（二）政府与市场关系新定位下行政审批制度改革的基本特征和目标在改革开放的整个过程中，我国一直致力于推进政企分开、政事分开、政资分开，努力建立政府与市场间边界清晰的社会运行规则和机制。但是，由于我国经济脱胎于计划经济体制，市场经济的运行机制和规则一直处于形成过程中，政府也习惯于以传统体制和思维管理经济，从而导致我国政府管理权不断膨胀，行政许可事项越来越多。2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。为引导和规范行政审批，全国人大常委会于2003年颁布了《行政许可法》，明确了设定行政许可事项的基本原则，即凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，行政机关可以不设行政许可。此后，以国务院为首的人民政府在全国范围内进行了大规模的行政审批制度改革,取消和调整了大量行政审批项目，对确需保留的行政审批项目设定行政许可，并保留部分非行政许可审批项目，较为严格地控制了行政审批的数量。十八届三中全会之后，在政府与市场关系的新定位下，以转变政府职能为核心的改革在全国上下全面展开。因此，这次改革是包括审批制度改革在内的、全面建设适应市场经济的政府适度管理模式的改革。一方面，政府应取消、下放行政审批事项，着力推进简政放权的改革；另一方面，应坚持放管结合，加强事中事后监管，创新政府管理，转变政府职能。在简政放权方面，国务院提出并实施了许多措施，力度空前。截至2014年底，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放；清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项终取消，或依法调整为行政许可；改革工商登记制度，放宽市场准入，将“先证后照”改为“先照后证”，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的3/5，将企业年检制度改为年度报告公示，推进工商注册制度便利化；同时，公开国务院各部门现有行政审批项目并全面清理非行政许可事项，锁定了改革底数，并接受全社会监督，从制度上堵住了各部门随意实施审批，甚至边减少边重新设定审批或许可的漏洞。放管结合是新一轮审批制度改革的亮点。在取消审批，开放市场，改革审批，下放权限的同时，还应在该管的事情上做文章，将该管的事情管起来并管好，将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。国家已经研究提出相应的事中事后监管措施，包括告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、定期不定期抽查和加大行政问责力度等，努力做到权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。2014年6月，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，从市场准入到市场退出，从对市场主体的监管到对监管者的监管，从市场监管体制机制到市场监管保障制度，明确了27条具体改革措施，着力创新监管方式，推动依法监管、公正透明、权责一致、社会共治。新一轮审批制度改革的终目标，是正确地发挥政府在市场调节、社会管理等领域应有的职能和作用，让市场在资源配置中起决定性作用，提升国民经济的活力和竞争力，实现中华民族复兴的中国梦。（三）新一轮行政审批制度改革的基本思路在政府转变职能的背景下，新一轮审批制度改革显然有了新内容和新要求，即立足市场化改革方向，遵循法制化轨道，运用信息化手段，力求打造与国际接轨的服务型政府。审批改革的基本思路是以精简下放行政审批事项为重点，以全面再造审批和服务流程为关键，以依法规范公开运行为保障，为市场经济运营创造公平有序的竞争环境。1.精简放权是基础行政审批制度改革本身意味着政府管理机关权力的调整，是一个政府还权于社会、还权于市场、还权于企业、还权于民众的过程。在本轮审批制度改革中，发挥市场在资源配置中的决定性作用是应当坚定的方向，因此审批制度改革应当着力构建充分激发各类市场主体活力的机制，首要之义便是政府要简政放权。这就要求，首先，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政许可审批去解决；其次，对于必要的审批项目实行目录管理，严格设定和实施审批事项，建立审批事项动态清理机制；后，在审批目录清单的基础上，逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正做到“法无授权不可为，法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。2.全面再造审批和服务流程本轮改革是在国际化背景下，以打造与现代市场经济相适应的现代政府为目标，积极主动进行的一次改革。这次改革不是简单化的简政放权，而是要着眼于更好地行使权力。对于保留的必要审批权力，既要注重行政审批方式的创新，又要突出审批流程的再造，使审批成为贸易或经济活动中的便利措施，而不是障碍。要依据法律，运用信息技术手段，对所有的审批事项实行标准化管理，对每一项审批进行编码，编制行政审批办事指南和业务手册，全面进行程序优化和流程再造，大幅缩减并规范审批过程中的自由裁量权，大力提升审批服务效率和质量。整合并优化不同部门之间行政审批管理的条件和程序，建立纵横联动的协同管理机制。3.依法规范权力的行使本轮深化审批制度改革应当特别注重完善群众参与的监督机制，做到审批制度改革的每个环节都要向社会公开，接受公众监督；做到让权力在阳光下运行，让每个人都能享受到政务服务，并且受到相同法律规则的约束。具体应做到以下两点：一是坚持依法行政，运用法律规范权力的行使和运行，严格遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则，不省步骤、不缺环节，充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用, 逐步建立公开透明、便利高效、程序严密、权责一致的行政审批制度；二是政府部门内部要推行行政审批统一、集中办理制度，推进一个行政机关的审批事项向一个内设机构集中，负责行政审批的机构向行政服务中心集中，实行并联审批和“一站式”服务，打造管理规范、办事公开、运行高效的综合政务服务体系，全面提高行政效能。4.创造公平有序的市场竞争环境放权并不等于不管，而是要转变监管方式，突出事中事后监管，“放”与“管”是相互配合，共同完成政府对社会的监管和治理职能的行为。政府在放权的同时，要着力为市场主体营造公平的竞争环境，使所有市场主体拥有平等的竞争机会，唯此才能真正让市场在资源配置中发挥主导作用。因此，“管”是新一轮改革中政府部门必须加大力度去做的事情，具体应从以下几方面着手：①完善我国法律制度，确保市场主体享有平等的权利，并且应保障公平公正执法和司法，使每个人的权利得到平等的保护，实现权利平等、机会平等和规则平等；②政府在实施市场监管过程中，应依法公正、公平、公开地实施事中事后监管，使市场主体得到平等的对待；③应用好法律和信用两种手段，对违背市场竞争原则和侵害消费者、劳动者合法权益的市场主体进行重点监控，对违法违规者严厉惩处，营造公平竞争的市场环境。2014年6月，国务院出台的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》也明确指出要着力建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场监管体系，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。这也是新一轮审批制度改革的重要内容。因此，作为政府转变职能的重要措施，审批制度改革的另一目标是要建立完善的市场监管体系，创造公平有序的市场竞争环境。5.打造公共服务为内容的现代政府新一轮改革要在政府与市场关系重新定位的基础上，彻底解决政府职能越位、错位、缺位的问题；要建设“小政府、大社会”，逐步从“政府”转变为“有限政府”，让市场解决经济问题，而政府承担公共服务职能，从管理型政府转变为服务型政府。具体应从以下几方面入手：①承担经济调节（即充分运用政府的行政、经济和法律手段进行宏观调控，保障经济稳定安全运行），市场监管（必要的市场准入和事后监管，维护公平的竞争秩序），公共服务（增加公共产品，保障社会和谐稳定）的政府职能，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制；②加快建立起政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会参与力量互动的多元化社会治理机制；③进一步培育、发展和规范社会组织，通过授权、委托、招投标等方式,支持社会力量进入市政、文化、教育、卫生等公共服务领域，引导社会组织参与社会管理，实现政府与非政府组织合作治理的现代社会治理格局。这样既能有效实现“简政放权”、“合作治理”，又能使政府从繁琐的事务中解脱出来，作好宏观规划和重大决定，切实发挥应有的引领作用，形成现代政府治理机制。三、依法治国新方略与行政审批制度改革十八届四中全会对依法治国作出了全面系统的部署，提出了一系列旨在实现“国家治理体系和治理能力现代化”目标的原则和措施。因此，我们应当在依法治国、建设法治政府的战略背景下理解行政审批制度改革的意义和内涵，将依法治国方略和措施贯彻到审批制度改革中来。（一）依法治国是宪法的基本原则党的十一届三中全会以来，我们总结了正反两方面的经验教训，将发展社会主义民主，健全社会主义法制确立为战略目标。1978年12月，邓小平在中央工作会议上提出了社会主义法制建设的基本方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。之后，经过不断实践和总结，党的十五大报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。自此，依法治国不再只是一个重要的政治规范，而是已上升为重要的宪法规范。依法治国之所以在20世纪末被提出并写入宪法，是与我国社会的经济体制改革密切相关的。计划经济是权力经济，市场经济是法治经济，在我国努力建设社会主义市场经济的过程中，必然要推行依法治国，主张要通过法律管理社会和经济事务。计划经济是通过政府指令来分配资源，组织社会经济活动，是行政权力主宰的经济。而市场经济是在市场主体的自主决策下，通过市场交易（契约）来分配资源并组织社会经济活动，其在两个层次上需要依托法律进行治理：其一，社会主体自主从事的经济活动应当受法律规范和调整，以建立公平有序的社会经济秩序；其二，市场经济仍然需要一定的政府干预和管理，而政府干预必须依法进行，不得实施不当、不公正干预，更不能侵害市场主体的财产权利和自主权利。另外，依法治国的社会基础是民主政治。民主政治的核心是一切权力属于人民，反映人民的意志，服务人民的利益。在现代社会，民主政治主要通过以下方式实现：其一，确保和落实人民的参政权力。在宪法上赋予人民依照法律通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业和管理社会事务的权力，并切实保障这些权力的实现。其二，政府制定的法律和政策应始终代表和反映广大人民的意志，维护社会的整体利益。其三，政府应当接受人民的监督，政府的行政行为应当接受司法审查，从而切实保障公民的各项政治权利得到实现，保障公民在自由和权利受到侵害时得到及时公正的救济。因此，依法治国并不只是要求做到有法可依、有法必依，而是要使法律反映民意、反映社会需求，即要求法律本身要合理、公正，是良法，而不是恶法。（二）十八届四中全会对依法治国的新部署2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），明确提出了全面推进依法治国的总目标，作出了一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署。《依法治国决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这样的总目标，不仅在理论上有所创新和突破，并且全面、系统、具有可操作性，明确了我国依法治国的战略部署。其中，“五个体系”为依法治国保驾护航，“三个依法”和“三个法治”构成依法治国的基本内容，以保障实现总目标。按照十八届四中全会精神，依法治国的基本要求和目标表现为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。1.科学立法法治应包括两重意义：已制定的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。法治，本质是良法之治，这就要求立法机关应科学立法，并不断修改完善法律制度，保障法为良法。首先，良法要求立法应符合法律的终极精神——维护人的尊严和权利。立法的目的是让每一个人拥有充分的自由和发展。法律对社会秩序的规范和维护终也是维护每一个人的合法权益。因此，良法要求一切法律和政策应当以确认和维护公民的基本政治权利、保护公民的人格权和财产权为基本出发点，保障公民实现自由和权利，并且不受非法限制和剥夺。其次，良法要求立法应与时俱进，不断修改完善，以反映社会需求。科技在进步，社会在发展，作为调整社会和治理国家的工具，法律自然也应当不断作出调整，以反映社会变化和社会需求，从而使法律成为促进社会发展的良法，而不是阻碍社会发展的枷锁。后，良法还要求立法应实现民主立法。良法的制定，不仅要求立法有科学的论证，遵循法律原理和法律逻辑，使法律规范本身具有可行性和可操作性，而且还要求民主立法，使公民参与立法。2.严格执法依法治国贯彻到行政机关就是要依法行政。行政机关既是法律的执行者，又是社会公共事务的管理者，依法行政直接关乎依法治国能否实现。作为执法者，行政机关应当严格依法行使行政权力，依法处理行政事务，公平、公正和有效地执行法律；作为社会管理者，行政机关在贯彻执行法律的过程中也会制定和形成具有普遍约束力的行政法规、规章等，确保这些行政法规、规章符合法律，反映人民意志，维护人民利益，规范行政行为，减少政府对市场和经济运行的不当干预等也是依法治国对行政机关的内在要求。行政机关要依法行政，就应当做到以下几点：①合理合法地制定行政法规、规章等；②依法行使行政权力；③建立行政权力监督机制。3.公正司法司法是维护社会公平正义的后一道防线，司法公正是实现依法治国、建设社会主义法治国家的关键。公正是法治的生命线，法治要求法官在进行裁量时严格、公平、公正地适用法律，而不受外界权威的干扰和阻碍，维护社会公平正义。因此，依法治国要求深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，完善诉讼制度，健全公民权利救济机制，加强对司法活动的监督，落实司法保障作用，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。4.全民守法全民守法是依法治国的基础和目标。依法治国绝不允许任何人置身于法律制度之外甚至凌驾于法律制度之上，它要求所有人都必须在法律制度内依法行事。公民懂法、守法、用法，积极行使权利和维护权利是实现依法治国的社会基础。因此，依法治国要求加强法制宣传，培养公民法律意识，公民既要依法行使权利，又要依法履行义务；既要学会用法律武器保护自己的合法权益，又要积极运用监督权对国家机关进行监督。促进国家治理体系和治理能力现代化是依法治国的总目标。现代治理体系的基本内容就是要特别谨慎地运用命令治理，限度地运用规则治理。规则治理，即要求政府的一切治理活动都必须依据事先制定的法律实施。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大战略任务，是对党的十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的进一步深化，表明我国的社会主义法治建设进入了新的历史阶段。（三）以依法治国新方略统领审批制度改革自“依法治国”写入宪法，成为宪法的基本原则后，依法治国就成为指导政府实施管理的基本原则。为在行政机关落实依法治国原则，推进依法行政，自2004年开始，国务院在6年时间里发布了3个纲领性文件，分别是《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》。其中，《纲要》提出了依法行政的基本要求和用10年时间建成法治政府的目标。党的十八届四中全会通过的《依法治国决定》更是强调依法行政在依法治国中的作用，明确提出了推进依法行政，加快建设法治政府的目标和措施，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。为此，各级政府应当认真贯彻决定精神，围绕建立“权责统一、权威高效”的依法行政体制，实现建设法治政府的目标，开展新一轮的行政体制改革。而审批制度改革应当是整个行政体制改革的核心环节，甚至应当是贯穿整个行政体制改革的红线。因此，十八届四中全会对于法治政府的论述，对审批制度改革具有重要意义。按照《依法治国决定》的精神，我们应当充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用，遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则开展包括审批制度改革在内的行政体制改革，建设法治政府。笔者认为，具体应从以下几方面着手：1.权责法定，推行权力清单制度《依法治国决定》指出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。因此，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，将成为建设法治政府的重要环节。所谓的权力清单，就是对政府及其职能部门所掌握的公共权力进行全面梳理和界定，明晰权力和责任，同时将其列表制成清单公之于社会，让权力行使公开透明，主动接受社会监督。权力清单是打造“有限、有为、有效”法治政府的手段，也是政府部门以“清权、减权、制权”为核心的自我革命，既能有效规范权力的行使，防止出现权力不作为和越权行为，提高行政效能，又能将权力行使过程置于阳光之下，从根本上杜绝权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象。为建立权力清单制度，政府各部门要对其所行使的公共权力进行全面梳理，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举并公之于众。当然，建立权力清单制度并不只是对行政权力进行简单梳理和公布，而是通过这样的过程依法对权力边界进行界定，解决好政府与市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，实现有效政府治理。因此，权力清单是之前进行审批制度改革的继续和深化，是政府转变职能的必然要求，是建立现代市场经济的必然选择，是防止权力腐败的根本之策，也是法治政府建设的新措施。2.权力规范，以“制度 科技”规范行政权力行使同立法权和司法权相比，行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点。因此，控制好行政权力是法治建设的核心内容。笔者认为，应当运用制度和科技两种手段，使行政权力行使实现规范化和程序化。规范行政决策行为是规范行政权力的重点，是法治政府建设的前端。深入推进依法行政、加快建设法治政府，迫切需要把政府决策全面纳入法治轨道。《依法治国决定》明确提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。除建立各项制度规范权力行使外，各级政府还应当充分利用信息化手段，实现行政管理、行政许可的标准化管理。从规范权力的角度，信息化手段具有以下作用：其一，将行政管理权和行政许可权的法律程序和法律规则转化为技术流程，并通过流程再造和优化，完善行政程序和行政规则；其二，通过信息化手段可以细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，实现行政管理、行政许可的标准化；其三，借助信息平台还可以实现在线审批监管，实现网上办理、审批和监管一体化，提高审批效率，提高便民服务水平；其四，借助网络手段，实现各部门之间执法的协同和信息共享；其五，信息化平台还有助于全面贯彻政务公开，公开决策、执行、管理、服务、结果等情况，让权力在阳光下运行。3.权力监督，加强权力监督和问责机制有权必有责,用权受监督，这是权力运行的基本规则。依法治国，首先要求政府要守法，而要让政府守法，除规范权力外，还要监督权力。全面落实依法治国基本方略需要建立健全权力内外监督机制，遏制政府的各种脱法行为、失法行为、违法行为。法治监督体系分国家和社会两种体系。国家监督分权力机关、 行政机关、 司法机关三种监督；社会监督，如社会舆论监督、新闻媒体监督、群众监督等是国家监督的重要来源和重要补充，是人民直接参与国家管理、行使当家做主的权力的体现。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成严密的权力监督体系，唯此才能真正使权力受到监督。在监督的同时还要全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任和责任追究机制。权力授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。构建权责统一的行政监督问责机制，既是建设法治政府的必然要求，也是建设法治政府的根本保障。《依法治国决定》明确提出，要“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。
陆月星2015年11月
评论
还没有评论。