中华人民共和国野生动物保护法解读

　　2016年7月2日第十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》。

 

　　这次修订主要体现在以下几个方面：一是，更加突出野生动物保护的目的，对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则。二是，新修订的野生动物保护法对放生作了明确规定。三是，野生动物名录如何适时调整。四是，此次修订扩大了对野生动物造成人员伤害和财产损失的补偿范围。这次野生动物保护法修改，对法律内容作了全面修改，由42条增加到58条。修订后的野生动物保护法对于维护生物多样性和生态平衡，促进人与自然和谐发展，将发挥重要作用。对野生动物保护法的宣传，有利于增强全社会保护野生动物意识，确保法律正确有效实施。

　　目 录

　　章 总 则

　　条【立法目的】

　　第二条【适用范围】

　　第三条【野生动物资源所有权及合法权益保护】

　　第四条【基本原则】

　　第五条【栖息地保护和社会参与】

　　第六条【公民权利义务】

　　第七条【管理体制】

　　第八条【宣传教育与舆论监督】

　　第九条【奖励】

　　第二章 野生动物及其栖息地保护

　　第十条【分类分级保护】

　　第十一条【野生动物及栖息地的调查、监测、评估】

　　第十二条【重要栖息地名录及栖息地划定和管理】

　　第十三条【规划及建设项目要求】

　　第十四条【监视、监测与调查】

　　第十五条【应急救助与收容救护】

　　第十六条【疫源疫病防控】

　　第十七条【遗传资源管理】

　　第十八条【危害预防措施】

　　第十九条【野生动物损害补偿】

　　第三章 野生动物管理

　　第二十条【禁止妨碍野生动物生息繁衍活动】

　　第二十一条【对猎捕、杀害国家重点保护野生动物行为的管理】

　　第二十二条【对猎捕非国家重点保护野生动物行为的管理】

　　第二十三条【对猎捕者要求】

　　第二十四条【猎捕工具和方法限制】

　　第二十五条【人工繁育许可】

　　第二十六条【人工繁育要求】

　　第二十七条【出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的限制】

　　第二十八条【对人工繁育技术成熟稳定的动物的特殊管理】

　　第二十九条【利用野生动物及其制品原则要求】

　　第三十条【禁止生产经营和滥食野生动物及其制品】

　　第三十一条【禁止发布有关广告要求】

　　第三十二条【禁止交易场所违法提供交易服务】

　　第三十三条【野生动物及其制品运输、携带、寄递的规定】

　　第三十四条【有关部门职责分工】

　　第三十五条【进出口管理】

　　第三十六条【执法国际合作与国内协调机制】

　　第三十七条【境外引进野生动物物种及安全防范措施】

　　第三十八条【野生动物放生】

　　第三十九条【禁止伪造、变造批准文件】

　　第四十条 【外国人野外考察管理】

　　第四十一条【地方人大管理办法】

　　第四章 法律责任

　　第四十二条【监管部门及工作人员的法律责任】

　　第四十三条【破坏栖息地法律责任的衔接性规定】

　　第四十四条【以收容救护为名买卖野生动物及其制品的法律责任】

　　第四十五条【违法猎捕、杀害国家重点保护野生动物的法律责任】

　　第四十六条【违反有关保护区域、狩猎或者使用禁用工具、方法猎捕的法律责任】

　　第四十七条【未取得人工繁育许可证的法律责任】

　　第四十八条【违法出售、购买、利用、运输、携带、寄递有关野生动物及其制品的法律责任】

　　第四十九条【违法生产经营和滥食野生动物及其制品的法律责任】

　　第五十条【违法发布广告的法律责任】

　　第五十一条【违法提供交易服务的法律责任】

　　第五十二条【违法进出口野生动物及其制品的法律责任】

　　第五十三条【违法引进野生动物物种的法律责任】

　　第五十四条【违法将引进野生动物放归野外的法律责任】

　　第五十五条【违法伪造、变造有关批准文件的法律责任】

　　第五十六条【依法没收实物处理规定】

　　第五十七条【猎获物价值、野生动物及其制品价值评估标准和方法】

　　第五章附则

　　第五十八条【实施日期】

　　附录

　　一、法律原文、立法背景资料

　　中华人民共和国野生动物保护法

　　(2016年7月2日)

　　全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于提请审议《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》的议案

　　(2015年9月19日)

　　关于《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》

　　的说明

　　中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)

　　全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国野

　　生动物保护法(修订草案)》修改情况的汇报

　　(2016年4月25日)

　　中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)(二次审

　　议稿)

　　全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国野

　　生动物保护法(修订草案)》审议结果的报告

　　(2016年6月27日)

　　中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)(三次审

　　议稿)

　　全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国野

　　生动物保护法(修订草案三次审议稿)》修改意见的

　　报告

　　(2016年7月1日)

　　二、相关规定

　　中华人民共和国刑法修正案(九)

　　(2015年8月29日)

　　中华人民共和国行政许可法

　　(2003年8月27日)

　　中华人民共和国环境保护法

　　(2014年4月24日)

　　中华人民共和国森林法

　　(2009年8月27日)

　　中华人民共和国渔业法

　　(2013年12月28日)

　　中华人民共和国环境影响评价法

　　(2016年7月2日)

　　人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释

　　(2000年11月27日)

　　中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例

　　(2016年2月6日)

　　中华人民共和国水生野生动物保护实施条例

　　(2013年12月7日)

　　中华人民共和国自然保护区条例

　　(2011年1月8日)

　　中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例

　　(2006年4月29日)

　　重大动物疫情应急条例

　　(2005年11月18日)

　　濒危野生动植物物种国际贸易公约

　　(1973年3月3日)

　　前 言

　　《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称“野生动物保护法”)于2016年7月2日由十二届全国人大常委会第二十一次会议修订通过，将于2017年1月1日起施行。

　　这次野生动物保护法修改，以党的十八大及十八届三中、四中、五中全会关于生态文明建设、依法治国和五大发展理念的精神为指导，遵循保护优先、突出重点、分类管理、强化责任的原则，对法律内容作了全面修改，由四十二条增加到五十八条。修订后的野生动物保护法对于维护生物多样性和生态平衡，促进人与自然和谐发展，将发挥重要作用。对野生动物保护法的宣传，有利于增强全社会保护野生动物意识，确保法律正确有效实施。

　　为了配合对修订后的野生动物保护法的学习和宣传，我们编写了这本《中华人民共和国野生动物保护法解读》。本书由全国人大环境与资源保护委员会王鸿举副主任委员担任主编，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任翟勇同志、全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任岳仲明同志、国家林业局政策法规司司长王洪杰同志、国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武同志、农业部渔业渔政管理局局长张显良同志担任副主编，全国人大环资委法案室、全国人大常委会法制工作委员会经济法室、农业部渔业局、国家林业局政策法规司、野生动植物保护与自然保护区管理司的同志集体撰稿。本书力求准确、详尽、通俗地解释每一条内容，以帮助广大读者更好地学习和理解法律的规定。因时间和水平有限，书中如有不妥和疏漏之处，敬请批评指正。

　　2016年9月

　　第十条 国家对野生动物实行分类分级保护。

　　国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。

　　地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。

　　有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。

　　条文主旨

　　本条是关于对野生动物实行分类分级保护以及制定和调整有关保护名录的规定。

　　立法背景

　　本条在保留原法相关条款的基础上进行了修改完善。

　　我国幅员辽阔，自然环境复杂，拥有从寒温带到热带的各类森林、荒漠、湿地、草原和海洋生态系统，蕴藏着丰富的野生动物资源,是世界上生物多样性丰富的国家之一。根据中科院《中国生物物种名录》统计，我国有脊椎动物约6000多种，其中哺乳类563种、鸟类1332种、爬行类452种、两栖类335种、鱼类3337种，占世界脊椎动物种类的10%以上，是世界上野生动物种类多的国家之一。我国不仅经济动物繁多，还有不少闻名世界的珍稀动物，如大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛、长臂猿、华南虎、白唇鹿、丹顶鹤、黄腹角雉、白鳍豚、扬子鳄等，其中大熊猫、朱鹮(野外种群)等上百种珍稀濒危野生动物为我国所特有。

　　从我国实际情况出发并结合国外立法经验，需要形成一定的优先保护体系以实现对“珍贵、濒危”物种的重点保护。因此，保护野生动物，需要通过优先分级机制形成多层次、全面的保护体系，以更好地维护生物多样性。

　　条文解读

　　本条是对原法第九条的修改和补充。相比于原法规定，本次修改的主要内容是：一是明确了国家对野生动物实行分类分级保护的基本制度;二是针对国家重点保护野生动物名录、地方重点保护野生动物名录和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录的制定、调整和公布，增加了由相关政府及其主管部门组织科学评估的程序规定;三是针对国家重点保护野生动物名录的调整，明确规定了每五年根据评估情况对名录进行调整，将名录的按期调整上升为法定义务，解决实践中名录多年不作调整的问题。

　　一、对野生动物开展分类分级保护的重要意义

　　野生动物是自然生态系统的重要组成部分，在维护生态平衡、保障人类生存环境方面具有不可替代的重要作用。野生动物还是人类社会经济、科学研究、文化传统等领域不可或缺的重要的物质资源。人类社会的文明进步发展更加关注维系自身生存所必须的生态环境，所以要加强野生动物保护，维护生物多样性。

　　野生动物按照分级管理符合我国实际情况。按照原野生动物保护法中的规定，1988年，经国务院批准的《国家重点保护野生动物目录》确定420种为国家重点保护野生动物;2000年，国家林业局公布了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》，确定1711种为“三有野生动物”。同时，各省(自治区、直辖市)也根据本地实际情况公布了地方重点保护野生动物名录。按照普遍保护、突出重点的原则，三个名录所保护的野生动物，各有侧重、互为补充，并分别实行不同的保护管理措施，从而成为一个有机联系的整体。

　　二、野生动物保护名录及时调整的必要性

　　我国重点保护野生动物名录已经颁布了20多年，多年来这个名录没有大的调整，只有2003年调整过一次，仅涉及一个物种“麝”，而没有涉及其他保护物种，实践中产生了很多问题。例如，有些物种经过多年的保护数量有很大的增加，以藏羚羊为例，在2006年由于非法盗猎使该物种数量急剧下降，在西藏、青海和新疆三个省区数量只有9万。经过多年的保护，现在这个物种在三省已经达到23万到25万，数量急剧恢复。近有调查显示，有些地方反映藏羚羊已经对天然草场造成了压力和破坏。与此同时，还有一些原来等级比较低，但现在极度濒危的物种如江豚，急需从二级提升到一级。一些数量非常少的鸟类也有必要从“三有”名录中调整到国家一级。因此，通过法律明确规定每五年进行评估，及时调整名录是十分必要的。

　　三、保留有重要生态、科学、社会价值的野生动物的必要性

　　原法中所称的“三有野生动物”是指“有益的或者有重要经济、科学研究价值的野生动物”，本次修改中调整为“有重要生态、科学、社会价值的野生动物”，淡化了对经济价值的考量，而更加突出了生态价值和社会价值因素。本次修改中，对于是否保留有重要生态、科学、社会价值的野生动物(以下简称“三有野生动物”)的有关保护规定存在一些争议。修改中较为集中的意见认为，国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和“三有野生动物”都是我国野生动物资源的重要组成部分，而且“三有野生动物”是数量多的部分。其中的一些野生动物物种既不可能也没有必要纳入国家重点保护野生动物名录进行保护管理;各地方重点保护野生动物虽然与“三有野生动物”有所重合，但地方重点保护野生动物不能完全覆盖“三有野生动物”。如果取消“三有野生动物”，将极大缩小受保护的野生动物范围，与社会各界呼吁全面保护野生动物的诉求和本次修改野生动物保护法的宗旨相背离。另外，由于我国野生动物分布各不相同，仅仅依靠地方重点保护野生动物名录，难以解决跨省(自治区、直辖市)的野生动物保护问题，产生保护盲区或者漏洞。根据全国人大常委会审议意见，新法保留了关于“三有野生动物”的保护措施，并规定“三有野生动物”保护名录由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。

　　相关规定

　　《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》第七条;《中华人民共和国水生野生动物保护条例》第六条;《国务院关于〈国家重点保护野生动物名录〉的批复》;《国务院关于同意将麝调整为国家一级保护野生动物的批复》。

　　第十一条
县级以上人民政府野生动物保护主管部门，应当定期组织或者委托有关科学研究机构对野生动物及其栖息地状况进行调查、监测和评估，建立健全野生动物及其栖息地档案。

　　对野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估应当包括下列内容：

　　(一)野生动物野外分布区域、种群数量及结构;

　　(二)野生动物栖息地的面积、生态状况;

　　(三)野生动物及其栖息地的主要威胁因素;

　　(四)野生动物人工繁育情况等其他需要调查、监测和评估的内容。

　　条文主旨

　　本条是关于野生动物及其栖息地状况进行调查、监测和评估的规定。

　　立法背景

　　本条对原法第十五条进行了修改完善。

　　我国野生动物种类繁多，其种群数量和分布范围各不相同，有的分布范围广，种群数量大，如藏羚羊、雁鸭类、雉鸡类等;有的分布范围狭窄，种群数量少，如莽山烙铁头蛇、朱鹮等。相应地，野生动物栖息地类型也是多种多样，主要包括森林、湿地、草原、荒漠、海洋、农田等各种生态系统类型。虽然广义上讲，野生动物种群分布、活动、迁徙的区域均可称为野生动物栖息地，但根据区域内生存、繁衍的野生动物种类、数量等情况的不同，其生态重要性相应不同。从生态价值和保护的优先程度来讲，只有濒危野生动物种群或大量野生动物生存、繁衍、集群活动的特定区域，以及对这些区域有特别重要影响的周边区域，才能视为野生动物重要栖息地，其保护状况直接关系到濒危物种的生存或野生动物重要种群的消长，需要加以重点保护。

　　为保护野生动物栖息地，各级政府依据野生动物保护法、自然保护区条例等法律法规的要求，在野生动物主要生息繁衍的地区和水域建立了各种类型的自然保护区和禁猎区等，初步形成了野生动物栖息地保护体系，使大部分国家重点保护野生动物物种得到了有效保护，种群数量趋于稳定或稳步增长。

　　条文解读

　　原法第十五条规定“野生动物行政主管部门应当定期组织对野生动物资源的调查，建立野生动物资源档案”，由于野生动物与其栖息地的不可分割性，抛开栖息地单独开展野生动物资源调查不够科学合理，实践中也出现了一些问题。为此，本条对原规定作出修改：一是增加了开展野生动物资源调查的主体，由原来的“野生动物行政主管部门”扩大到“县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者其委托的有关科学研究机构”，更好地发挥有关科学研究机构的优势和积极性;二是将开展调查的对象由原来仅限的“野生动物”扩展为“野生动物及其栖息地状况”，并相应的建立健全“野生动物及其栖息地档案”;三是将原有的资源调查制度扩展为调查、监测和评估制度，不仅仅注重调查，更强调调查基础上的监测和评估;四是明确了对野生动物及其栖息地状况开展的调查、监测和评估所应当包括的主要内容。

　　一、保护野生动物栖息地的必要性

　　从广义上说，野生动物栖息地是指野生动物生存、繁衍的特定区域，是野生动物生存、繁衍活动所必须的空间场所。保护野生动物栖息地，是保护野生动物、维护其种群生存繁衍基本的要求。野生动物重要栖息地应当包括极度濒危野生动物种群的栖息地，达到一定数量的野生动物集群活动区域，达到一定数量的野生动物迁徙路线(含候鸟迁飞通道)，连接野生动物重要种群的生态廊道等。

　　野生动物栖息地是野生动物赖以生存和繁衍的特定区域，栖息地面积减少、破碎化、隔离和质量下降是造成野生动物资源减少和物种濒危的主要因素，没有野生动物栖息地就不可能保护野生动物，因此保护栖息地是保护野生动物的前提和基础，也是保护野生动物物种的关键。目前，我国虽然建立了以自然保护区为主的野生动物栖息地保护体系，但仍存在栖息地保护主体不全面、保护方式单一、禁猎区在实践中被弱化、一些重要野生动物迁徙通道如停歇地、越冬地尚未纳入保护体系等问题，使我国野生动物栖息地保护面临严峻挑战。根据全国次陆生野生动物资源调查数据和一系列野生动物保护研究成果，多种经济开发活动造成的栖息地面积缩减、割裂、质量下降一直是我国野生动物资源减少和部分物种陷入濒危状况的首要因素，迫切需要完善和强化相关法律制度。

　　二、开展野生动物及其栖息地调查、监测和评估是保护野生动物及其栖息地的重要基础

　　此次修改突出对栖息地保护，目前各国关于栖息地保护方式不同，有的是用自然保护区的划定的方法保护栖息地，有的是在野生动物保护法里规定栖息地的保护。但无论以何种方式保护，其保护手段的基础都是资源调查、监测、评估等。现代科学技术在野生动物栖息地保护和自然保护区资源调查、监测、评估工作中得到广泛的应用。例如可以运用航天、航空、遥感、红外线、无线电跟踪等现代技术清查资源、护林防火，掌握野生动物的变化规律，监测生物多样性的消长，并围绕气候、地质、水文、土壤、动植物区系等生物和生态问题进行生态系统水平上的综合研究等。

　　通过开展野生动物及其栖息地的资源调查、监测和评估，建立起野生动物及其栖息地保护的信息管理系统，可以实现对野生动物生存状况、物种数量、天敌分布、资源濒危程度等进行有效的监视监测和评估研究，为保护野生动物及其栖息地提供基础数据，进而为制定野生动物资源保护发展方案、制定和调整国家和地方重点保护野生动物名录提供依据。

　　三、明确野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估的主要内容有利于增强保护实效

　　原法第十五条虽然规定了野生动物调查制度，但没有规定调查的具体内容，过于笼统。1992年发布的陆生野生动物保护实施条例和1993年发布的水生野生动物保护实施条例同样未对调查内容作出具体规定，导致法律实施实践中调查内容不够全面、统一和规范。为此，本次法律修改针对调查、监测和评估的内容作出明确要求：一是要对野生动物野外分布区域、种群数量及结构开展调查、监测和评估;二是要对野生动物栖息地的面积、生态状况开展调查、监测和评估;三是要对野生动物及其栖息地的主要威胁因素开展调查、监测和评估;四是要对野生动物人工繁育情况等其他需要调查、监测和评估的内容开展调查、监测和评估。这些具体规定将使野生动物及其栖息地保护的调查、监测和评估更加全面统一，从而为制定野生动物资源保护发展方案、制定和调整国家和地方重点保护野生动物名录提供更为科学合理的依据。

　　相关规定

　　《中华人民共和国环境保护法》第十七条;《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》第七条;《中华人民共和国水生野生动物保护条例》第六条;《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条。