从生产调度到经济运行调节

★珍贵文献值得收藏

国家发展改革委经济运行调节局历任领导

——讲述当年的重点工作和典型事件

——传授宝贵的经验和心得

——尝试着梳理出基本脉络

现任局班子和全局同志谈了心得体会。

★真情实感恳谈历史

一问一答  情感充沛地还原工作境况和个人感受

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★ 从1969年成立，国家发展改革委经济运行调节局经过数度更名，至今走过50年风雨。

★ 以访谈的形式，对历任领导及现任工作人员的工作进行梳理。

★ 不同时期的生产调度和经济运行工作：

■面临哪些重大挑战？

■聚焦哪些重点难点？

■工作方式方法有什么主要特点？

■工作思路有什么调整转变？

■这些演变历程对今天的经济运行调节工作有什么借鉴意义？

给从事或关心经济运行调节工作的人以启示和借鉴

赵辰昕

国家发展改革委原政策研究室副主任、新闻发言人。现任国家发展改革委新闻发言人、经济运行调节局局长。

 调度运行一直站在国家宏观调控的前沿

专访石万鹏同志

（曾任国家经贸委副主任，1988年5月至1991年7月担任国家计委、国务院生产委生产调度局局长）

完善法律体系和政策措施 建立健全经济运行调节机制

专访蒋金楚同志

（曾任中石油副总经理，1993年2月至1996年10月担任国家经贸委经济运行局局长）

信息、服务、协调是做好经济运行工作的关键

专访刘学良同志

（曾任国有重点大型企业监事会主席，1996年11月至2000年11月担任国家经贸委经济运行局局长）

经济运行应根据国民经济情况进行调节

专访马力强同志

（曾任国有重点大型企业监事会主席，2000年11月至2006年6月任国家经贸委、国家发改委经济运行局局长）

搞运行工作在一些方面要具有打活靶的水平

专访李扬同志

（曾任国家发改委副秘书长，2006年6月至2014年4月任国家发改委经济运行局、经济运行调节局局长）

坚持问题导向 明确职能定位 加快方式转型 创新运行调节

专访李仰哲同志

（现任中央纪委国家监委驻商务部纪检监察组组长、部党组成员，2014年4月至2016年5月担任国家发改委经济运行调节局局长）

坚持与时俱进是运行调节的生命力所在

专访许之敏同志

（曾任国家发改委经济运行调节局巡视员，2016年5月至12月在国家发改委经济运行调节局主持工作）

以高质量的要素保障助推经济高质量发展

2018年年底专访国家发改委经济运行调节局全体同志

1969年10月，生产组正式成立，在国务院业务组领导下开展工作，负责制订国家年度计划，组织全国工交企业的安全生产、调度协调、煤电油生产和供应、抢险抗灾、援外援建和重点项目建设等事宜，及时疏通经济运行中的卡、堵、塞等急难险重的问题等，维持国民经济正常运转，保证人民群众生活的基本需求，下设调度室、综合组、重工组、机械组。

经济运行调节局就是从这个调度室出发，伴随着共和国的风风雨雨，经过十余次机构调整和改革，历经了生产组生产调度室、国家经委生产调度（总）局、国家计委生产调度局、国务院经贸办生产调度局、国家经贸委经济运行局、国家发改委经济运行局、国家发改委经济运行调节局，一路走来。

几十年来，我国经济社会不断发展，经济体制机制不断完善，经济结构不断转型升级，针对不同时期的经济形势，经济运行调节面对的矛盾和问题也在不断变化。不同时期的生产调度和经济运行工作，面临哪些重大挑战？聚焦哪些重点难点？工作方式方法有什么主要特点？工作思路有什么调整转变？这些演变历程对今天的经济运行调节工作有什么借鉴意义？带着这些问题，局里同志走访了部分历任老领导，请他们回忆总结曾经经历的时代，讲述当年的重点工作和典型事件，传授宝贵的经验和心得，并尝试着梳理出基本脉络。

总的来看，煤电油气运等重要生产要素的供需矛盾一直存在，不同时期以不同形式表现出来。曾经有很长一段时间属于短缺经济，各种生产要素和物资普遍供不应求，生产调度的主要任务是抓生产、保重点，这时政府起主要作用，这种状况大致一直持续到1992年和1993年。

党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，生产要素和物资由全面短缺转变为短缺与过剩并存，宏观调控的手段由计划为主转变为计划和市场并重，改革闯关、结构调整、企业脱困成为工作重点。由于转型期需要协调的事务更多，工作手段也由计划为主转向部分依靠市场调节，所以机构名称由生产调度局调整为经济运行局。随着社会主义市场经济体制不断完善，更好地发挥市场化手段的作用越来越重要。

2008年，我国发生了低温雨雪冰冻灾害和“5•12”汶川大地震；2009年，全球范围内大规模流行甲型H1N1流感；2010年，我国发生了玉树地震和舟曲特大泥石流。这些重大的突发事件对经济运行产生了很大影响。从那时开始，经济运行调节局进一步加强了应急方面的相关职能，经济运行调节的职能在外延上得到了进一步拓展。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门按照党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，加快推动经济结构战略性调整和转型升级。经济运行调节局坚决贯彻党中央、国务院各项决策部署和国家发展改革委党组要求，扎实推进煤炭去产能、降成本、天然气产供储销体系建设等重点工作，推动煤电油气运等生产要素实现供需动态平衡，行业健康发展的长效机制建设也取得了显著成效。

党的十九大报告为中国未来绘制了宏伟蓝图，面对经济健康发展的新任务、新要求，经济运行调节工作必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，勇挑重担，锐意进取，以创新性思维扎实开展工作，以高质量的要素保障助推经济高质量发展。

运行局青年小组对访谈记录进行了整理，并和局内的同志们做了分享，大家一致认为历任领导的工作历程和经验弥足珍贵，对更好地开展当前工作有很多启发。这一任局班子和全局同志也都谈了自己的心得体会。我们在这里将访谈记录结集出版，希望能够给从事或关心经济运行调节工作的同志们、朋友们一些启示和借鉴。

 本书编写组

                                                         
2019年3月5日

赵辰昕：生产调度工作需要紧紧围绕经济运行的状况来开展，请您给我们介绍一下当时宏观经济运行的主要特点。

石万鹏：从1985年到1992年这段时期，宏观经济可以用8个字来概括——经济过热、治理整顿。先说一下1985—1988年工业高速增长以及两次经济过热。1984年下半年，在酝酿全面开展经济体制改革时，国务院决定给银行信贷自主权，从10月份起着手发放固定资产贷款，由此造成固定资产投资失控；同时，国务院还决定国有企业职工工资总额同企业经济效益挂钩浮动，企业就突击提工资、发奖金，以扩大工资总额基数，由此造成消费失控。投资和消费失控又造成货币发行失控，年末货币流通量比上年增长近50%。虽然1984年年末的时候国家采取了一些控制经济过热的措施，但1985年经济仍然过热，全年GDP增长13.5%，投资增长38.8%，物价上升8.8%。1985年9月，党的全国代表会议确定了“七五”计划头两年实现经济“软着陆”的方针，以及与之相联系的财政货币从紧政策，但未能在1986年和1987年得到真正落实。1988年年初，稳定经济的方针和紧缩的财政货币政策被放弃，取而代之的是高速经济增长的方针和扩张的财政货币政策，国民经济急剧升温，工业总产值涨幅达到17%以上；6月份又提出了价格改革要“闯关”，8月中下旬全国很多城市爆发了居民争提存款、抢购商品的风潮，9月份社会商品零售价格涨幅高达25.4%。与国民经济过热相联系，工业结构乃至整个产业结构失衡和地区结构趋同状态严重，技术升级缓慢，市场秩序混乱，国民经济的再次调整势在必行。但也需要认识到，1985年到1988年间，经济虽然存在从过热再次走向过热的问题，但我国工业获得了高速增长，经济上了一个大台阶，这是必须充分肯定的。

面对国民经济的过热和失衡状态以及经济秩序的混乱，1988年9月召开的党的十三届三中全会提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针。1989年3月召开的全国人大七届二次会议上，李鹏总理做了题为《坚决贯彻治理整顿和深化改革的方针》的报告。11月召开的十三届五中全会通过了《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，就治理整顿的任务、目标、重要环节和措施等一系列问题做出了明确规定，主要是控制经济增速、控制总需求、控制物价、调整产业结构。治理整顿从1989年正式开始，到1991年主要任务基本完成，但供需总量基本平衡的基础仍很脆弱，通货膨胀的压力仍然较大，产业结构失衡和经济效益低下的状态没有根本改变。1992年年初，邓小平同志先后到武昌、深圳、珠海、上海等地视察，并发表一系列重要讲话，重申了深化改革、加速发展的必要性和重要性，标志着邓小平理论最终成熟和形成。10月份召开了党的十四大，正式提出建立社会主义市场经济体制。在此背景下，经济迅速步入较高速度的健康增长轨道。

赵辰昕：在经济形势发生变化的情况下，生产调度肯定也随之调整，请您再给我们介绍一下当时的生产调度是如何组织的，发生了哪些变化？

石万鹏：在计划经济时代，全国工交生产是一个庞大而又复杂的运行系统，各地区、各部门按照分工负责的原则，积极主动地做好生产调度工作。在实施年度生产计划中，按地区、按部门分级做好生产组织和电力、燃料、重点物资和交通运输的协调工作。日常生产中出现能源、原材料、交通运输等问题，按隶属关系和业务分工，由各省、自治区、直辖市人民政府及有关综合和主管部门负责解决。国务院各部门的有关问题，凡属内部或部门之间能协商解决的问题，尽量协商解决。部门与省、自治区、直辖市之间经协商难以解决的重大问题，可报国家计委协调解决，一经决定，有关地区、部门必须坚决执行。

国务院生产委员会成立后，全国生产的调度指挥系统得到了进一步完善，自上而下的生产调度系统基本形成。从国务院部门看，各有关部门都指定一名副部长负责生产调度工作，这位副部长同时又是国务院生产委员会委员，以便直接贯彻落实国务院有关生产指挥的决定。对国家切块给各部门直属、直供企业的物资，各部门需按生产计划制订物资分配计划，各部门有权对计划内物资进行调度和调剂。国务院生产委员会与各部门定期召开调度会议，专题解决国家大型骨干企业和部门重点企业在生产中急需解决的能源、原材料、流动资金等问题。从各省、自治区、直辖市看，当地的计经委或经委均强化了生产调度职能，指定专职领导干部负责生产调度工作，并把地方政府中计划、生产、物资及工交部门组织起来，形成生产指挥调度力量，切实解决企业特别是重点企业生产中存在的问题。

赵辰昕：如此高的规格，动员方方面面的力量来进行生产调度，足以说明面对的困难之大、之多。石主任，您再给我们讲讲当时的工业生产面临哪些难题？

石万鹏：1989年3月，我们搞了一个全国的大调研，发现当时企业面临的困难，既有能源、原材料、运输等多年积累下来的瓶颈因素，又有新出现的资金紧张、产品专营等新情况新问题。一是流动资金紧张已成为制约生产的首要问题，当时的工业企业特别是国有大中型企业，自有流动资金一般只占10%左右，生产资金主要靠银行贷款，随着企业生产规模扩大，急需补充大量资金。但1988年四季度国家抽紧银根，贷款骤降，导致企业资金紧张状况明显加剧，企业面临贷不进、收不来、付不出、转不动的局面，“三角债”现象明显增多。二是电煤不足是制约生产的关键问题。当时工业持续两位数增长，生活用电年均增长20%以上，虽然电力建设每年都有上千万机组投产，但电力供需一直绷得很紧，电量缺口经常在1/3左右，不少企业处于停三开四、停四开三的状态。电力不足，主要是煤炭供应紧张。当时煤炭可供应量大大少于需求量，供应渠道和价格也很混乱，煤价昂贵，而且地区生产的不平衡和运力紧张又加剧了供求矛盾。三是企业效益不好。1989年前两个月预算内工业企业利润下降15.5%，亏损企业亏损额成倍增长。四是专营办法需要配套完善。对一些重要生产资料和紧俏商品实行专营是当时治理整顿的一项重要措施，当时不但化肥、农药搞专营，彩电等一些商品也搞专营，但专营后商业无利可图，产销无法有效沟通，导致企业卖不出，用户买不到。此外，当时广大职工对物价上涨、承包者收入过高等情况有情绪，积极性受到了挫伤。

赵辰昕：这些问题对企业的生产经营确实有很大的影响，那当时调度局是怎样应对这些问题的？

石万鹏：我们给国务院提了建议。一是适当增加启动资金，把相互扣死的资金流动起来，缓解资金“体外循环”和相互拖欠挤占的情况，成立资金清理小组来清理“三角债”。二是缓和能源供需矛盾。当时能源紧张的焦点是煤，我们建议妥善解决统配煤矿当年的增亏指标，进一步落实地方煤矿的价格、国调部分的物资和井下工人的口粮，增加煤矿投入。当时紧中更紧的是中央的统配电，直接影响到关系国计民生的大企业，我们建议增加中央用电的比例，重新研究中央和地方电的分配原则。对于石油，主要是进一步落实石油勘探的扶持政策。三是着力解决运力紧张问题。当时铁路运输能力不足、超负荷运转问题十分突出，各部门、各地区对铁路运输不能满足需求的意见越来越大。但同时铁路建设资金严重不足，全年建设资金缺口超过50%。我们建议尽早出台铁路客运调价方案，尽快落实铁路建设贷款。四是建议广泛开展“双增双节”活动，也就是增产节约、增收节支。当时我们提出要狠抓节约电、煤、油、水、原材料、资金的“六节”。

从工交生产组织领导和调度工作的角度来说，我们也向国务院提了四条建议：一是充实加强国家计委生产调度班子，当时生产调度局定员62人，实际不到50人，有的还有待锻炼，量和质都要调整。二是各部门也要加强组织协调工作，虽然在体制改革中各部逐步转向宏观管理为主，但还得有一个过渡，要有一部分人抓协调和组织，否则都推到国家计委，调度局也承受不了。三是要给予一定的调控手段，包括物资、资金、外汇等。四是建议召开一次全国工交生产工作会议，推动各地深入开展“双增双节”活动，研究解决一些实际问题，如资金和能源紧张、产品结构调整、强化生产组织调度等，使工交生产稳定协调发展。

加强衔接对缓解■

能源运输的紧张局面具有重要作用■

李云卿：请您给我们介绍一下运行局当时搞产运衔接的鲜活事例，特别是具体怎么把事儿给协调下来的，这对我们现在做经济运行调节工作的同志很有借鉴意义。

马力强：我是从交通口出来的，就主要说说交通方面的事情。先说一下春运。春运工作是我们生产调度局给统一起来的，春运的时候，客运肯定是非常紧张，亿万群众要回家，都要坐船坐车乘飞机，涉及铁路、公路、水运、民航等多种运输方式，最紧张的是铁路。而当时承担旅客长途运输的主要有三个部门，铁道部、交通部和民航局，三个部门各管一摊，交通部主要管水运和公路，铁道部和民航局管铁路和民航，每个部门都在搞春运，都是分开搞，都要布置自己的下属单位，部署全行业开展工作。当时秩序就比较混乱，因为这几种方式应该是相互衔接的，下了火车还要坐汽车，坐了汽车要去坐火车，下了飞机也要转乘汽车或火车，如果衔接不好肯定不顺畅。

鉴此我们就考虑应把春运统一起来。所谓统一起来，第一，就是把全国春运时间统一起来，原来是有的部门搞一个月，有的部门搞一个半月甚至更长，开始时间和结束时间都不同步。这样的模式怎么行？为什么出现这种情况，主要就是因为这几个部门是平行部门，各自都有自己的情况和安排考虑。而我们作为综合协调部门，就把从前到后40天作为全国春运的统一时间。当然，春运这40天也是不一样的，节前回家比较集中，但节后回来就比较分散，有的过完春节还要在家多待几天，有的要过了元宵节再返回，所以并不是大家以为的节前20天、节后20天，而是节前15天，节后25天。全国统一时间原则上是40天，如果客流出现变化，旅客流量较大，各部门和各地区可以根据实际情况适当延长。实际上紧张的时候，节后25天都结束不了，特别是铁路，一般还要再延长十天半个月。

第二，作为全国春运，要有一个统一协调的机构。包括明确春运的主要原则、指导思想和工作重点，过去强调安全、正点，现在更多强调舒适、便捷、温馨、和谐，走得及时、走得顺畅、走得安全。指导思想、服务理念、春运工作的时间和要求，还有春运之前的动员，几个部门一起开一个大会统一安排部署，一个通知发下去，结束之后再搞个总结，哪些地方做得不错，还存在哪些问题，总结起来有利于来年再改进。这些都需要有一个综合机构来协调和组织，运行局多年来就负责这项工作。

李云卿：几亿人来回流动，真不是个简单的事。那春运统一起来，大概是从哪一年开始的？

马力强：应该是1985年前后，已经有30多年了。春运涉及广大人民群众，说起来简单，实际上却很需要、很重要。那时候春运工作从涉及几个部门到后来增至15个部门，包括总后军交部、建设部、公安部、交通部、劳动部、安监总局、全国总工会，等等。现在交通运输部统管大交通，但是春运还涉及其他方面，还是需要我们组织协调，所以运行局综合协调春运工作一直延续到今天，现在每年都还在组织全国春运。

再举一个货运方面的例子。当时港口装卸矿石、粮食、化肥，这些货物到港后经常面临各方面能力不足的问题，港口堵塞、卸不下来、疏运不出去。我们内陆的铁矿石量不够、品位也不高，海南铁矿过去属于冶金部，每年生产300万吨铁矿石，要安排分配到国内的钢厂，铁矿石进来都压在港口或压在船上，积压多的时候怎么卸船、疏港，每年港口哪些船去运，哪些公司去运，运到哪些港口，运到港口后铁路装车怎么出去，铁路装车运到哪些钢厂，都需要协调，当时矛盾很多。还有进口粮食，国家每年进口1000多万吨粮食，开始主要是小麦，后来是大豆等越来越多的品种和数量，港口能力不够怎么办？过去还涉及速遣费，当时我们的船也不够，只能租，都是万吨以上的船，一条船一天的费用就是上万美元。如果在港口几天卸不下来，就要收滞期费，这个费用非常高。导致卸不下来的原因有很多，既有检验的问题，也有铁路装车跟不上的问题。遇到这样的问题，我们就得马上开会协调，制定一个方案。各个部门先把计划、问题、困难说出来，我们开会协调该怎么办，比如300万吨铁矿石怎么分，大体上定下来分给哪个港口多少，哪个公司去运，分配给哪个钢厂，铁路安排装运铁矿石的车辆需要多少，每个月甚至每天计划保证多少，形成会议纪要或工作方案，把事情定下来，然后督促执行。

具体的例子还有很多。每年三夏保农业供油，事先要了解产油多少，开会决定保多少，哪些地区要供多少，哪个公司负责供应，甚至要供到田间地头。煤电油运方面的供求矛盾未缓解，经济运行就会绷得比较紧，有一段时间，电力供需缺口扩大的时候，许多地方出现拉闸限电，同时煤矿虽然超能力生产，但全国不少煤矿都存在能力接续问题，电厂煤炭库存又一直低于正常水平，在电力需求增长过快的情况下，煤炭和运输的紧张状况进一步加剧。当时，主要铁路干线的利用率已经达到或者超过百分之百，但还是不能满足需求，运行局就加紧统筹安排运力，确保煤炭、石油、粮食等关系国计民生的重点物资的运输。可以说，加强衔接对缓解能源、运输的紧张局面有重要作用，对国民经济保持平稳运行具有重要意义。

李云卿：请您谈谈那时候运行局协调应急物资保障、组织应对重大突发性事件的情况。

马力强：举个2003年“非典”的例子。突然发生的非典型性肺炎，谁都不知道具体情况，当时很吓人，很多地方限制车辆通行，限制人员流动，这就涉及市场怎么保障、物资怎么调运的问题，包括口罩、温度计、防护服、消毒水，以及日常生活所需的方便面、食用盐、袋装米、小袋面等柴米油盐都需要紧急调度。当时运行局因机构改革刚划归发改委，委里其他搞规划、搞项目的司局没有遇到过这种情况，委领导就把任务交给了我们局，作为主力参与国务院抗“非典”指挥部的日常综合组织调度。全局同志日日夜夜工作，经常整夜不回家，从3月份全国两会刚结束，一直到5月份，紧张地干了两个多月，保证了市场的平稳供应。“非典”彻底结束后，正值七一党日，发改委组织评选“两优一先”，运行局党支部也被评为委里的优秀党支部和中央国家机关工委的先进集体，许多同志得到了锻炼和提高。“非典”是我们局做得比较突出的一件事。

随后，2008年春节前还发生了历史罕见的雨雪冰冻灾害，当时也是迅速全力投入，及时做好协调调度、信息收集和发布等工作，委里主要是经济运行局做这个事情。此事结束过完春节不久，“5•12”汶川地震发生，当时国务院先期协调应急保障、后期灾后恢复重建成立了一个领导小组，张平主任担任组长，办公室也设在发改委，委里成立了一个工作班子，运行局也有一个协调小组，主要承担应急、医药、煤电油运和物资生产调运的协调保障。这几个大事件，经济运行局完成得都不错，发挥了重要作用。应该说在这种特殊时期，尤其是全国比较大的灾难、突发事件上，做得非常不错。其他时候，只要有地方遇到灾害，帐篷、棉被不够，活动板房短缺，要组织生产调运，其他司局不熟悉，都会交给经济运行局，我们就会召集相关部门、省市和企业，开会布点，加快生产，安排调运，等等。这类大大小小的事倒还有不少，运行局的同志有目共睹，其他领导同志也会谈到。

李云卿：请您给我们介绍一下运行局在推动交通运输和现代物流发展方面做过哪些工作。

马力强：在交通这个领域，过去由几个部门分管，也是分散的几种运输方式。我们从20世纪70年代开始就提倡联运，也组织推广联合运输，包括水陆联运、公铁水联运、多式联运等。运行局一方面根据国际上的先进经验，另一方面结合国家当时的情况，来协调和推动这些事情。还有集装箱运输。集装箱运输是一种先进的运输方式，现在我国集装箱运输发展规模世界第一，但其实我们起步比较晚，70年代、80年代的时候，因为铁路、交通部门各干各的，标准不同，认识和理念存在差异，研发力度和计划安排也不同步。我们在这方面开展了大量综合协调和组织推广工作，当今国内集装箱和国际集装箱的良好发展态势，我们都是全力全程参与其中。

关于“现代物流”这个概念，从综合部门来讲，我们运行局是最早提出来的。现在委里面其他部门，包括经贸司也在做这项工作，实际上是由我们经济运行局最早组织研究并形成推广起来的。2018年是改革开放40周年，现代物流的概念形成应该正好是20年，当时国内各个部门叫法不一，有的说是综合物流、经济物流，还有物资部门认为物资流通就是物流，物资部门一直在搞物流。实际上内涵是不一样的。后来在1998年的时候，我们组织去调研，去国外参观考察学习，广泛了解各方面的情况和意见，觉得还是叫现代物流比较符合实际，简称物流，但又不是传统意义上的物资流通，带有现代的理念、技术和网络信息，是物流、商流、资金流、信息流的综合集成。1999年，我们与几个部委第一次在北京和世界银行联合召开了全国现代物流发展会议，会后形成了六个部委的文件。以后又连续几年开会，联合有关部门下发文件，积极推动现代物流发展，包括制定一些政策措施、建立部际协调小组、形成协调会议制度，都是我们运行局开始一步步做起来的。