户籍制度与农村土地制度联动改革

　　总体上，我国目前仍处在以农业为主的社会阶段，占人口大多数的是以农业为生的农民。土地是农民从事农业生产最重要的生产要素，但现行“土地换户籍”等试点改革模式可能导致农民土地利益不能得到应有保护。农村土地制度是以户籍制度为基础而形成的制度，由此决定了土地制度改革必须与户籍制度联动。
　　本书梳理分析户籍制度与农村土地制度的历史嬗变，选取样本反思户籍制度与农村土地制度现行改革实践得失，剖析户籍制度与农村土地制度内在关联及其联动改革基础，并基于新型城镇化背景及其制度需求就二者联动改革机制构建提出初步设想，以期实现城乡一体化目标，使城乡居民能享受同样的教育资源、就业保障政策、社会保障服务。

　　朱识义，男，1975年5月生，江西万年人。法学博士。现为绍兴文理学院副教授。
　　主要从事经济法与民商法教学与研究。出版个人专著1部，副主编、参编《WTO法律制度教程》、《经济法概论》等高等学校法学教材多部。公开发表学术论文10余篇。主持教育部社科规划青年基金项目1项，完成浙江省软科学研究计划项目1项。

绪论新型城镇化背景下户籍制度与农村土地制度联动
改革需求
一、新中国城镇化的历史进程
二、新中国城镇化的成就与不足
三、国外城镇（市）化实践考察
四、新型城镇化战略
第一章中国户籍制度的历史变迁
第一节户籍与户籍制度的含义
一、户籍的含义
二、户籍制度的含义
第二节中国古代的户籍制度
一、先秦时期的户籍制度
二、秦汉至隋唐的户籍制度
三、宋元明清的户籍制度
四、古代户籍制度的特征
五、传统户籍制度的近代化
第三节当代中国户籍制度的形成
一、当代户籍制度的建立
二、当代户籍制度的权益差异
三、当代户籍制度的制度特征
四、当代户籍制度的形成原因
五、当代户籍制度的历史意义
第四节当代户籍制度的弊端
一、僵化的城乡二元社会结构
二、滞后的城市化进程
三、身份区隔的公民社会
四、封闭的劳动力市场
五、权力寻租的腐败空间
第二章户籍制度的改革实践及其反思
第一节中央户籍制度的改革实践
一、“农转非”户籍政策的放松
二、自理口粮的户籍政策
三、暂住人口管理制度
四、居民身份证制度
五、当地有效户口的户籍政策
六、流动人口的居住证制度
七、小城镇户籍的放开
八、中小城市户籍的松动
九、户籍制度改革的深化
第二节地方户籍制度的改革实践
一、广东省户籍制度改革实践
二、深圳市户籍制度改革实践
三、河南省户籍制度改革实践
四、上海市户籍制度改革实践
五、湖南省户籍制度改革实践
第三节户籍制度改革实践评析
一、城乡户籍权益差异没有根本消除
二、户籍制度改革具有明显的工具性取向
三、缺乏以土地制度为核心的制度改革联动
第三章中国农村土地制度的历史变迁
第一节土地与土地制度的含义
一、土地的含义
二、土地制度的含义
第二节中国古代农村土地制度的演变
一、隋唐以前的农村土地制度
二、隋唐时期的农村土地制度
三、宋元明清的农村土地制度
第三节中国近代农村土地制度的演变
一、太平天国的农村土地制度
二、民国时期的农村土地制度
三、新民主主义革命时期的农村土地制度
第四节新中国农村土地制度的演变
一、土地改革时期的农村土地制度
二、初级农业合作化时期的农村土地制度
三、高级农业合作化时期的农村土地制度
四、人民公社化时期的农村土地制度
五、当代中国的农村土地制度
第四章农村土地制度的实践及其反思
第一节农村土地所有权制度
一、“虚位”的所有权主体
二、“残缺”的所有权权能
三、不明晰的土地范围
四、农村土地的征用
第二节农村土地家庭承包责任制
一、农村土地家庭承包责任制的法律关系
二、农村土地家庭承包责任制形成的原因
三、家庭承包责任制的制度绩效
四、家庭承包责任制存在的问题
第三节农村建设用地制度
一、农村集体建设用地制度
二、农村宅基地使用权制度
第五章户籍制度与农村土地制度联动改革的学理审视
第一节理论考察：户籍制度与农村土地制度联动改革的
基础分析
一、户籍与土地制度关联的理论框架
二、农村户籍与农村土地的制度关联
三、户籍与城市土地的制度关联
第二节正义：户籍制度与农村土地制度联动改革的法理学
审视
一、正义理论的历史演进
二、正义理论的基本问题
三、户籍制度改革的正义要求
第三节公共服务：户籍制度与农村土地制度联动改革的
政治学审视
一、公共服务的理论透视
二、城乡基本公共服务供给现状评析
三、国外城乡基本公共服务均等化实践考察
四、城乡基本公共服务均等化的目标
第六章户籍制度与农村土地制度联动改革机制内容
第一节户籍制度的改革
一、户籍制度改革的目标
二、户籍制度改革的原则
三、户籍制度改革的路线
四、《宪法》的修改
五、《户籍法》的制定
六、重庆市户籍制度改革试点
第二节土地制度的改革
一、农村集体土地所有权制度改革
二、土地承包经营权流转制度改革
三、宅基地使用权制度改革
四、城乡统一的建设用地市场
第三节相关配套制度的改革
一、教育制度改革
二、就业制度改革
三、社会保障制度改革
参考文献
后记

　　新中国成立后，我国城镇化建设取得了重大成就，但也存在一个较为突出的问题，就是未能妥善解决好农村人口城镇化问题，即农村人口“市民化”速度远远落后于农村土地“城市化”速度。2014年3月，中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，对未来一段时期我国城镇化建设作出战略部署，决定实施新型城镇化战略。新型城镇化战略的重要内容是决定实施户籍制度与农村土地制度的联动改革。无论是从户籍制度与农村土地制度联动改革所涉及的范围广度来说，还是从户籍制度改革与农村土地制度改革内容的深度来说，户籍制度与农村土地制度联动改革无疑是一项系统工程。户籍制度作为中国社会的一项重要制度安排，肇始于20世纪50年代后期，以严格的户籍管理、“农业人口与非农业人口”的严格区分为核心特征，不同户口享受不同待遇。这种城乡二元分割的户籍制度虽然为新中国的工业化进程作出了巨大贡献，但导致的城乡不公平的弊端也不容忽视。户籍制度改革的目标就是要逐步缩小乃至最终消除基于户籍制度而形成的农业人口和非农业人口之间所存在的各种权益差异。从内容上来说，户籍制度改革必然要涉及就业、教育、社会保障、福利待遇以及政治权利等领域的相关内容。此外，人必定要生活在一定土地上，人口转移也就意味着土地利用方式的转变，因此，户籍制度改革离不开土地利用制度的改革。或者说，户籍制度与土地制度应该联动改革。土地是国家、民族赖以存在的基础，对于农民是命根子。总体上，我国目前还处在以农业为主的社会阶段，占人口最大多数的仍是以农业为生的农民。土地是农业生产最重要的生产要素，土地制度是农业社会制度中最核心的内容，从这种意义上来说，农村土地制度变革是农业社会制度变革的核心。我国当前的农村土地制度形成于20世纪，无论是土地所有权制度还是土地利用制度的形成，均以农业人口为基础。申言之，农村土地制度是以户籍制度为基础而形成的制度，由此决定了土地制度改革必须与户籍制度联动。
　　本书从制度联动改革的视角，基于新型城镇化的时代背景，对户籍制度与农村土地制度改革的主要问题进行理论研究，以提供有益的理论指导。基于此，本书除绪论外，共分为六章。
　　绪论首先对新中国成立后城镇化的历史进程进行了简要回顾，在将新中国的城镇化历史进程划分为六个阶段的基础上指出了新中国城镇化所取得的历史成就及不足；对国外城镇化实践进行了考察，以期为我国新型城镇化战略重要内容，即户籍制度与土地制度联动改革的实施提供有益的经验借鉴。
　　第一章从历史变迁的视角对中国户籍制度的历史演变进行了阐述，将我国户籍制度区分为古代户籍制度、近代户籍制度与当代户籍制度三种类型。古代户籍制度的核心特征在于义务本位，基本功能在于征赋派役，具有资源分配职能，户籍制度与土地制度结合紧密，具有很强的管制色彩。近代户籍制度具有过渡性，是古代户籍制度受西方户籍制度影响的产物。当代户籍制度形成于新中国，基本特征在于“农业户口与非农业户口”二元分割性，不同的户口身份享受不同的权益待遇，形成显著的户籍权益差异。当代户籍制度虽然对新中国的工业化进程起过巨大的促进作用，但也是导致僵化的城乡二元社会结构、滞后的城市化进程的重要因素。从历史变迁的视角对户籍制度进行考察的结果表明，户籍制度在人类社会历史进程中具有非常重要的作用，必须根据经济社会发展的历史进程要求及时对户籍制度进行改革。
　　第二章从中央和地方两个层面对新中国的户籍制度改革实践进行了分析梳理。中央层面的户籍改革实践依次阐释了“农转非”的户籍改革实践、自理口粮的户籍政策、暂住人口的管理制度、居民身份证制度、当地有效的户口政策、流动人口的居住证制度、小城镇户籍制度的放松、中小城市户籍制度的松动、户籍制度改革的深化等内容。地方层面的户籍制度改革实践依次阐释了广东省、深圳市、河南省、上海市、湖南省等省市的户籍制度改革实践。无论是中央层面的户籍制度改革实践，还是地方层面的户籍制度改革实践，虽然取得了可喜成绩，但依然存在城乡户籍权益（社会保障、就业教育、住房以及计划生育）差异尚未根本消除、户籍制度改革具有以获取人才资源为价值取向的工具性取向特征以及未与土地制度改革联动这三方面的不足。从制度改革实践的视角对已经进行的户籍制度改革实践的理论分析的结果表明，户籍制度改革应当以消除现行户籍权益差异为目标，必须与土地制度尤其是农村土地制度改革相配套，即必须坚持户籍制度与农村土地制度改革联动的原则。
　　第三章从历史变迁的角度对中国土地制度的历史演变进行了阐述，将中国土地制度区分为古代、近代和当代三个阶段。古代中国的土地制度以唐代为分界线。唐代以前的土地制度与户籍（身份）制度联系较为紧密，两者形成了较强的制度联动，而唐代以后的土地制度基本上以自由流动为特征，基本上不再与户籍（身份）制度发生制度联动关系。近代中国土地制度包括太平天国时期的土地制度、民国时期的土地制度以及新民主主义时期的土地制度。太平天国时期的土地制度以“凡天下田，天下人同耕”为指导思想，以《天朝田亩制度》为核心，规定了按人口平均分配土地的办法。民国时期的土地制度以孙中山先生“平均地权”的三民主义作为指导思想，坚持“土地国有”原则，由国家将土地分配给需要耕种的人，以实现“耕者有其田”目标。新民主主义时期，中国共产党在革命根据地实施的土地政策，以改变封建土地所有制为核心，目标在于实现“耕者有其田”的革命理想。新中国的土地制度经历了土地革命时期、农业合作化时期、人民公社化时期以改革开放时期几个历史演变过程。土地革命时期的土地制度主要是没收地主的土地，将之分配给农民所有。农业合作化时期的土地制度主要是通过合作化运动，将原来分配给农民所有的土地收归国有，实行集体耕种（利用）。人民公社化时期的土地制度以“一大二公”为特征，当代农村土地制度以集体所有、农民个人（农户）耕种（利用）为基本特征。从历史变迁的角度对中国土地制度的历史演化过程的理论分析表明，土地制度尤其是土地利用制度必须与农业生产力发展状况相适应，必须对与生产力发展状况不相适应的土地制度进行改革。
　　第四章从现实实践的角度对农村土地制度实践进行了反思。在所有权制度上，农村土地所有权存在所有权主体“虚位”、权能“残缺”、土地范围不明晰、农村土地征用异化等不足。农村土地家庭承包责任制作为农村土地的利用制度的形成，有着深刻的社会历史原因，目的在于改变人民公社时期农村土地利用的低效率问题。农村土地家庭承包责任制虽然从总体上来说适应了我国农业生产力发展水平，大大提升了农业生产效率，但亦存在农村土地资源利用上不经济、投入短期化、难以适应先进农业生产力发展水平的要求等弊端。农村建设用地制度以宅基地制度为核心，宅基地使用制度系以农业户口身份为基础而形成的一种带有福利性质的土地利用制度。农村宅基地这种以计划经济为背景而诞生的土地利用制度，最大的弊端在于宅基地无法进入建设用地流转市场，从而不仅导致了土地资源利用上的低效率，而且限制了宅基地的市场价值，使其难以财产化。从现实状况的角度对农村土地制度进行理论考察的结果表明，农村土地所有权制度与城市国有土地所有权制度相比，存在不公平性，必须进行制度改革；家庭承包责任制作为现行农村土地利用制度的核心，亦存在完善的必要；农村宅基地使用制度与户籍制度密切相关，改革农村宅基地使用制度必须改革农村户籍制度，两者必须形成制度改革的联动，才能取得应有的制度改革效果。
　　第五章从学理的视角对户籍制度与农村土地制度联动改革的理论基础问题进行了审视。劳动力的转移与土地利用制度有着密切关系，户籍制度改革必须与土地利用制度进行联动改革。户籍制度与土地制度联动改革必须在马克思主义理论的指导下进行，以平等和自由为价值追求。对于户籍制度改革而言，平等价值追求就是要消除目前的户籍权益差异，实现农业户籍和非农业户籍在户籍权益方面的真正平等；户籍制度改革的自由价值追求就是要保障公民享有迁徙自由。户籍制度与土地制度联动改革的最终目标是实现公共服务的均等化。针对当前与现行农业户口与非农业户口二元划分使城乡“二元”社会结构所突出的城镇居民的公共服务享有水平远远高于农村居民的现状，必须推进城乡公共服务均等化，这既是缩小城乡经济社会发展差距、实现社会公平正义的必然要求，也是户籍制度与土地制度联动改革正义要求的应有之义。
　　第六章从制度构建的视角对户籍制度与农村土地制度联动改革的具体内容进行了探索。户籍制度改革不应当有时间表，但必须有路线图。户籍制度改革的目的是缩小城乡差距，消除农业户籍与非农业户籍权益差异，最终建立一元化户籍制度，为了达到这一制度改革目标，就必须坚持渐进式、系统性、权利本位和法治等原则，借鉴国外有益经验，对包括《宪法》在内的所有户籍法律制度进行完善。土地制度改革主要包括所有权制度、土地承包经营权制度、宅基地使用制度、城乡统一建设用地制度等方面的内容。所有权制度改革的核心是切实保障农民对农村土地所享有的权益，限制地方政府随意征用农村土地；土地承包经营权制度改革的核心是明确土地承包权的流转机制，确保承包经营权的有序流转；宅基地使用权制度改革的核心是明确宅基地使用权的流转，使其能够真正成为农村居民可流通的财产；城乡统一建设用地制度改革必须坚持市场化的价值取向，确保农村集体土地与城市国有土地在利用上处于平等地位。户籍制度与农村土地制度联动改革的配套制度包括教育制度、就业制度、社会保障制度等方面的内容，这些制度改革的核心是实现城乡一体化的目标，即城乡居民可以享受同样的教育资源，可以享受同样的就业保障政策，可以享受同样的社会保障服务。
　　户籍制度与土地制度都是社会制度体系中极为重要的制度，户籍制度与农村土地制度联动改革，涉及社会制度体系方方面面的内容，是一项复杂的系统工程。本书基于新型城镇化的背景，从制度改革联动的视角，对户籍制度与农村土地制度改革中的重大问题进行了较为深入的研究，以期能够得出一些有益于户籍制度与农村土地制度改革实践需要的研究结论，为新型城镇化战略的顺利实施，添砖加瓦。