央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究

央地财权事权在目前很长的一段时间内都将是我国央地关系甚至是政治体制中一个热点话题，原因就在于长期以来我们单本书运用横向比较的方式，对国外解决央地财权、事权关系问题的范式进行了探讨和分析，又历史性地考察了我国自建国以来中央、地方关系的发展演变路径并对其发展方向进行了预测。书中重点探讨了省级政府在整个国家架构中的重要作用以及如何进一步促使其发挥好自身作用的问题，认为发挥好省级政府的作用，可以防止或减轻省级以下地方直至基层地方的财政混乱现象，而治理基层地方的财务混乱问题，关键在省一级的治理。   

谭波，2001年毕业于中南财经政法大学法律系法学专业，获法学学士学位，2004年毕业于中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学硕士学位，2010年毕业于中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学博士学位。现为河南省高等学校中青年骨干教师，河南省教育厅学术技术带头人，入选河南省高等学校科技创新人才支持计划，河南省法学会宪法学研究会常务理事。

引　言／001
章　央地财权、事权匹配宪法保障机制的理论解构／003
　　节　央地财权、事权匹配宪法保障问题的出现／003
　　　　一　央地“财”“事”两权为什么要匹配？／004
　　　　二　央地财权、事权匹配在我国为什么需要宪法来保障？／006
　　　　三　部分国家财权、事权匹配宪法保障机制的列示／009
　　　　四　新中国成立前央地关系财权、事权匹配宪法保障的历史分析／014
　　第二节　财权、事权在各学科中的内涵界定／020
　　　　一　财政学视角下的财权与事权／021
　　　　二　公共行政学视角下的财权与事权／024
　　　　三　法学视角下的财权与事权／026
　　第三节　财权、事权在法学视野内的关系架构／028
　　　　一　“财力”概念的式微与“事权”概念的单设／028
　　　　二　国外财权、事权匹配争议解决的宪法趋势／031
　　　　三　现行宪法对央地财权、事权匹配的机制缺位／034
　　　　四　总结／035
第二章　国外央地财权、事权匹配宪法保障样板及意义分析／037
　　节　国外财权、事权匹配宪法保障机制的样板分析／038
　　　　一　亚洲区／039
　　　　二　欧洲区／049
　　　　三　美洲区／053
　　　　四　大洋洲区／055
　　　　五　非洲区／058
　　第二节　央地财权、事权匹配宪法保障机制的意义分析／063
　　　　一　对单一制国家央地权力配置关系法治化的整体促进／063
　　　　二　对我国民主集中制框架下积极性理论的推进／066
　　　　三　对全面推进依法治国目标实现的催化／069
第三章　我国央地财权、事权匹配宪法保障的现状分析／073
　　节　新中国成立以来我国央地财权与事权关系演变的趋势分析／073
　　　　一　新中国成立初期至改革开放之前的央地财权、事权关系／074
　　　　二　改革开放以来的央地财权、事权关系／076
　　第二节　现行央地财权、事权匹配宪法保障的形式和作用分析／083
　　　　一　从宪法表现形式的角度／083
　　　　二　从实际作用力的角度／088
　　第三节　央地财权、事权匹配宪法保障的具体领域分析／092
　　　　一　税权与事权匹配的宪法保障问题／093
　　　　二　举债权与事权匹配的宪法保障领域／097
　　　　三　财政转移支付权与事权匹配的宪法保障问题／101
第四章　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定与原则构建／105
　　节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定／105
　　　　一　税收权领域／105
　　　　二　财政权领域／115
　　第二节　央地财权、事权宪法保障的原则构建／120
　　　　一　秩序价值下的法定原则／121
　　　　二　秩序和公平价值下的公开原则／126
第五章　我国央地财权、事权匹配的宪法保障机制的补强与配套改革／130
　　节　从宪法表现形式和实际作用方面入手的补强举措／130
　　　　一　从宪法典方面：财政立宪主义的落实／131
　　　　二　从宪法相关法和其他部门法的角度：强化通过法律实施宪法的机制／140
　　　　三　从宪法解释和法律解释层面：强化两者的联动机制，并行发展／143
　　　　四　从宪法惯例层面：实现财权、事权领域的宪法惯例的创生／145
　　第二节　我国央地财权、事权匹配宪法保障在具体领域的制度补强／145
　　　　一　财权领域宪法保障制度补强／146
　　　　二　事权领域宪法保障制度补强／153
　　第三节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的配套改革／165
　　　　一　事权相关领域／165
　　　　二　财权相关领域／169
　　　　三　结语／175
附　录／176
　　附录一　中华人民共和国预算法／176
　　附录二　国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见／199
　　附录三　国务院关于加强地方政府性债务管理的意见／209
　　附录四　国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见／216
　　附录五　国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告／226
　　附录六　财政部关于印发《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》的通知／233
　　附录七　财政部关于印发《中央对地方专项转移支付管理办法》的通知／237
　　附录八　财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见／250
　　附录九　广东省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的实施意见／255
　　附录十　上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）／265
参考文献／273
后记／285   

前言冲破央地关系的瓶颈（代序）
        莫纪宏
        
        谭波教授的新作《央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究》即将面世，请我作个序言。因谭教授是我指导的博士后，并且在博士后研究期间主要关心的也是央地关系问题，故不宜推却。但说些不痛不痒捧场的话也没有什么趣旨，因此，想就谭教授新作中涉及的央地关系这一重要议题谈几点看法，见教于业界行家。
        央地关系是一种政治关系，也是一种法律关系。讲政治关系，会涉及政治决断，也就是说，一个共同体是如何处理整体与部分的关系的。当然，历史经验的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一统帝国、邦联、联邦等，这些过往和既存的事实都表达了整体与部分的关系类型；至当代，基本上浓缩成联邦制与单一制两种类型了。从政治关系上来看，联邦制存在着部分优先，部分之和大于整体的逻辑关系。表现在合法性秩序上，就是联邦的权力来自州的授权，部分的合法性是基础。单一制是演绎逻辑关系，整体是原点，根据世事变化的需要，可以对整体做多种角度的部分切割，自然就是部分之和小于整体了。部分的权力来自整体的让渡。政治上的央地关系必然要通过法律制度巩固下来，联邦制下的央地关系是契约化的，各个地方有很大的自主性，联邦的权威在于契约中的权限或是表现为规范意义上的宪法中的职权；单一制下的央地关系是授予式的，地方与中央之间的权力界限是可以随着中央的兴趣变化而不断变动的。这种逻辑关系很精确地反映在新中国成立后的央地关系上。中央不断向地方“放权”，一“放”就乱，一“乱”就收，一“收”就死，一“死”就放。反复循环、不断延绵，无有定则。今天也没有完全摆脱这种魔咒。法律都不能约束这一魔咒，说明了央地关系确实比较复杂。当然，不能不说在单一制国家，央地关系更显得政治性突出，法律性薄弱。
        在全面推进依法治国的大背景下，要破解央地法律关系上的魔咒，寻找一个具有相对稳定性的授权规则，保持一定时空范围内的秩序稳定，确实需要建立一个央地关系的法律分析模型。谭教授的新作从“财权”“事权”两个法律链接点来考虑这个问题的解决方案，应当说，抓住了央地法律关系的核心。谭教授运用了比较法的数据来分析央地财权、事权匹配的事例和经验，对我国目前央地法律关系中的财权、事权匹配状况做了比较精细的分析，提出运用宪法的价值和规则来相对固化央地关系中的财权、事权匹配格局，这里面的逻辑是比较清晰的，由此产生的财政宪治主义思路也很有破题的价值。这是谭教授新作的学术意义所在。
        我想补充一点的就是，央地关系中的财权、事权匹配问题是一个政治关系问题，不完全受制于法律制度的约束。财权、事权可以细化，甚至还可以分段、分区设计，从而保证央地法律关系的适当清晰度，但宪法制度中的财权、事权之间的平衡和比例关系状况是否妥当，这实际上已经超出了宪法价值和秩序的范围。有时看似财权、事权不相称的地方，可能央地关系在政治层面表现得很平稳；而在财权、事权之间的匹配关系非常清晰，甚至具有明确的可预见性的情况下，央地之间的法律关系反而陷入了困境。故分析央地财权、事权匹配的宪法保障机制，除了要引入宪法价值的判断标准，对央地关系的政治样态也不能忽视。谭教授新作中注意到了这个问题，但还有很多进一步阐发的空间。以目前的生态文明建设为例，从局部和眼前来看，许多央地财权、事权的匹配关系是看不到“均衡”“适当”的价值特性的，但因为政治上正确，故仍有其存在的合法性。总之，阅读谭教授新作，既是受教，也是启发。希望谭教授的新作促使更多的同行萌生新的选题，以此促进央地关系的深入研究。