国家治理现代化视域下的国家审计——分析与建议

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家审计是国家治理的重要基石，对于国家治理体系和治理能力的完善和提升具有重要意义。因此，在我国大力推进国家治理现代化的过程中，如何更好地发挥国家审计的作用，国家治理现代化将对国家审计产生哪些影响，审计如何更好适应国家治理现代化的要求？值得研究。本书在对国家治理现代化的基本含义进行阐述的基础上，分析了国家审计在国家治理中的地位与作用，进而阐述国家治理现代化与国家审计的关系以及国家治理现代化对审计的影响和要求，并在对我国国家审计的现实治理作用及其制约因素进行总结和分析的基础上，提出了相关的建议。

国家治理是在国家范围内，政府以及社会公众、非政府组织等多元化主体通过正式及非正式制度，在合作、协调的基础上实现公共利益化目标的持续性过程。国家治理包括国家治理体系和国家治理能力这两个相互联系、相互制约的方面。国家治理现代化是国家治理依据现代化的环境和要求而进行主动或被动的制度变迁的结果。所谓国家治理体系和治理能力现代化，就是与现代化环境和要求相适应的国家治理体系与治理能力。判断国家治理体系以及治理能力是否是现代化的，关键就是看其是否与所处的经济、政治、社会、文化、科学技术等环境及其发展趋势相适应，是否能够限度地保障国家治理目标的实现。我国的“国家治理现代化”与西方政治学中的“善治”具有相通之处，国家治理现代化是现代化条件下“善治”与我国国家治理现实约束条件的有机结合，是现实中我国国家治理向“善治”这一理想状态目标不断趋近的过程，但我国的国家治理现代化必须在中国特色社会主义这一基本前提之下。

国家审计在国家治理过程中具有非常特殊而重要的地位：，国家审计是公共受托责任关系得以维系的重要制度保障，同时也是公众、立法机关及其他治理主体对政府实施治理的重要手段。第二，就政府的行为责任而言，国家审计可以促进政府及其部门优化自身行为，更好地管理好公共资源、履行好自身的管理职责。第三，就政府的报告责任而言，通过提高政府信息披露（包括政府财务报告以及其他信息的公开）的可靠性和充分性，国家审计可以提高政府及其行为的透明度、降低公众与政府之间的信息不对称程度。第四，国家审计还是公共预算、行政问责、绩效评价等其他许多治理机制的基础或重要保障。第五，通过对政府活动及其结果的审计，审计机关还可以评价现行治理制度的有效性，发现国家治理相关制度的缺陷，并提出改进建议，从而促进国家治理体系的完善。由此可见，国家审计是实现国家治理的重要手段，并具有其他国家治理手段无法替代的重要地位。国家审计不仅直接有助于相关治理主体进行国家治理，对于整个国家治理体系的完善亦具有十分重要的意义。正如刘家义审计长（2014）指出的，国家审计是国家治理体系的基石和保障。

在不同的治理（统治）环境下，国家审计的任务、使命和重要性是不同的。在传统专制社会中，国家审计的根本目的是为了维护统治阶级的专制统治。在现代民主社会中，审计从根本上是为公众、作为公众代表的立法机关及其他主体对政府及其部门实施有效的治理而存在的。无论是在传统专制统治制度下还是在现代民主制度下，国家审计在维护国家统治或实现国家治理方面都具有重要意义，但审计的作用又受制于统治或治理制度的完善程度。从古代政府审计的代表——我国官厅审计的发展史以及西方现代政府审计的代表——美国GAO的演变，我们可以得出如下基本结论：“国家治理越发展，国家审计越重要；国家审计越发展，国家治理越有效；国家治理越完善，国家审计越有效”。其中，前两句话说的是审计对国家治理的重要作用，第三句话则是说的国家治理对审计的影响。

国家审计与国家治理现代化之间亦具有双向互动关系。一方面，国家审计可以为国家治理目标的实现提供支撑，国家审计在国家治理体系的完善、国家治理能力的提升两方面都具有重要意义，国家审计的现代化有助于实现国家治理体系和治理能力现代化；另一方面，国家审计作用的发挥有赖于国家治理体系的健全性，只有在完善的国家治理体系下，审计才有可能有较大的作为，审计的国家治理作用才可能得到充分发挥，因此，国家治理体系和治理能力的现代化也有利于实现审计的现代化。简言之，没有现代化的国家审计，就没有真正现代化的国家治理；没有现代化的国家治理，同样也不可能实现国家审计的现代化。

国家治理现代化进程具体将从如下方面对国家审计产生影响：，国家审计在国家治理体系中的重要性和地位愈加突出；第二，国家审计的外部工作环境进一步优化；第三，对国家审计的需求不断提高。但国家治理现代化在为国家审计创造更好的工作环境的同时，也对国家审计工作提出了挑战，包括审计期望扩大、审计任务与审计资源的矛盾日益突出、审计风险提高，等等。不过，国家治理现代化对国家审计的挑战并不是消极的、反面的，而是说，国家审计应当正视国家治理现代化的挑战，主动进行变革，以更好地适应国家治理现代化的需求。

我国国家审计制度恢复重建三十余年来，各级审计机关在维护财经秩序、促进廉政建设、完善宏观调控、维护国家经济安全、推动民主与法治建设、促进可持续发展等方面，发挥了巨大的积极作用。但由于我国国家审计制度恢复时间尚短，且我国各项相关的制度也在不断发展和完善过程中，我国的国家审计制度还存在许多不足，距离善治的要求尚有不小的距离。

在国家治理现代化背景下，作为国家治理基石和重要组成部分的国家审计必须要立足于我国国家治理现代化的现实要求，从而更好地发挥其治理作用。我们具体提出如下建议：

首先，正确认识审计在国家治理及其现代化过程中的作用。一方面，应当从国家治理的高度来充分认识国家审计并进行相关的制度设计，应注重将审计嵌入于整个国家治理过程当中，在国家治理的各个环节、各个领域都充分发挥审计的治理作用，从而使审计真正成为国家治理的重要组成。审计部门自身也应当从国家治理的角度来认识自身的使命，从而确立审计任务与目标、选择并实施审计项目。另一方面，也要防止将国家审计的作用化，过于夸大审计的作用。

其次，加强审计制度建设，从而建立起与国家治理现代化要求相适应的审计制度，使审计能够在国家治理中发挥更大作用。尤其应注重如下方面的制度建设：（1）探索审计体制改革与创新，切实提高审计独立性；（2）建立和完善审计结果公开、审计结果落实、审计问责、惩戒等相关制度，切实保障审计监督权的有效行使、提高审计的治理效力。（3）积极推进审计职业化建设，不断提升审计人员素质。

再次，国家审计要坚持为我国国家治理现代化服务，为此，国家审计机关要围绕我国国家治理现代化的中心工作开展审计。审计机关应以促进我国国家治理体系和治理能力现代化为工作的重点。在国家治理体系方面，国家审计应当在加强政策制度的审计、加强对事权的监督、促进法治政府等方面更好地发挥治理作用；在国家治理能力方面，国家审计应当在提升执行力、政策回应性、合法性、廉洁性、社会和谐性、绩效性等方面发挥更大的作用。在国家治理现代化过程中，除了要继续发挥监督、评价功能外，还要适度发挥审计的建设性作用。审计机关要根据我国国家治理现代化的现实需要，适度扩展审计的对象和范围审计。

后，在审计审计思维、审计技术与审计质量管理等方面加以变革和创新，从而提高国家审计的现代化水平，更好地适应国家治理现代化对审计的要求。具体包括：（1）改变审计思维，通过合理确定审计项目、采用风险导向审计思维方法、实施综合审计、实现跨部门信息共享等手段切实提高审计工作自身的绩效性；（2）利用现代化手段进行审计，不断提升、创新审计技术；（3）强化审计质量管理，尤其是强化地方审计机关质量控制。