政府购买服务的监管问题研究

公共服务的民营化是一场治道变革。国内外的实践均已证明，民营化本身并不能必然提高效率，公共服务的市场化改革必须与严密的监督管理和详细的制度设计结合在一起，才能健康发展。只有具备有效的监督，实行民营化的地方政府才能获得效率。（Warner et al.， 2002）而正处在社会转型期的中国，其法治环境、民主传统、个体素养等与现代国家治理要求尚有不小差距。中国政府采购才刚刚起步，不管是相关制度设计还是人力资源等都有较大不足。面向社会弱势人群的社会服务外包项目大多具有难以准确描述服务标准、难以评估服务水平、难以对项目进行绩效评估等特点，这些都使得中国社会服务外包的监管问题突出且棘手。历经十多年的探索实践，中国政府采购在加强机构内部管控的同时，初步形成主要以财政、审计、纪检、监察、人大、社会力量等相互配合、相互制约的监管体系。上海作为中国大陆政府购买服务发端之地，非常重视社会服务采购的监管且做了有益的探索，初步建构起督导、评估和审计三位一体的采后监管机制，以及采购主体、独立第三方专业评估机构和服务对象三者结合的政府采购项目绩效评估模式。但是，囿于制度设计、组织架构、实践经验等诸多不足，政府购买服务的监管还存在如下问题：采前监管与采后监管相对薄弱；采购环节隐性“陪标”“串标”等现象多发；财政部门的监管能力有限，面对急剧增长的外包项目深感力不从心；政府采购实际上实行的是行政监管，没有形成多部门有效协同监管的体制和机制；等等。监管不力使得政府采购不规范、效率低的问题比较突出。分析政府采购监管问题产生的原因，主要包括：政府购买服务有多重目标，政社分开不彻底；社会组织发育不足，组织宗旨意识薄弱，专业化水平较低；社会服务外包的“准市场”特征加剧了监管困难；政府购买社会服务专业化水平低，专业督导力量发育不足；政府购买服务的监管缺少前瞻性顶层设计；政府购买服务的法制不完善；等等。彼得·谢格尔德指出公共服务外包需要“廉洁、审计、评价、问责制和公众监督”五个不同的组成部分的紧密结合，以确保公共服务外包的有效治理。（Peter Shergold， 2002）布鲁特尔认为，政府在购买公共服务中一般可以使用三种监控机制：基于结果而非过程的激励机制、更加透明化的信息机制和规范承包商行为的控制机制。（Bruttel， 2005）这些观点无疑有助于明确改革并完善政府购买服务监管体系的方向。而且，中国的政府购买社会服务监管体系改革，更需要认清是社会服务外包市场的“准市场”性质，认清中国的人情社会特质，以及中国社会所处快速转型期的特征，使得政府采购监管体制的改革与完善更加具有针对性。政府职能转变、市场经济转型、社会加速发育共同奏响中国社会转型并迈向中华民族伟大复兴的协奏曲，而政府购买服务给我们提供了一个透视当代中国国家、市场与社会关系的极好视角。本研究认为，在加速完善社会主义市场经济体制的时代背景下，我们需要特别关注政府与社会组织行为的不规范问题，促进政社分开，强化政府购买服务的采前、采中和采后监管。着眼于政府采购监管的全程化、动态化、常态化改革方向，本研究提出设立政府采购管理委员会与政府采购申诉审议委员会的中远期愿景，以完善政府采购的监管体制，发挥多主体协同监管的合力。基于上海市政府购买服务监管的最新探索，提出当下完善社会服务采购监管机制的具体对策建议，包括：转变政府职能，加快政社分开，严格依法采购；促进社会组织发育和专业化建设，规范社会组织管理；提高政府采购专业化水平，完善采前、采中、采后的全程监管；改革完善政府采购监管体制和机制，发挥多主体协同监管合力；加大信息公开，促进社会监督等内容。并从完善电子采购平台建设、完善政府购买服务的制度化约束机制、强化政府购买服务人才队伍建设、完善政府购买社会组织服务的绩效评估指标体系等方面为政府购买服务监管提供保障。对于政府购买服务的管理模式，本研究认为社会服务采购的监管需要平衡过程控制与结果控制的关系，当前不宜贸然推行“过程控制模式”向“结果控制模式”的转变，可以试行“结果导向的过程控制管理模式”。