做优国企 改革新读本

执政兴国的重要支柱和依靠力量 

《做优国企》一书，紧紧围绕2015年中共中央、国务院联合发布的关于深化国有企业改革的指导意见进行深度阐释，对国企改革的历史、发展现状、存在问题及未来改革方向及具体措施进行了全方位的分析，既有学理性，又兼顾操作性，对当前我国国有企业改革具有较强的针对性和参考价值。

杨英杰  经济学博士，现任中央党校报刊社副总编。著有《改革为什么这么难》《中共反腐为什么能》《新常态下的心常态》《包容性增长与中国经济发展方式转变》《金融发展中的中国货币需求活动研究》等。其中《新常态下的心常态》一书入围“中国好书榜•月榜”（2016年5月）。

目录

 

第一章我国国有企业改革发展历程

 

一、打破计划经济体制格局（1978—1992）

 

二、开始建立现代企业制度（1993—2002）

 

三、初步确立现代企业制度（2003—2012）

 

四、全面深化国有企业改革（2013年至今）

 

第二章我国国有企业存在问题解读

 

一、现代企业制度不健全

 

二、国资监管体制不完善

 

三、国企内部人控制突出

 

四、党组织责任作用弱化

 

第三章分类推进国有企业改革

 

一、分类推进改革的重要性

 

二、划分国有企业不同类别

 

三、推进商业类国有企业改革

 

四、推进公益类国有企业改革

 

第四章完善现代企业制度

 

一、推进公司制股份制改革

 

二、健全公司法人治理结构

 

三、建立领导人员分类分层管理制度

 

四、改革企业薪酬分配制度

 

第五章完善国有资产管理体制

 

一、以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变

 

二、以管资本为主改革国有资本授权经营体制

 

三、以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置

 

四、以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管

 

第六章发展混合所有制经济

 

一、推进国有企业混合所有制改革

 

二、引入非国有资本参与国有企业改革

 

三、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业

 

四、探索实行混合所有制企业员工持股

 

第七章强化监督防止国有资产流失

 

一、完善企业内部监督体系

 

二、建立健全高效协同的外部监督机制

 

三、实施信息公开加强社会监督

 

四、严格责任追究制度

 

第八章加强和改进党对国有企业的领导

 

一、发挥国有企业党组织政治核心作用

 

二、党组织落实好从严管党治党责任

 

三、加强领导班子队伍和人才队伍建设

 

四、落实国有企业反腐倡廉“两个责任”

 

参考文献

 

后记

序言
中国为什么需要做优国企

2016年7月4日，全国国有企业改革座谈会在北京召开。习近平在讲话中指出，国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。2016年10月10日至11日，全国国有企业党的建设工作会议在北京召开。习近平出席会议并发表重要讲话。他再次强调，要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，推动国有企业深化改革、提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大。习近平提出，做强做优做大国有企业，必须理直气壮，坚定不移。之所以用“理直气壮”一词，是因为在做强做优做大国有企业方面，我们有许多同志不敢理直气壮。为什么不敢理直气壮，有理论和实践两个方面的原因。在经济学理论中，国有企业是无效率的代名词。国有企业要想生存，一是靠财政补贴，二是靠资源垄断，舍此别无他途。因此，国有企业存在的必要性依赖于市场失灵的存在，即存在一些市场不愿意去做而社会又需要的行业和领域。但在新自由主义理论的冲击下， “市场失灵”一词逐渐湮没于“政府失灵”的背景之中。特别是依据经济学中的委托代理理论，国有企业是人人有份，但人人无责；换句话说，没有任何个人和团体有权声索国有企业“剩余索取权”。因此，从理论上讲，国有企业只能承接“市场失灵”的残羹冷炙，脱离此领域，只有死路一条。所以说，很多人无法做到理论上的理直气壮。但还是从理论上看，特别是信息经济学理论十分清楚地表明，在没有市场摩擦特别是信息传输即时、完整的假设下，市场交易的后果和产权的最初配置无关。也就是说，私有企业和国有企业在理论上是不存在营运能力和后果的天然差异的。其背后的潜台词是，国有企业如果能够妥善处理好信息传递，特别是能够设计与市场类似的以信息最大化即时准确传输为前提的激励相容机制，国有企业在竞争能力和生产效率方面，是不会弱于私营企业的。所以，理论上的机制设计成为能够理直气壮为国有企业鼓与呼的关键。在实践中，伴随苏联的分崩离析，以及东欧国家的系列裂变，对社会主义的质疑达到了历史上的最高潮，国有企业更是遭到了唾弃。但还是实践，主要是中国特色社会主义的伟大实践，告诉世界，社会主义还有强大的生命力。从新中国成立之初的百废待兴，到改革开放后的奋力赶超，再到走向世界舞台的中央，改革开放以来的中国实践和路径向世界展示了中国改革开放的伟大进程。世界第二大经济体、最大货物贸易国、第三大对外直接投资国，人均国内生产总值接近8000美元……正在改写世界经济版图的中国，牵引世界的关注。没有以数千年中华传统文化为深厚自信之基础的中国特色社会主义道路、理论和制度，就不会有今日中国特色社会主义之历史性成就。而其中，我们不能不高度认可国有企业的伟大力量。习近平指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是中国特色社会主义市场经济的本质特征。习近平总书记这一宣示，充分展示了一个伟大社会主义国家领袖的自信，对其所领导的国家之道路、理论、制度和文化之自信。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中说，共产党人不屑于隐瞒自己的观点和意图。毛泽东也指出：“我们共产党人从来认为隐瞒自己的观点是可耻的。”中国共产党作为中国特色社会主义的领路人，作为执政党，怀抱为实现中华民族伟大复兴中国梦的愿景，坚定着共产主义的伟大信念，国有企业作为中国共产党执政的经济基础是不能有丝毫动摇和怀疑的。“皮之不存毛将焉附”，如果没有国有企业，中国共产党执政的经济基础将不复存在，中国共产党也不可能长期执政。正如习近平所强调的，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。1921年，五四运动之后，在中华民族内忧外患、社会危机空前深重的背景下，在马克思列宁主义同中国工人运动相结合的进程中，中国共产党诞生了。中国产生了共产党，这是开天辟地的大事变。这一开天辟地的大事变，深刻改变了近代以后中华民族发展的方向和进程，深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运，深刻改变了世界发展的趋势和格局。历史不可能重复，即使再走一遍，我们坚信，马克思主义依然是中华民族有识之士的唯一选择，实现中华民族伟大复兴这一历史重任依然会落在中国共产党的肩上。在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中，习近平充满自信地强调，中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。他特别指出，我们要建设的是中国特色社会主义，而不是其他什么主义。历史没有终结，也不可能被终结。中国特色社会主义是不是好，要看事实，要看中国人民的判断，而不是看那些戴着有色眼镜的人的主观臆断。社会制度之中国方案最具特色处，就是不断改革和完善的国有企业体制机制。国有企业不仅仅是中共执政之经济基础，也是实现以共同富裕为主要特征的社会主义本质目标的前提条件。因此，不断深化国有企业改革，提升国有企业在国民经济中的控制力和领导力，不断做大做优做强国有企业，已经成为实现全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的前提条件。可以说，无论是从理论上还是实践上，我们都有理由和自信做优国企。

评论

第一章

我国国有企业改革发展历程

做优国企改革新读本

第一章我国国有企业改革发展历程

我国的国有企业改革，实际上从20世纪50年代后半期就开始了。当时，针对高度集中的计划体制和国营企业管理模式无法解决社会主义应该比资本主义具有更高生产力的问题，经济理论界就有人提出改革传统体制，给予国营企业自治权力，发挥国营企业积极性的主张，并由此引发了1958年和1970年以“体制下放”为特点的两次国营企业管理模式改革。然而，由于受当时的政治环境和极“左”思潮的影响，1978年以前的国企改革只能局限于在传统计划经济框架内实行行政管理权力下放，对传统体制的小修小补并不能从根本上改变国有企业的经营方式，因而两次改革收效甚微。只有1978年中共十一届三中全会以后的国营企业改革，才真正开始了中国国有企业改革的历程。改革开放以来，我国的国有企业改革可以说一直围绕所有权与经营权的博弈而展开。回顾国有企业改革的历程，大体经历了两大阶段：第一阶段是从1978年到1992年,主要是放权让利，探索“两权分离”；第二阶段是1993年起到现在,明确以建立现代企业制度为方向,不断深化改革,完善新体制。这两大阶段又可以细化为以下四个阶段。一、打破计划经济体制格局（1978—1992）这一阶段主要是指从1978年12月的中共十一届三中全会，经1984年10月中共中央颁布《中央关于经济体制改革的决定》，到股份制改革正式试点，再到1992年年初邓小平“南方谈话”以及中共十四大的召开这段时期，在不触及原有企业制度的前提下，通过以“放权让利”为基本特征的非产权改革方式调整政府与企业的“权、责、利”关系的摸索与尝试，当然这其中也包含与非产权改革模式探索同时进行的股份制形式的产权改革初期试点。整体上讲，非产权改革是这一阶段探索的主要路径。“文化大革命”结束以后，企业管理体制改革问题就提出来了，当时国企存在的主要问题在于：政企职责不分。改革开放初期，国家对国有企业实行计划下的统包统销，盈亏都由国家负责的政策，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重，这就造成了企业缺乏应有的自主权，事实上企业依赖于国家，而职工又依赖于企业，这严重压抑了企业和职工的积极性和创造性；经济问题的症结又集中表现为企业效率的低下。中国财政收入的基础主要是企业上缴利润，企业效益低，财政必然困难，人民也很难得到实惠，因此政府提出要“搞活企业”。因此这一阶段我国国有企业改革围绕放权让利展开，主要坚持在不改变企业所有权的基础上，通过对经营控制权的改革搞活国有企业。理论界认为决定企业绩效的主要因素不在于所有权的主体，而是在于经营控制权的主体以及具体的经营激励机制。党的十一届三中全会提出，要让企业有更多的经营管理自主权，并在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，调整了国家与企业的“责、权、利”关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力。因此，这一阶段主要是在保证国有企业的国有产权条件下扩大企业的经营管理权的改革。具体地说，这一阶段的国有企业非产权改革包括四个方面的探索，即扩大企业自主权试点、试行经济责任制、试行两步利改税以及推行以承包制为主要形式的经营机制转换。具体来说，这一时期又可分为以下两个阶段。（一）放权让利（1978—1984）这一阶段主要是进行国企经营层面的改革，主要是扩大国营工业企业的经营管理自主权，采取了提高利润留成，开征固定资产税等措施。传统的国企是政府垄断企业经营权、产品支配权以及收益处置权，因而导致国企长期处于低效率的运行状态。针对政企不分的弊端，十一届三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国企经营权层面的改革。1978年10月,四川省宁江机床厂等6家企业进行了扩大企业自主权的试点,确定企业在增收基础上可以提取一些利润留成,职工可以得到一定的奖金；允许国有企业从事国家指令性计划之外的生产,允许出口企业保留部分外汇收入自主支配。1979年4月，中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央政策，政府向企业让渡了一定的生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等14项经营权。企业经营权的部分让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余产品的控制权和索取权。这一阶段改革意在使国企成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。到1980年6月，试点企业发展到6600个，约占全国预算内工业企业数的16%，产值占60%左右，利润占70%左右。国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，1980年9月2日。后来在1981年年底和1982年年底，国务院又提出加强国营工业企业内部的经济责任制，以提高经济效益。1983年4月，国务院开始实行两步“利改税”，即国有企业向政府上缴利润由利润所得税代替，希望通过把利润分成以税收的形式固定下来，增强国有企业的经济自主权，增强其经营的主动性和积极性。但由于税率过高（达到55%），企业交不上税，“利改税”政策到1986年年底无法继续实行，“利改税”不成功。这一时期的国有企业改革还是在原有的计划经济框架内的改革，是不改变企业所有制形式、不改变隶属关系、不改变财政体制的企业经营权改革。从结果上看，虽然这一阶段改革是浅层次的，采取的是一些权宜之计的放权让利措施，也取得了一定的成效。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了101％，高于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字1017亿元，转为1979年的财政盈余13541亿元，职工实际工资比上年增长了75％。这一阶段改革之所以取得成效，主要是因为：①它能使各利益主体在改革中获得程度不同的利益，具有普惠性质，从而产生了较强的激励作用，调动各方面的积极性；②这种改革是在不改变原有产权框架内进行的，只在政府和国企之间进行利益调整，这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的问题，因而阻力较小，改革能够被全社会所接受，进行比较顺利；③这种改革虽然表现为政府利益的部分损失，但国民经济总量是增加的，中央政府收益的绝对量也是增加的，同时，又带来社会成员收入的提高和生活的改善。因此，以放权让利为内容的国企经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都能接受并受益的“帕雷托改进”。（二）承包制（1985—1992）这一阶段主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革。随着改革的深入，不可避免地触及企业的产权问题，不进行产权改革没有出路，相应地也产生了两种不同改革思路。一种思路是主张将国企改革仍限制在原有财产关系之内，进一步推进或深化经营权层面的改革。与这种认识相对应的制度选择是企业承包制或租赁制。政府决策部门也倾向于这种改革思路。1984年12月的中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济的著名论断。按照发展社会主义有计划商品经济的要求,决定提出今后应全面推进以增强企业活力,特别是增强国有大中型企业活力为中心的、以城市为重点的经济体制改革。国有企业改革的目标是：要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展能力,成为具有一定权利和义务的法人。按照这一目标,国有企业改革转向实行“两权分离”,即国家的所有权与企业的经营权分离。1986年12月,国务院提出,要推行多种形式的经营承包责任制,给经营者以充分的经营自主权。1987年,大中型企业普遍推行企业承包经营责任制。到1987年年底,全国预算内企业的承包面达78%,大中型企业达80%。1990年,第一轮承包到期的预算内工业企业有33万多户,占承包企业总数的90%。到1992年经历了两轮承包，国有大中型企业的98%都实行了不同程度的承包。承包和租赁推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。1987年和1988年我国工业增长速度分别为141％和207％，企业实现利润分别增长80％、182％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高。但在推行承包制、租赁制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入下降的状况。在推行承包制、租赁制的第一年，即1987年，伴随国民经济的高速增长，财政收入出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的208％，1987年骤降为184％，一年下降24个百分点，1988年又急剧降到158％，比1987年又下降26个百分点。在这一时期，虽然我国开始了股份制的试点，但是主导国有企业改革的模式还是承包制。承包制的实行也是在不改变国有企业所有权的基础上，进一步下放企业经营管理权的改革。承包制的最大缺陷是有激励而严重缺乏约束，所有权和经营权分离了，但所有者缺位，所有权不能约束经营权，造成了经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益，大量出现“内部人控制”现象，进而造成了国有资产随着承包周期变化而不断流失。承包、租赁带来的后果招致了各界强烈的批评和反对。人们普遍认为，在承包、租赁过程中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包、租赁合同的细节逐一加以规定，企业经营者可凭借承包、租赁权合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顾国家的利益。因而政府对企业约束仍然是软的。企业只负盈不负亏，不仅使国家财政收入下降，而且还造成了承包、租赁者的行为短期化和“机会主义行为”，有导致国企被掏空的危险。与承包制、租赁制的改革主张不同，国内理论界的一些学者提出了深化国企所有权层面改革的主张，与这种主张相对应的制度选择是股份制。股份制改革是国企在所有权层面改革的一个重要推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国企内部形成多元化的产权主体，优化国企内部的治理结构，为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约，调动全体职工的积极性，促进企业更好地发展。从实践上看，国企股份制改革的试点始于1986年。改革之初，大都在国有中小企业试行。试点的影响面并不广泛，主要问题在于当时非国有的财产主体介入不足，又找不到能够作为非国有主体的普遍介入形式。在多元化主体严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标。而且因当时对股份制改革的理论准备不足，认识不清，管理人才匮乏，很多试点企业的职工股份演变为一种工龄折股，内部借贷买股，或化公产为私股，最后使股份制难以推进下去。在这期间，由于承包、租赁所产生的一些负面影响，以及股份制发育不足，致使国企改革一度处在摇摆、徘徊、迷惘之中。改革的效果并不理想，改革无法顺利进行下去。1978—1992年，是我国国企改革的初步探索阶段，没有明确的方向和路线指引，除了改革之前的一些教训外，没有可以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。这一阶段，以“扩权让利”“两权分离”为重点，国企改革通过不断的试探性改革措施，寻求改革的正确方向和路径，也就是在“摸着石头过河”的过程中逐步调整改革的方向。为了调动国有企业的积极性，推出了放权让利，但是“内部人控制”等问题的出现，使改革调整为推行承包经营责任制，但问题依然没有解决，于是又调整为转换经营机制。尽管“放权让利”本质上仍是在不触动原有社会组织方式和国有企业原有体制模式的前提下，以调整国家与企业之间的利益分配关系为重点，通过改革利润流程制度这样一种浅层次的经营体制的变革探讨国家怎样管理企业的问题，但这些力图通过调整国家与企业、企业与职工之间权力利益关系以提升企业效率的措施确实取得了一些阶段性成效，并为以后的改革提供了借鉴之处。我们知道，在计划经济时期，由于国企权力有限，所以存在严重的“预算软约束”，国企投资和生产的效率很低。针对这一情况，国家通过“拨改贷”控制国企投资风险，通过“利改税”提高国企生产创新的积极性。不仅如此，以承包为主的多种形式经营责任制的着手建立，更预示了政企职责分开，“两权分离”的改革思路开始显现：政企关系的调整已不限于分配关系，实际上企业已获得部分产权，国有企业开始由行政机构的附属物向商品生产者转变，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡。中共十二届三中全会报告首次提出“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者”，这些改革都在很大程度上把权力分给国企，让它们在市场竞争中把握自己的航向，这对企业来说更加有效率。总之，这一阶段的国企改革取得了非常显著的成就，并积累了丰富的经验和教训。不过在当时的条件下，由于缺乏必要的配套制度，改革并没有使政企真正分开（直到现在，学界对这个问题还是有争议的），以至于很多改革措施只是在一定程度上把政府承担的风险转嫁给商业银行，无形中加大了银行坏账的风险，弱化“拨改贷”“利改税”等政策对社会总福利的正面效应。这与扭曲的产权关系有关，国企、商业银行说白了都是国家的，两者之间的契约关系不明晰，银行甚至认为来自国企的贷款收不回来是天经地义的事；地方政府偏向国企，因为企业与地方税收、绩效有关，而银行是国家的，政府会“埋单”；国企利用银行贷款搞基本建设，使银行陷入“信贷配给两难”的境地。二、开始建立现代企业制度（1993—2002）（一）建立现代企业制度试点（1993—1997）20世纪90年代初，社会主义制度下计划和市场的关系问题使改革陷入发展的僵局，由于承包制不能促进国有企业适应市场经济的发展,还带来国有资产的流失,使许多国有企业包括大中型企业陷于困境。同时，苏联的解体对社会主义制度形成了巨大冲击。触及计划体制本身的改革势在必行，国企改革由此进入了第二个阶段。这一阶段国企改革开始向“建立现代企业制度”迈进，同时对国企布局和不合理的结构进行调整，并经历了“抓大放小”、战略性改组。1992年我国在继续完善和推进承包经营责任制的基础上，开始逐步推进股份制改革试点。邓小平南方谈话中提出对市场经济的卓越见解；党的十四大报告明确指出，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，国企改革作为经济改革的中心环节，宏观上“适应市场经济发展”，微观上建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，并对国企实行“抓大放小”政策以优化国有资产结构，为我国的国有企业改革指明了方向。这意味着：①国家不再拥有整个企业，而是拥有国家出资的那部分资产的财产权及相应的所有者权益；②国家只承担以出资额为限的有限责任，不再为企业“买单”；③企业可以引入其他出资人，实现产权多元化；④企业不再隶属于某个行政部门，只对出资者承担资产保值增值的责任。假如真能这样，就从根本上解决政企不分和企业负盈不负亏的老大难题，同时可以打造财产边界清晰的独立的市场主体，这正是市场经济的必要基础。1992年原国家经济体制改革委员会等有关部门制定并陆续公布了《股份制企业试点办法》等规范股份制改革的文件。1993年，在十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，第一次明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度以及国企建立现代企业制度的目标和步骤，要求“继续深化企业改革，必须解决深层次矛盾，着力进行企业制度的创新”，并指出现代企业制度的特征是：产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学。从此,国有企业改革进入制度创新阶段。1994年以后，建立现代企业制度的试点在国企中展开。（二）国有企业初步脱困（1998—2002）1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务,其目标是从1998年起,用3年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。到2000年年底,这一目标已基本实现。1997年年底,国有及国有控股大中型工业企业为16874户,其中亏损的为6599户,占391%。到2000年,亏损户减为1800户,减少近3/4。在帮助国有大中型企业脱困的同时,进行了现代企业制度试点,逐步推行公司制股份制改革,努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。伴随着国有企业现代企业制度的改革，要想把数以十万计的国有企业都搞好是不可能的,大量的在一般竞争性行业从事生产经营的国有中小企业没有优势,竞争力低下。针对这一情况,从战略上考虑，国家对国企的布局和结构进行大幅度调整。从一定意义上说，调整也是改革。1997年党的十五大报告以及1999年党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）,提出了从战略上调整国有经济的布局和结构的任务及“抓大放小”的方针,要求从整体上搞好国有经济,发挥国有经济的主导作用。国有经济主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。《决定》中最使人们关注的就是“有进有退”。往哪里“进”呢?《决定》明确指出：“三大行业”“两类企业”。三大行业是国家安全行业、自然垄断行业、提供公共产品的公益性事业。两类企业是高新技术产业中少数几家关键性的企业，支柱产业中的骨干企业。所谓“进”，就是要加强，增加投入，提高经济效益。从发展上看，在这些行业和企业中，经济总量还会增加，还大有发展潜力和前景。除此之外，应当都在退的范围之内。所谓“退”，就是国企从那里撤出来，为民营经济腾出广阔的发展空间，有利于民营经济按照“三个有利于”的原则，通过各种方式放开搞活。在国企的“进”和“退”过程中，也要经过市场并通过收购、兼并、重组、出售、关闭、破产等多种形式实现。经过几年的实践，国企布局和结构取得了积极进展，成效显著。（1）国企在“三大行业”“两类企业”中有了明显的加强，不仅总量大大增加，质量明显提高，而且管理也大有改善，从而促进国企在这些部门较快地发展。1995—2002年，通过改组、联合、兼并、出售等多种形式，国有及国有控股工业企业户数从776万户减少到419万户，下降了46%；中小企业户数从245万户减少到149万户，下降了392%。（2）一批长期亏损、资不抵债的企业和资源枯竭的等部门从市场退了出来。1994—2002年，全国实施政策性关闭破产项目3080个，涉及核销银行呆坏账准备金19954亿元，安置职工约530万人。关闭破产政策的实施，不仅推动了国企布局优化和结构的调整，也促进了企业优胜劣汰机制的建立。（3）放开搞活了一大批中小民营企业。1997年以来，各地通过改组、联合、兼并、出售等多种形式，使地、市、县级的国有小企业的60%左右转为民营企业，并给以信贷放宽的支持，促其发展。同时，相应地也加大了对地、县、市以下的国有中小企业特别是小企业改革的力度，通过股份制、股份合作制和吸引外资等方式，对国有小企业实现产权多元化改革。为了适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，还必须加快对国企的改革、调整和优化国有经济布局和结构。只有继续深化改革和调整国有经济布局和结构，才能进一步完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，才能进一步建立完善的现代企业制度和规范法人治理结构，才能进一步促进行政管理体制改革和政府职能转变。股份制以及建立现代企业制度的改革是我国国有企业改革进程中的重要转折。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改革，使国企成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能直接控制和经营国企。政府可通过其代理人即国有资产管理公司或控股公司参与国企重大事宜的决策，但这个决策也要受所有者出资额即所持股份数额限制，不能一家说了算。当然，政府可在国企清算和转让时依据终极所有权实施和表达自己的意愿。因此，在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的、受限的，而股东的意愿和权利可得到组织和制度的保证。在现代企业制度中，权利、责任和义务是由法律规定的。决策只能由董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为企业的科学决策及其实现提供组织基础。而股份制的推行说明政府开始从所有制角度破解国有企业改革的难题。经过10年的努力,国企的现代化改革取得了明显的绩效，调整国有经济布局和结构的任务已取得实质性进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经命脉的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,而从一般竞争性行业中逐步退出,开始改变国有企业量多面广和过于分散的状况。到2002年，159万户国有控股企业中的50％以上实行了公司制改革。1997年,全国国有工商企业实现利润800亿元。从1998年到2002年年底，国有及国有控股企业重组上市的有442家，累计筹集资金7436亿元，其中境外筹资352亿美元。这一时期涌现一批具有较强竞争力的大公司和大企业集团。1997—2002年，进入世界500强的内地企业由3家上升到11家，这些企业全部是国有及国有控股公司。2003年中国企业联合会推出的我国企业500强中，国有及国有控股公司共有368家，占总数的736%，资产占总数的964%，利润占总数的854%。三、初步确立现代企业制度（2003—2012）（一）现代企业制度建设继续深化（2003—2008）中共十六大提出建立出资人制度，现代企业制度建设的继续深化、国有资产管理方式的变化和资本市场的改革使我国的国企改革进入一个新的阶段。中央政府和地方政府建立出资人制度，分别代表国家履行出资人职责，把国有企业管理的责、权、利统一给企业，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。这里更值得关注的是国家控股的上市公司内部产权分置制度的改革。2003年10月，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求完善国有资本有进有退、合理流动的机制，增强国有经济的控制力。要大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。2003年中国企业联合会推出的我国企业500强中，国有及国有控股公司共有368家，占总数的736％，资产占总数的964％，利润占总数的854％。到2004年6月，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部成立，此后地（市）级国有资产监管机构也陆续组建。“三级”政府国有资产监管机构在国有资产保值增值、推动大型国企（特别是央企）发展、推进国有大中型企业建立现代企业制度等过程中发挥了重要作用。2005年国企引进董事会制度，2006年国务院转发国资委起草的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》提出，要加快国有大型企业股份制改革，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。关于宏观上提出国企应适应市场经济发展的大方向是准确而及时的。企业是市场经济的产物，不顾市场经济的发展性质与需求，企业是没有出路的。我国提出的建立现代企业制度是与市场经济的发展水平一脉相承的。从微观上讲，它明确了企业中的现代企业制度和市场关系中的现代企业制度需要怎样的权益关系。而产权清晰是建立现代企业制度的核心，产权问题对于大型国企（尤其是垄断性央企）一直是一个敏感话题。因而，在这段时期内，中央提出“抓大放小”政策，“抓大”指支持一批大型企业和企业集团发展，“放小”指放开搞活中小企业，推动国有中小企业调整与重组。这一过程中，笔者认为产权改革在“抓大”的改革中是不够深入的，但是对中小企业的这块试验田的“放小”，改革客观上推进了国有企业的产权改革。因此，“抓大”重在促进国有资产的重组，而“放小”则有利推进国企产权改革，优化国有资产质量。随着企业产权改革的深入，国有企业的产权改革出现了多种形式，比如出售、MBO、试行经理人股票期权等，但是由于有些改革措施实践中不配套，出现了大量国有资产流失，引起2004年国有资产改革的大讨论，使得国家停止了国有企业的MBO，并开始反思国有企业改革中出现的问题。从2005年起，股权分置制度的改革开始起步，以股权分置改革方案出台为标志，我国股票市场进入了一个全新的发展阶段。证监会2005年6月16日在公布《关于上市公司控股股东在股权分置改革后增持社会公众股份有关问题的通知》中，明确上市公司控股股东在股东大会通过股权分置改革方案后，可通过二级市场把不上市的国有股变为上市的流通股。传统的上市公司的股权结构是分置的，国有股（包括国有的法人股，法人股大都是国有的）是非流通股，不能上市，只有非国有股即社会公众股才能上市，属于流通股，这实质上在股市上形成了两个市场、两个价格。这种情况的存在，带来的后患是严重的和无穷的，如寻租，价格信号失真，割裂的市场失去有效引导资源优化配置的作用等。股权分置改革，就是把原先由股权分置切割的两个市场（一级和二级）、两个价格（一低一高）变成一个相对完整的市场体系和价格体系。股票上市后呈现全流通状态，真正实现了同股、同价、同交易。影响股市涨落的除制度和供求原因外，还有其他一些因素，诸如国际的和国内的，经济的和政治的，自然的和社会的，历史的和现实的，文化的和心理的，等等。所以在国企改革这一阶段上的股市涨落，如果不是特殊原因（如金融危机或战争）引起的暴涨或暴落，应当说是属于正常情况。在国企改革第四阶段还有一个显著特点，即国有银行体制改革。银行体制改革一个重要表现是国有银行股份化并纷纷上市，有的还在国外上市。经过多年努力,国有企业股份制公司制改革已取得巨大进展。首先,1998—2006年,国有企业户数由238万减少至119万户,减少了一半。到2005年年底,国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业,已有1331家改制为多元股东的股份制企业,改制面为527%。国有中小企业改制面已达80%以上,其中县属企业改制面最大,一些已达90%以上。其次,作为国有企业主干的中央企业,到2007年已有宝钢集团有限责任公司等19家企业按照《公司法》转制,开展董事会试点,共选派了66名外部董事；有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数,实现了企业决策层与执行层分开,改善了公司法人治理结构。再次,中央企业及所属子企业的股份制公司制企业户数比重,已由2002年年底的304%提高到2006年的642%。最后,股权分置改革基本完成,这是这两年改革取得的重大进展。截至2006年年底,全国除国有金融机构控股的上市公司外,801家国有控股上市公司已有785家完成或启动股改程序,占98%。在改革过程中,大量企业实行资产重组,有不少企业关闭破产（截至2006年年底,全国国有工商企业共实施政策性关闭破产项目4251户,安置人员837万人,已完成政策性关闭破产80%的工作量）；职工下岗分流,并尽可能剥离企业办社会职能等。到2007年,全国国有企业实现利润达162万亿元,增长了近20倍；其中中央企业实现利润99685亿元,上缴税金83032亿元。同年，中央企业主营业务收入超过千亿元的有26家,利润超过百亿元的有19家；李荣融：《五年来国有企业改革发展取得重大进展》，载《光明日报》，2008-03-26（9）。《财富》全球500强中中国有30家,其中内地企业22家（比2006年增加了3家）,这些企业全部为国有控股企业。中国国有企业经过多年改革和制度创新,不但走出了困境,而且成为具有较高劳动生产率、较强盈利能力和竞争力的市场主体。国有经济也不断向能发挥自己优势的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,并且站稳了脚跟,成为社会主义市场经济的一支骨干力量,主导国民经济的发展。这说明党关于推进国有企业改革的方针是正确的。下面几组数字充分证明,国有企业的效益和竞争力已有明显提高。2005年,全国国有及国有控股工业企业在全国工业企业中的户数比重仅占11%,但销售收入占35%,实现利润占45%,上缴税金占57%。2007年1—11月,全国规模以上工业企业中,国有及国有控股企业实现利润9662亿元,比2006年同期增长296%,超过同期集体企业利润的增幅（252%），接近股份制企业利润的增幅（351%）。2006年中国企业500强排行榜名单中,国有及国有控股企业共349户,占698%；实现年营业收入149万亿元,占500强企业收入的852%。2006年中国制造业企业500强中,国有及国有控股企业共249家,占498%,实现营业收入509万亿元,占667%。2006年中国服务业企业500强中,国有及国有控股企业307家,占614%,实现营业收入659万亿元,占874%。与此同时,我们要冷静