环境与健康领域的风险权衡

本书运用一系列不同领域的案例,探讨美国在应对健康与环境有关的风险的同时带来的次生问题:例如某种具有突破性治疗意义的新药被发现有严重的副作用,控制大气污染的措施会增加固体废气物的排放,禁止某种化学品的生产,被发现其替代品的使用风险更高.本书以全新的视角讨论这些问题,作者提出解决这些问题的新思路,对于全球的无论是应对个体健康问题,还是解决全球层面的环境问题,都有借鉴意义,尤其是对中国的目前情况,由两位卡耐基 梅隆大学的公共政策博士,当今国内公共管理和环境研究领域知名学者引进翻译的这本书具有特别重要的意义. 

本书关注的是私人领域和公共领域在应对健康、环境和安全风险时常常遇到的解决一个问题而又带来次生问题的现象。这类现象产生的表面原因是个体或政府部门在做出决定或制定政策时没有把决定或政策可能带来的次生后果纳入考虑，而这又有着深层次的心理、行为、组织和制度方面的原因。本书详述了这一现象背后的原因也提出了针对这一现象的解决之道，并用环境、能源、资源、农业、水务、食品、医药、交通等领域的多个案例展示了如何分析这类问题并做出好的决策。在我国深化改革的大背景下，风险治理政策一项项被快速推出的时候，应该特别关注政策可能带来的次生问题。
本书的讨论和案例对于理解和解决我国当下面临的环境、健康和安全风险问题极具参考价值，适合作为高等教育的参考教材也适合作为决策者解决现实问题的参考资料。

约翰 ﹒格雷厄姆 格雷厄姆 （John D. Grahma John D. Grahma ），现为美国印第安纳大学 现为美国印第安纳大学 现为美国印第安纳大学 现为美国印第安纳大学 现为美国印第安纳大学 公共与环境事 公共与环境事 公共与环境事 务学院教授、长。 务学院教授、长。 1983 年获美国卡内基 ﹒梅隆大学工程与公共政策博士位 。 1985 年受聘 为哈佛 大学助理教授 ，1991 年获哈佛大学终身教职， 1990 年创建了 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 哈佛大学风险分析中心，并一直担任主。 2001 年，被布什总统提名为白 年，被布什总统提名为白 年，被布什总统提名为白 年，被布什总统提名为白 宫行政管理和预算局 信息与监管事务 司长 ，并担任该职务到 ，并担任该职务到 2006 年。2006 年 加入 兰德研究生院，出任长。 兰德研究生院，出任长。 兰德研究生院，出任长。 兰德研究生院，出任长。 2008 2008年加入 年加入 印第安纳大学 印第安纳大学 ，出任 ，出任 公共与环境事 公共与环境事 务学院 院长 。研究风向为险规制、分析。 研究风向为险规制、分析。 研究风向为险规制、分析。 研究风向为险规制、分析。 研究风向为险规制、分析。 研究风向为险规制、分析。 1995 年任风险分析协会长， 年任风险分析协会长， 年任风险分析协会长， 年任风险分析协会长， 2009 年获风险分析协会最高奖 —— 终身成就奖。乔纳森 ﹒威纳 （Jonathan Baert Wiener Jonathan Baert Wiener ），现为 美国杜克大学 美国杜克大学 美国杜克大学 法学院教授、 法学院教授、 尼古拉斯环境学院 尼古拉斯环境学院 尼古拉斯环境学院 教授、 教授、 桑福德公共政策学院 桑福德公共政策学院 桑福德公共政策学院 教授。 1987 年获哈佛大学 获哈佛大学 获哈佛大学 法学博 士学位， 1994 年加入杜克大学。之前， 年加入杜克大学。之前， 曾在 白宫经济顾问委员会 、 白宫科技政策办公室 白宫科技政策办公室 白宫科技政策办公室 、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境、以及司法 部工作。主要研究方向是环境（美国环境法、 （美国环境法、 欧洲环境法、和国际） 欧洲环境法、和国际） 、风险规制。 、风险规制。 2003 2003年获得风险分析协会的 昌西 ﹒斯 塔（Chauncey Starr Starr）杰出青年奖 杰出青年奖 ，2008 2008年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 年任风险分析协会长，是第一位法 学背景的者担任此职， 2014 年获风险分析协会 理查德 ﹒伯克 （Richard J. Burk Richard J. Burk Richard J. Burk ） 杰出服务奖。

第一章按下葫芦带起瓢1

第二章医疗保健领域的案例（一）42

第三章医疗保健领域的案例（二）53

第四章交通安全领域的案例73

第五章能源领域的案例90

第六章食品安全领域的案例107

第七章饮用水安全领域的案例127

第八章资源回收领域的案例155

第九章农业环境领域的案例178

第十章全球环境领域的案例199

第十一章如何避免“按下葫芦带起瓢”？237

主要作者简介285

作为公共政策领域和风险治理领域的科研工作者，我们一直都在关注领域内好的著作，多年前就拜读过约翰·格雷厄姆（John D. Grahma）和乔纳森·威纳（Jonathan Baert Wiener）编著的《环境与健康领域的权衡风险》英文书名： Risk vs. Risk: Tradeoffs in Protecting Health and the Environment。一书，并被其独特的视角吸引。该书探讨健康、环境和安全领域的风险治理问题，关注的是解决一个问题又带来新的问题的现象，并探讨了这一现象的成因，提出了解决之道。在我国深化体制机制改革的大背景下，治理健康、环境和安全风险的政策一项项被快速推出的时候，更应该特别关注政策可能带来的次生问题。我们觉得现在翻译该书恰逢其时，以期为政策制定者和学者提供参考。

该书写于20世纪90年代，其时的背景是美国花了很大的力气应对健康、环境和安全风险，虽然取得了一定的成绩，但也伴随新问题的出现。作者将这一类问题归为“应对目标风险而又带来次生风险”的问题。当时的立法部门、行政部门以及司法部门对此却认识不足。20世纪····环境与健康领域的风险权衡译者前言后半叶的美国和当下的中国有很多相似之处，都是在国家经济得到快速发展后，健康、环境和安全风险越来越凸显的阶段，都是在人民生活比以往富裕后越来越关注健康、环境和安全风险的阶段，都是在应对不断突发问题“灭火式”风险治理的阶段。所以，该书的内容应该会引起我国公务人员和学者的共鸣。

全书共11章，第一章和最后一章是2个统领性的章节，阐述了“应对目标风险而又带来次生风险”现象的普遍性、成因和解决之道。第二章～第十章描述了健康、环境和安全领域的9个案例，每个案例都给出了要应对的目标风险、所采取的或提议采取的措施、措施所带来的或可能带来的次生风险，并提出了如何更好地解决问题的方案。比如，第六章的案例中，食用受污染的鱼类水产品可能带来癌症风险，规制机构是否要据此建议人们不要吃鱼？可鱼肉是优质蛋白质来源，与其他蛋白质来源如牛肉相比，食用鱼肉可以显著降低冠心病风险。那么，如何权衡食用鱼类水产品可能带来癌症风险和不食用鱼类水产品可能带来的冠心病风险呢？

其他案例涉及的主题包括医疗保健领域的药品选择问题、交通安全领域的老年人驾驶权限问题、能源领域的汽车节能问题、饮用水安全领域的消毒剂使用问题、跨环境保护和资源回收2个领域的废旧铅酸蓄电池回收问题、农业领域的农药使用问题、全球环境领域的气候变化问题和臭氧层耗损问题等。对每个案例都进行了丝分缕析，既展示“应对目标风险而又带来次生风险”现象的普遍性，又凸显各个主题案例自身的特点。虽然该书写于20世纪90年代，但是这些案例所涉及的主题也多为我国当下面临的现实问题，其中的分析和结论现在来看也非常具有参考意义，非常适合实践者阅读。

该书的一大贡献是在第一章提出的“风险权衡分析”框架，提供了分析和权衡风险的思路。在制定政策规制风险的时候，我们总是专注于想要控制的目标风险，该分析框架可以帮助我们突破这种思维局限，有意识地考虑政策措施可能带来的次生影响。同时也抛出了在分析和权衡风险的时候可能遇到的难题，并尝试性地给出了答案。比如，在考虑一项政策带来的次生风险时，应该仅仅考虑直接的次生风险，还是也要包括几经反馈的间接的次生风险？在权衡风险时，如果目标风险和次生风险不可比，怎么办？比如，政策旨在降低的目标风险是健康风险，而带来的次生风险是生态风险，该怎么权衡？

我国经历了几十年的快速社会经济发展后，健康问题、环境问题和安全问题越来越凸显出来。这种凸显不仅表现在问题本身，也表现在人们对问题的关注上。关于食品药品安全的事故不断发生，“三聚氰胺奶粉事件”“三聚氰胺奶粉事件”指的是2008年发生在我国的多地婴儿由于食用受到三聚氰胺污染的奶粉而患结石的事件。带来的影响至今余波未了，“魏则西事件”“魏则西事件”指的是患滑膜肉瘤的西安电子科技大学的学生魏则西经由生物免疫疗法治疗无效并于2016年去世后，引出的涉及公立医院外包诊所给民营机构、百度竞价排名、医疗监管制度等问题的事件。“山东疫苗事件”“山东疫苗事件”指的是2016年山东警方破获的一起非法经营疫苗案件。该案件中，疫苗未经严格冷链存储运输被销往20多个省市，涉案疫苗20余种，金额达5亿多元。又成为压在我们胸口的石头。关于环境问题的关注也到达了前所未有的高度，从政府到市场、到社会都是如此。特别地，近年来大范围雾霾的频发让人们越来越多地关注环境问题。关于安全事故的报道在媒体上似乎没有间断过，我们看到了节假日高速路上的连环撞车、层出不穷的矿难、时不时发生的各种泄漏爆炸。

问题的集中爆发让风险规制部门常常处于疲于应对的状态。在各种压力下匆匆做出的决定、制定的政策往往只考虑要应对的目标风险，对于政策措施可能带来的次生风险思虑不足。如果决策者在制定政策的时候，能够有意识地运用“风险权衡分析”，即在制定政策的时候不仅考虑政策给所关注的群体带来的正面与负面的影响，也考虑其给其他群体带来的各种影响，那么在一定程度上就可以避免那些非常明显的次生风险的产生。所以，在公务员的培训体系中，增加相关的课程非常有必要。当然，仅靠提升意识不能解决全部的问题，因为次生风险问题的产生还有结构性的原因。

 

该书的最后一章对于这些结构性的原因进行了阐释，虽然是以美国的政治制度为背景做出的解释，但是很多结论也适用于中国。比如，可能受到政策的负面影响的群体没有能够发出自己的声音，而政策的受益者具有很强话语权的时候，可能发生应对目标风险而又带来次生风险的问题。在我国，眼前的一个例子就是关于大气污染的治理，关于雾霾发出治理呼声的大多是在网络上或在现实中相对富足的有话语权的群体，而受激进的治理措施负面影响的群体可能根本没有机会发出自己的声音。我们并不是说因为有相对弱势的群体可能受到影响就不要治理大气污染，而是说应该有更好的考虑周全的措施。

另一个方面的结构性原因和政府部门的组织架构有关。国家在应对各种风险的过程中成立了个各种各样的规制机构，这些规制机构往往是为应对当时迫待解决的问题而设立的，所以就有了针对各类风险的规制机构，甚至在机构内部又做了精细的职责分工。但是，这种职责分工的细化也会导致各个机构或者部门只专注于应对自己职责范围内的风险，而不顾规制措施可能带来的其他方面的问题。比如，为了保证粮食供给安全，农业部推广化肥和农药的使用，但是化肥和农药的不当使用会带来环境风险，应对环境风险主要是在环保部的职责范围内。同样的逻辑也适用于跨行政边界的问题，比如跨界污染转移等。

该书在最后一章也提出了针对“应对目标风险而又带来次生风险”问题的解决之道。作者特别强调不要一想到这个问题，就想到中央要把权力集中起来统一治理所面临的风险，因为权力的过度集中会带来其他方面的问题。我国的环境保护和资源管理职能是分散到多个部门的，现在也有讨论要实施大部制改革，整合现有部门的环境保护和资源管理职能，成立一个大的环境和资源保护机构。且不说权力的重新分配可能给机构重组带来的阻力，就是机构成立后具体的职能还是会分散到子部门，和重组之前没有本质的区别。真正需要的是理顺现有有关职能机构的职责，将职责与资源和权力相匹配。

“应对目标风险而又带来次生风险”的直接原因是在决策过程中没有将次生风险纳入考虑范围。正如该书最后1章所展示的，促使各级部门在制定风险应对政策的时候将次生风险纳入考虑不一定非要通过集中权力来实现，关键是要提高各部门的决策技能、改善各部门的决策结构、给予各部门合适的激励；也可以通过对立法机构、行政机构、司法机构的机制体制做一些微小的调整来实现。比如，在白宫和各个风险规制机构设立风险管理监视部门，来负责以全局的视野统筹风险管理。作者甚至给出了非常具体的操作方式，其中对于权力制衡的考量很值得我们学习。

该书主要讨论在应对健康、环境和安全领域风险的时候面临的决策困境，所给出的案例非常具有现实参考意义，相关的章节适合包括环境、能源、资源、农业、水务、食品、医药、交通等领域的公务人员阅读。该书发表于20多年前，随着时间的推移，有些案例用到的有些科学知识可能已经过时，在参考这些案例解决实际问题时需要带着批判的眼光、多一些审慎，但是这并不影响这些案例的价值以及该书要传递的信息。另外，该书的分析方法和案例相结合的特点也使其很适合做公共管理硕士项目的教材。当然，该书也适合科研院所相关领域的学者和学生作为参考资料。

在该书的翻译过程中，李焕宏、汪若宇、夏田、赵岩4名同学对部分章节的初稿翻译做了贡献，张晓东同学对于图片的翻译和引文的修订做出了贡献，在此一并表示衷心的感谢。我们也非常感谢清华大学出版社的周菁老师为推动该书的出版做出的持续努力。匿名审稿人审阅了我们的翻译稿，并提出了宝贵的修正意见，在此也表示衷心的感谢。这项翻译工作受到国家自然科学基金项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”（项目号： 91224009）的资助。

在进行翻译的时候，我们尽可能忠实于原文并使用相关领域的专业术语，但是由于该书涉及的学科和领域范围比较广，涉及包括医学、法律、政治、化学以及生物在内的多个学科，涉及包括医药、食品、饮用水、农业、交通、环境以及资源在内的多个应用领域，难免在一些地方翻译不够准确，用词稍显外行，希望得到您的谅解和批评指正。若有翻译有误的地方，也请您不吝告知（徐建华，[email protected]），我们会及时勘误。

 

徐建华薛澜

2017年7月1日

第一章按下葫芦带起瓢译者注： 原文为Confronting Risk Tradeoffs，直译过来是“直面风险权衡”，是在讲“应对目标风险而又带来次生风险”的现象。为了帮助读者更为直观地理解本章的内容，思虑再三，我们决定用“按下葫芦带起瓢”（改自“按下葫芦浮起瓢”）这个标题。约翰·格雷厄姆（John D. Grahma）乔纳森·威纳（Jonathan Baert Wiener）　　译者按： 本章描述了一类现象，即政府在治理目标风险时又带来次生风险的现象（我们把这类现象称作“按下葫芦带起瓢”），并针对这类现象提出了规范的分析框架，以帮助人们识别、理解和解决风险治理中的次生风险问题，也探讨了在权衡风险时需要考虑的因素和以全局的思考方式通盘考虑目标风险与次生风险后在总体上降低风险的可能性。一、 引言良好的健康和清洁的环境是全社会向往的目标。小到个体、中到企业、大到政府时刻都要为如何实现这些目标而做出重要的决定。人们热衷于购买他们自认为安全的低脂和有机食品，喜欢带有安全气囊和其他高级安全防护设施的汽车，崇尚低污染、可回收的绿色产品。人们的这些偏好在政治上以法律的形式得以体现，比如有针对致癌化学品的法律、针对交通事故的法律、针对生态环境退化的法律，而且这个法律清单还在不断的变长之中。简言之，美国人民正在进行一场应对风险的战役。··环境与健康领域的风险权衡第一章按下葫芦带起瓢在这场战役中，让人们感到困惑的是“应对目标风险而又带来次生风险”的现象，即旨在削减目标风险的努力的结果却是同时增加了其他方面的风险。虽然很多人没有听说过“应对目标风险而又带来次生风险”这一说法，但是类似的现象在人们的日常生活中却司空见惯，也体现在一些老话和日常用语里，比如“才出龙潭，又入虎穴”，“治还不如不治”（译者按：  针对疾病）。这类问题的特点是，应对“目标风险”的努力可能无意中增加“次生风险”。很多领域都有“次生风险”问题，只不过用了不同的措辞，比如医药领域的“副作用”、军事领域的“附带性破坏”、公共政策领域的“无意后果”。也有一些次生风险比较隐蔽，经过一个动态的过程发生，不易被直接观察到。除非决策者对于为降低目标风险而采取的措施所带来的所有可能后果做全面考虑，否则他们总会陷在“应对目标风险而又带来次生风险”的困局里。除了次生风险外还有次生效益，就是在应对目标风险的时候也同时降低了其他方面的风险，并且是无意为之。这样的情况也应该被决策者纳入考虑，当然这种“应对目标风险而又带来次生效益”的现象并不像“应对目标风险而又带来次生风险”的现象那样普遍。所以，采取措施降低目标风险的净效果往往比较复杂。通过分析“应对目标风险而又带来次生风险”的现象，我们发现我们的国家在为降低健康、环境和安全风险而作的努力可能并没有达到预期的效果，或者说本可以达到更好的效果。“应对目标风险而又带来次生风险”是人们在做与健康和环境风险有关的决策时遇到的普遍性问题。举个关于服用阿司匹林缓减头痛的例子，阿司匹林的主要成分是乙酰水杨酸，可以阻断前列腺素译者注：   前列腺素最早发现于人的精液中，当时以为这一物质是由前列腺释放的，因而定名为前列腺素。现已证明精液中的前列腺素主要来自精囊，全身许多组织细胞都能产生前列腺素。传导疼痛信号至大脑，是世界上应用最广的药物。Wolfson A. 1985. Profits with Honor. Policy Review, Spring: 5052.阿司匹林首次合成于19世纪，实际上水杨酸的镇痛作用在几千年前就被发现了，那时人们用柳树叶子镇痛，柳树叶子含有水杨酸成分。吃2片阿司匹林能够缓减头痛，但是服用阿司匹林会导致胃痛，阿司匹林的一个常见副作用就是刺激肠胃，长期服用阿司匹林会引起胃溃疡。如果患感冒的儿童服用阿司匹林还可能引发瑞氏综合征（译者按：  瑞氏综合征是一种脑病，死亡率和后遗症概率都比较高）。Edelson. 1991. What a Relief. American Health, 10(9): 9.这一例子展示了风险权衡分析的几个关键概念。为了降低“目标风险”（头痛），决定采取“干预措施”（服用阿司匹林），但是这也会产生“次生风险”（胃痛、胃溃疡、瑞氏综合征）。阿司匹林的副作用是标在药瓶上的，为提醒人们做决策时需要事先充分了解药物的疗效和副作用。我们用是否服用阿司匹林缓减头痛的例子来展示患者需要做的风险权衡。短期看，患者有两种选择：  一是忍着头痛，二是服用阿司匹林。在做选择的时候，就需要根据自身的情况考虑阿司匹林的疗效和副作用，权衡后再决定是否用药。从长期看，患者可以寻找另外的途径—既可以缓减头痛也可以避免副作用的途径。这种选项，我们称为“更好的风险应对方案”，旨在降低总的风险而不是在风险之间做权衡。解决头痛问题的一个“更好的方案”是服用醋氨酚，一种可以替代阿司匹林的清热镇痛药，不会刺激肠胃也不会引发瑞氏综合征。但是醋氨酚对与受伤、关节炎或经前期水肿有关的炎症的缓解效果不如阿司匹林。当然，也可以服用异丁苯丙酸（俗称布洛芬）——另外一种替代阿司匹林的清热镇痛药，布洛芬可以缓减头痛和发热，且对胃部的刺激比阿司匹林小。这一点已被用来作为卖点进行广告宣传，宣称醋氨酚（如泰诺）和异丁苯丙酸（如奈普林）可以镇痛、消肿，同时也没有阿司匹林那样的副作用。当然，也可以用非药物疗法治疗头痛，如按摩。最终，做出什么样的选择取决于当事人头痛的状况、对每一个选项的疗效和副作用的了解程度以及当事人的偏好。本书旨在探讨人们在各个方面遇到的“应对目标风险而又带来次生风险”的问题，小到个体层面的用药问题大到全球层面的环境问题。我们意识到“应对目标风险而又带来次生风险”的问题以往并没有受到太多关注。Keeney Ralph L, Detlof von Winterfeldt. 1986. Why Indirect Health Risks of Regulations Should Be Examined. Interfaces, 16: 1327.所以，设计了一个规范的分析框架来识别、理解和解决这类问题。采用这一分析框架有助于在应对健康、环境和安全风险时比较全面地考虑各个方面的得失，增强风险应对效果。在应对风险时，仅仅有好的意愿是不够的，还要能够切实地在总体上降低人们所面临的风险。识别次生风险并不是为了挑刺，而是要坦率地面对问题，然后努力解决它。只要能识别出次生风险，我们就可以找出很多办法去应对它。已有研究也表明，应对目标风险时产生次生风险并不是不可避免的Hirschman Albert O. 1991. The Rhetoric of Reaction: Perversity, Futility, Jeopoardy. Cambridge, Mass: Harvard University Press.，在很多时候其实是决策过程中考虑不周的产物。只要有意识地考虑决策可能带来的次生风险，在个体和国家层面都可以通过审慎地分析决策或政策可能带来的利弊，设计出在总体上能够降低风险的方案。