中国：新一轮财税体制改革

　　新一轮财税体制改革事关全局、影响深远
　　“营改增”政策的全国推广，使现行财税体制愈发难以为继，成为倒逼新一轮财税体制改革的导火索。中国现行财税体制框架内的难题，必须通过启动新一轮财税体制改革加以解决和突破。

　　文摘：“营改增”试点已适时地形成了推进财税体制改革的直接导火索，具有不同于一般意义上的税制调整或税制改革措施的特殊魔力。事实上，
在当前的中国，它已成为新一轮财税体制改革的先导并牵动全面深化改革的大局。————高培勇                                                                                       

　　
　　鉴于现行财税体制框架的过渡性特征，启动新一轮财税体制改革既是1994年分税制改革的预设步骤，也是新时期深化经济体制改革的必然要求，这使其成为一项亟待重启的改革进程。——吕炜                                                                                                                          

　　
　　为减少改革的成本和阻力，中国财税改革实行了率先启动“边角改革”，然后逐步深化到“核心改革”的策略，是符合我国财税改革的历史趋势与逻辑结果的。——闫坤  
目前地方财政体制面临的问题有着许多深刻、复杂的背景，省以下财政管理体制改革的各项措施之间存在着微妙的互动关系，有的方案尚存在着相当大的改进空间或者有待于实践的进一步检验。因此新一轮财税体制改革重点关注地方财政体制建设显得尤为重要。——孙开                                                           

　　
　　 
纵观近年来的财政管理体制改革，一些零星改革大都停留在修修补补层面，碎片化、表层化问题突出；有些改革处于摇摆状，或在方案论证或在试点试验中，出现了选择性改革、被动性改革的问题；受部门或集团利益、地方利益的驱使，甚至还出现了改革的逆向性选择、狭义经验主义倾向。——王振宇

　　前言：财政作为政府进行资源配置的主要方式，一直是整个经济体制改革的枢纽和关键。长期以来，在财税体制由统收统支到分级包干、再到分税制的改革过程中，其不断变动着的体制安排成功地起到了推动转轨和保障宏观经济运行的作用，也为过去30余年的经济发展和体制改革提供了必要的财力保证。然而，随着时间的推移，很多问题的出现却使我们不得不重新审视现行财税体制的合理性。比如，当前我国的税制结构极大地限制了民营企业的发展和内需的增加，诸如所得税、消费税以及房产税等很多税种的征收范围和标准都存在不合理之处，不仅造成了税收的分配调节功能远远不足，还形成了对居民消费和企业生产的过度干预和扭曲;再比如，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模急剧膨胀，而分税制所形成的地方政府财政收入格局却并不足以支撑大规模的政府债务，收支矛盾的长期积累已使得当前我国的地方债问题日益严重。另外，在分税制改革之后我国建立起了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，但这种具有过渡特征的分税制却遗留下来了营业税与增值税并存、中间环节被重复征税的弊端。近些年，为解决此问题，我国正在陆续推进服务行业的“营改增”试点。然而，由于营业税属于地方税，是地方的重要财源之一，因此，它在减轻企业税负的同时，也必然会使财政收入更加向中央集中，进一步加剧地方政府的事权与财力的错配。可以说，上述这一系列问题已经形成了进行新一轮财税体制改革的倒逼局面，无论集中解决哪个问题，都将产生“牵一发而动全身”的影响。

　　实际上，倒逼财税体制改革的并不仅仅是财政领域所存在的问题本身，更进一步地，财税体制作为经济体制改革的重要环节，还蕴涵着经济体制改革的内在要求。当前，无论是来自于内部还是外部，我们都能够切身感受到深化经济体制改革的迫切压力，这不仅表现在经济增速放缓、结构性失衡加剧等表象上，更是经济增长内生动力不足以及市场经济国家周期性经济危机的潜在威胁加大所引起的。

　　随着改革进入到攻坚阶段，除财税体制以外，还有一些关键领域如行政、金融等改革明显滞后，如今，再继续推迟改革所需承担的经济、社会成本不断加大。宏观地看，金融、财税、行政等各个领域已构成了一个大的系统，而随着利率市场化改革拉开了中国金融体制改革的序幕，原有政府对金融资源的过度垄断开始放松，政府已开始向市场进一步放权，这必然需要相应的财税体制改革来加以配合;而在财政系统内部，财政自身又构成了一个子系统，从目前地方债、税收等问题来看，作为子系统的财税体制本身也出现了较大的问题。

　　从目前的情况看，当前我国的财税体制已经到了不得不改革的关键时点，这已是十分显而易见的事实。一方面，现行的财税体制框架自1994年分税制改革以后就没有再进行过大的调整，结合高速发展中的市场经济来说，改革的滞后性已非常突出;另一方面，随着经济增速的放缓，遗留下来的体制问题无法再通过经济发展的增量加以解决，同时，“营改增”等改革试点的推行又将对地方财政收入产生较大的冲击，推迟改革的余地已经越来越小。

　　相应地，近期政府也表现出了比较强烈的改革意愿，包括*总理提出的“盘活存量资金”、新任财政部部长楼继伟提出的“调整央地财权事权”以及审计署对政府性债务进行审计的行动，实际上都释放出了比较明确的财税体制改革信号。

　　而我们所关注的是，在即将进行新一轮财税体制改革的关键时点上，过去分税制改革遗留下来的问题能否得以顺利解决?新的发展环境下怎样的财税体制安排才是合理的?未来的改革将会何去何从?

　　为解决这些难题，我们邀请了多位财政领域的专家和学者共同撰写此书，并系统地讨论了包括财税体制改革原理、公共财政体系建设、预算管理、税制改革等方面的问题，希望能够通过不同学者的各抒己见，促使我们更深入地思考财税体制改革所面临的种种问题，进一步地，促使我们思考整个经济体制改革的定位和去向，以及怎样理清各种“牵一发而动全身”的关系。

　　从结构上看，本书共分五篇:**篇是从比较宏观的视角对新一轮财税体制改革的原因、改革规律、改革方向等进行的总体性论述。第二篇描述和分析了不同学者对于改革原理和改革路径的各自理解。第三篇是对预算管理制度改革的分析与探讨。第四篇着眼于税制改革和支出优化，主要讨论的是房产税、增值税及公共服务均等化等热点内容。第五篇是对政府间财政体制改革难题的研究。在撰写团队方面，**章由东北财经大学吕炜教授撰写，第二章由中国社会科学院高培勇教授撰写，第三章由中国社会科学院杨志勇教授撰写，第四章由东北财经大学吕炜教授和刘晨晖博士撰写，第五章由辽宁省财政科学研究所王振宇研究员撰写，第六章由中国社会科学院闫坤教授撰写，第七章由东北财经大学靳继东副教授撰写，第八章由东北财经大学彭健副教授撰写，第九章由东北财经大学孙克竞博士撰写，第十章由东北财经大学谷成教授撰写，第十一章由东北财经大学李晶教授撰写，第十二章由东北财经大学刘畅副研究员撰写，第十三章由东北财经大学王伟同副研究员和刘湃博士撰写，第十四章由东北财经大学孙开教授撰写，第十五章由东北财经大学周波副教授撰写，第十六章由东北财经大学吕炜教授和许宏伟博士撰写，第十七章由东北财经大学赵佳佳博士撰写，第十八章由东北财经大学高学武博士撰写。

　　通篇来看，虽然我们已尽可能地使本书所研究的内容能涉及新一轮财税体制改革的各个方面，但由于改革本身的纷繁复杂，仍然无法完全做到面面俱到。事实上，我们更多的是希望能够借由不同学者对财税体制改革不同关注点的分析，来激发所有关注者对新一轮财税体制改革的深层次思考。

　　鉴于现行财税体制的过渡性质，推进新一轮财税体制改革始终是中国进一步深化经济体制改革中的重要一环。随着“营改增”成为引发新一轮财税体制改革的导火索，使得现行财税体制愈发难以为继，从而对新一轮财税体制改革形成了倒逼机制。站在当前改革的历史节点，针对新一轮财税体制改革，我们有必要对为什么改革、改革定位与如何改革等核心问题进行瞻前顾后的思考。本书汇集了财税改革领域的*研究成果，研究内容主要包括改革原理与路径设定、预算管理制度改革与体系构建、税收制度改革与财政支出优化、政府间财政体制改革的难题及破解等四个方面，以帮助读者更好地把握中国新一轮财税体制改革的脉络和方向。

　　吕炜，1969年11月生，重庆万县人。经济学博士，现担任东北财经大学副校长、教授、博士生导师。兼任国务院第六届学科评议组成员、中国财政学会常务理事、《经济社会体制比较》杂志编委等。主持完成国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、*人文社会科学重点研究基地重大项目、世界银行和亚洲开发银行项目十余项。出版《我们离公共财政有多远》、《变革的逻辑》、《经济转轨理论大纲》等十余部著作，发表学术论文百余篇。曾获中国高校人文社科优秀成果二等奖、许毅财经科学优秀论文奖等。入选新世纪百千万人才工程*人选，首批文化名家暨“四个一批”人才，*新世纪优秀人才支持计划，享受国务院政府特殊津贴。

篇　总论
章　新一轮财税体制改革:缘起、定位与展望
一、缘起:一项亟待重启的改革进程
二、定位:从中国整体改革进程看新一轮财税体制改革
三、展望:新一轮财税体制改革的方向与重点
第二章　以“营改增”为先导的新一轮财税体制改革
一、“营改增”:一项早在1994年便预设的改革
二、由完善流转税制到推动经济结构调整
三、由实施结构性减税到对接税制改革方向
四、由地方主体税种重建到直接税建设提速
五、由财税体制改革到全面深化改革
第三章　关于新一轮财税体制改革的若干问题
一、建立与国库管理现代化相适应的国库制度
二、中国式“土地财政”模式亟待转变
三、“营改增”、增值税制再造和分税制的进一步改革
四、资源税改革走向
五、收入再分配政策目标体系中的遗产税
六、地方税系的构建与完善问题探讨
七、必须高度重视地方政府性债务管理的新挑战
八、增强透明度是专项转移支付改革成功的关键
第二篇　改革原理与路径设定
第四章　转轨进程中的中国财政改革原理
一、财政改革的层次分析
二、政府目标与财政改革的双向互动
三、转轨背景下财政改革的内生过程
四、对财政改革历史的总结
五、对新一轮财税体制改革的政策启示
第五章　现行财政管理体制模式特征及三维视角改革考量
一、分税制以来的财政管理体制研究进展
二、现行财政管理体制运行的模式特征分析
三、加快财政管理体制改革的必要性和紧迫性
四、加快财政管理体制改革的三维视角考量
第六章　中国公共财政体系建设的目标定位和演化路径
一、市场化进程中的中国公共财政:约束前提与制度演化
二、市场化进程中的中国公共财政:目标模式与功能属性
三、开放环境中的中国公共财政
四、健全中国公共财政体系的路线图与实施方略
第三篇　预算管理制度改革与体系构建
第七章　预算改革的核心问题和现实路径
一、理论基础:预算本质与功能转换
二、改革方向:预算结构及其重构
三、现实路径:预算改革的过程要求
第八章　中国公共预算制度的演进轨迹与发展取向
一、我国公共预算制度的演进轨迹
二、公共财政框架下公共预算改革的成效及问题
三、发展取向:完善预算程序,构建现代公共预算制度
第九章　预算执行动态监控体系构建
一、预算执行动态监控管理问题的提出
二、中国政府预算执行动态监控管理技术制度设计创新
三、中国政府预算执行动态监控管理技术创新的机制优化
四、政府预算执行动态监控信息化平台建设
第四篇　税收制度改革与财政支出优化
第十章　房产税改革试点再思考
一、试点房产税的性质未尽明确
二、试点房产税的税制设计与政策目标存在偏离
三、试点房产税的征收不符合税收公共化的要求
四、开展房产税试点反映了地方政府取得公共收入的诉求
五、促进房产税改革的建议
第十一章　增值税扩围推进路径设计
一、增值税征税范围研究述评
二、税收与航空运输业相关性分析
三、增值税征税范围改革的总体安排
四、增值税征税范围改革的制度设计
第十二章　财政支出与房地产市场:基于公共支出资本化倾向的
　　　　　考察
一、财政支出资本化倾向研究述评
二、财政支出对房地产市场影响的计量模型、变量与
数据说明
三、财政支出对房地产市场影响的实证分析
四、财政支出资本化倾向纠偏的方向与对策
第十三章　财政能力与横向公平:两种均等化模式关系辨析
一、均等化的内涵
二、财力均等化与横向公平均等化的度量
三、财力均等化与横向公平均等化之间的协整分析
四、公共服务均等化实现的有效路径
第五篇　政府间财政体制改革的难题及破解
第十四章　深化地方财政体制改革的系统思考
一、背景分析与近年来的改革措施简评
二、以实施财政省管县为契机提高地方财政体制
　　运行效率
三、构建县级政府基本财力的长效保障机制
四、基于财政转移支付目标的转移支付手段整合
五、地方财政转移支付的功能定位与分配方式优化
第十五章　我国省直管县财政改革的体制性障碍及破解
一、我国现行市管县体制的弊端

二、现行市管县体制下的困局源于政府间财力与
事权相背离
三、省直管县财政改革对我国现行财政体制的影响分析
四、行政体制改革滞后掣肘省直管县财政改革
五、破解我国省直管县财政改革体制性障碍的制度创新
六、完善省直管县体制下政府间财力与事权匹配体制
第十六章　“土地财政”的经济影响及改革路径
一、“土地财政”对经济增长的不确定影响分析
二、“土地财政”模式下的经济结构扭曲
三、后“土地财政”时期面临的问题与风险分析
四、改革现行“土地财政”模式的路径与措施
第十七章　财政分权与民生改善:考核机制的激励导向分析
一、财政分权的民生改善内涵
二、财政分权效果与考核机制
三、考核机制对财政分权激励困境的加强
四、分权体制下地方政府对考核机制的响应
五、科学界定财政分权与考核机制改革的关系
第十八章　基于分权主线的中国财政改革经验总结和理论提升
一、从包干到分税制——分成合约替代承包合约
二、中国的财政分权能够促进经济增长——政治体制与
经济体制相容
三、赋予财政分权新的使命——五位一体布局下的公共
财政建设
四、中国财政改革经验背后的一般性理论