资源富集地区财政发展理论与实践——基于国际比较的榆林财政改革战略

　　榆林以其丰富的煤炭、石油、天然气和岩盐等矿产资源，成为全球罕见的资源富集区。20世纪90年代中期以来，伴随这些矿产资源的大规模开发，榆林迅速走上了以能源化工为主导的现代化资源型城市发展道路，在经济建设和社会事业发展领域取得显著成就。但是，依赖不可再生资源的快速开发而创造的高速经济增长，也给榆林带来了诸多挑战。经济增长的波动性过大、经济结构失衡、金融锁定、贫富差距、就业压力以及严重的环境破坏，都成为榆林可持续发展的阻碍。本报告立足榆林的财政改革，从财政收入、财政支出、财政绩效管理以及财政与金融政策融合四个方面进行分析，提出榆林财政改革的基本思路和具体措施。

　　在财政收入改革方面，榆林面临的挑战主要有两个方面：一是如何提出中央、省级和地方政府三方都能接受的税收分配方案；二是如何通过财政收入改革防范“资源诅咒”，从而为榆林的可持续发展作出贡献。通过对挪威、澳大利亚、新加坡等国家以及美国阿拉斯加州的经验总结，本报告提出了创新性的解决方案，即在改革税收分配体制（包括调整中央与地方的税收分配比例、征收煤炭资源税、规范央企对地方的税收贡献等三方面）的同时，设立榆林财富管理基金，将税收改革中为榆林增加的税收收入以及榆林一般预算收入的一部分投入到基金中去，一方面通过强制储蓄来跨期分配国民财富，另一方面利用基金投资于教育、科研、培训和环境治理。这既是中央和地方政府分税制改革的创新模式，也是国家对于榆林作为资源富集地区在快速发展中所付出高昂代价的合理补偿，更是榆林防范“资源诅咒”、推动经济转型、实现可持续发展的重要举措。目前正是中央和地方政府在税收利益分配方面进行改革的关键时期，从大方向上看，税收向地方政府的适度倾斜是必然趋势。榆林市政府正好可以利用这一契机，向中央和省里提出财富管理基金的筹建思路，请求将上划中央和省里的部分税收投入到基金中去，这样就顺应了税收改革的大方向，为税改提出了一个既具可操作性、又有长远战略价值的创新方案。

　　榆林市从2008年开始对财政绩效管理积极探索和实践，取得了明显成效。但由于受体制、环境等客观因素制约，财政绩效评价工作仍然存在着诸多问题。为了进一步提高财政资金使用效率，努力打造绩效财政和建设让纳税人满意的政府，本报告针对榆林市财政绩效管理工作现状及存在的问题，结合美国、澳大利亚和新西兰等发达国家财政绩效管理的经验及启示，提出了未来改革的目标、路径和具体内容。榆林财政绩效管理改革必须跳出纯粹的财政支出领域，着力于推进政府部门职能的转变和预算的公开、透明，通过这两者，财政资金绩效管理才能具备坚强的制度基础，从而促进财政资金使用效率的提高和政府整体绩效的改善。当前榆林实施绩效管理*的、也是最为可行的选择，是让项目支出具有明确的支出目标。进一步，在相关制度不断完善和改革经验积累的基础上，推行部门预算绩效管理改革，改革内容应致力于构建绩效管理四个环节，即资金分配的绩效导向、完善的绩效评价制度、绩效审计和约束激励相结合的绩效问责制度。

　　在财政支出改革方面，本报告首先分析了当前榆林财政支出存在的问题：财政支出范围不规范，支出结构不合理，财政供养人员多；财政面临的增支压力巨大，困难多；地方财政存在一定风险；支出预算缺乏科学的管理模式，监督不到位等。本报告认为，榆林应首先确立可持续发展观，建立包容性财政的基本原则和宗旨，然后全方位推进财政支出改革。根据榆林的现状，结合英国、美国和德国鲁尔地区的先进经验，本报告提出以下具体的改革措施：（1）解决好财政资源配置和效率问题；（2）调整和规范市、县区两级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制；（3）继续支持解决“三农”问题，促进城乡协调发展；（4）完善转移支付办法，调整财政支出结构，重点支持基础设施、民生保障、社会事业、环境保护等公共事业发展；（5）完善“两保两挂”和收入上台阶激励政策；（6）大力创新财政支出各项改革：如预算编制改革、国库集中支付改革、会计集中核算改革、推进和深化政府采购制度改革；加强财政投资评审制度改革；推进金财工程建设，建立“两纵两横”的网络架构；（7）加强财政法制建设，建立健全财政监督体系。

　　尽管榆林的经济规模和财政收入都在高速增长，但是市政府的财政支出压力依然巨大。通过财政和金融政策的融合，从金融市场为榆林的经济社会发展进行融资，是一项具有迫切性和长远价值的重要工作。本报告认为，成功实施财政与金融政策融合的关键思路有两个：一是充分利用多个金融市场实现多元化的融资，即同时利用在岸人民币市场、离岸人民币市场和国际金融市场融资；二是推动财政资金与金融市场对接，利用杠杆效应撬动大规模的金融资本。可以采取的具体措施包括：通过财政支持，引导榆林的企业（包括国有企业和民营企业）发行离岸人民币*；设立产业投资基金和财富管理基金，政府通过金融投资获得财政收入并引导产业转型；引进国际金融资源，借助财政引导强化中小企业信用担保机制。

第一章 榆林经济社会发展的成就与挑战
第一节 榆林经济社会发展的成就
一、经济综合实力迈上新台阶，增长率的波动性增加
二、财政收支保持高幅增长
三、工业生产快速增长
四、固定资产投资高速增长
五、现代特色农业加快发展
六、投资环境明显改善
七、人民生活水平大幅提高
八、民生建设全面加强
第二节 榆林经济社会发展面临的挑战
一、经济增长的波动性过大
二、经济结构失衡
三、金融锁定
四、城乡居民贫富差距
五、就业困境
六、环境压力

第二章 榆林财政现状
第一节 财政收入依赖税收
一、税收和GDP是财政收入增长的主要影响因素
二、财政收入与经济增长同向
第二节 财政支出规模快速增长
第三节 财政支出结构反映出政府强烈的增长动机
一、购买性支出比重上升，转移性支出比重下降
二、消费性支出下降，投资性支出上升
三、一般性支出上升，社会公共服务性支出下降
第四节 通过绩效管理加强财政支出科学性

第三章 财政收入改革
第一节 推动榆林税制改革试点
一、调整中央与地方政府的税收分配
二、试点煤炭资源税改革
三、重新分配中央企业与地方企业的利益
第二节 政府从金融投资中获取财政收入
一、财政收入来源的拓展：资本性收入及其价值
二、政府获取资本性收入的途径：主权财富基金
三、主权财富基金的发展及其对财政的支持：国际经验

第四章 财政支出改革
第一节 榆林财政支出概况及不足
一、财政支出范围不规范，支出结构不合理，财政供养人员多
二、财政面临的增支压力巨大，困难多
三、地方财政存在一定风险
四、支出预算缺乏科学的管理模式，监督不到位
第二节 财政支出改革的国际经验
一、英国的经验：从盈利性领域退出、明确责权的公共部门改革和公众监督
二、美国的经验：以政府为主导，民间共同参与的公共产品供给体系和地方债务预警机制
三、德国鲁尔地区经验：引导产业结构调整和升级，强化创新与科研实力
第三节 相关政策建议
一．树立可持续发展观，建立包容性财政
二、全方位开展财政支出改革

第五章 财政绩效管理改革
第六章 财政与金融政策的融合
结束语