描述
开 本: 16开纸 张: 轻型纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787516414354
房价是当前*热的民生话题之一。高房价日益影响国民经济和百姓生活。住房改革牵动着广大人民群众的切身利益。从2011年开始在部分地区试点的房产税改革究竟何去何从？如果房产税的全面推行对你我的生活影响有多大？本书是著名经济学家贾康先生领衔的重磅学术成果，力求全面分析住房改革和房产税的整体大思路，为国家房地产制度的深化改革提供丰富的理论依据和政策前瞻。
党的十八届三中全会明确提出加快房地产税的立法并适时改革。这是党中央站在确保国民经济持续健康发展、促进社会分配公平正义的高度上提出的经济战略举措。本书是著名经济学家贾康领衔的财经研究团队针对中国房产制度尤其是房地产税做的全面深入分析。本书有如下几个特点：*，高度的学术权威性和政策前瞻性，作为长期研究中国财税问题的专家贾康先生多年来对房地产税问题一直给予高度的关心，本书是贾康对房地产税问题的精华所在；第二，强烈的现实意义，当下没有比房价更为牵动中国老百姓的话题，没有比房地产税更能吸引百姓眼球的税改，因为这切切实实关系到老百姓的切身利益；第三，全面分析房地产税的背景、走向，从中国房地产制度这个大背景下研究房地产税，并提出了“双轨统筹”的核心政策建议，从中央地方税制改革的走向上研究房地产税，从试点经验到国外比较的维度来研究房地产税，不仅学术视野宽，也充分接地气，书中包含了作者团队的大量一线调查经验数据。
绪论 建立符合国情和可持续发展要求的“双轨统筹”住房制度模式
一、我国住房制度改革的基本成效 / 001
二、中国住房政策与市场调控面临的困境：相关因素与问题分析 / 003
（一）城镇化因素 / 003
（二）人口总量与结构的变化：总规模上升、老龄化和家庭“小型化” / 005
（三）社会收入分配和不动产配置（占有）的失衡与秩序紊乱，加剧住房矛盾，并形成恶性循环 / 006
（四）房地产属性的日愈金融化 / 008
（五）城市发展模式问题 / 010
（六）土地供应制度以及土地财税制度 / 011
三、建立符合国情和可持续发展要求、“双轨统筹”的中国住房制度模式 / 012
（一）将住房制度提升至国家能力和社会建设的战略高度来定位 / 013
（二）以构建“双轨统筹”的住房制度目标模式作为政策优化的前提和依托 / 014
章 我国住房改革、房地产调控回顾和房地产税改革概况
一、改革开放以来城镇住房制度改革和“调控新政”下的双轨框架 / 018
（一）简要回顾 / 018
（二）调控新政下的“双轨统筹”框架 / 022
二、调控新政的应有水准，需体现在制度建设、长效机制打造上 / 026
（一）保障房的投融资制度 / 026
（二）保障房的管理制度 / 028
（三）商品房的经济调节制度 / 029
三、房地产税制度建设是长效调控机制的重要内容 / 032
（一）国际经验和我国转轨发展的客观要求 / 033
（二）房地产税改革具有多重正面效应 / 034
四、房产税改革试点及评述 / 038
（一）沪渝两地房产税改革试点基本情况 / 039
（二）沪渝两地试点效果 / 043
（三）房产税的基本职能及对房地产市场的影响 / 048
五、房产税改革试点及其启示 / 053
（一）两地“敢为天下先”值得充分肯定 / 053
（二）两地试点的特色和初步成效 / 054
（三）前瞻：房地产税改革的逐步全面推广 / 055
六、关于房地产税改革中几个现实问题的讨论 / 056
（一）土地出让金问题 / 056
（二）土地终极所有权问题 / 057
（三）“新老不平”问题 / 058
（四）评估管理问题 / 058
（五）小产权房等问题 / 059
（六）关于改革试点与立法先行的问题 / 059
第二章 分层次的住房供应体系和住房保障制度研究
一、我国住房制度改革及当前住房供应体系框架 / 062
二、“双轨制”住房供应体系的目标定位及政府职责 / 064
三、我国住房保障制度的发展现状及主要问题 / 068
四、发达国家住房保障制度建设的经验借鉴 / 076
（一）美国公共住房制度（Public House） / 076
（二）英国社会住房制度（Social House） / 082
（三）德国住房保障制度 / 086
（四）日本的住房保障政策 / 092
（五）国外住房保障制度总结 / 097
五、进一步完善我国住房保障制度的政策建议 / 101
第三章 新型城镇化进程中的住房保障问题
一、新型城镇化对住房保障的总体要求 / 105
（一）新型城镇化的科学内涵 / 105
（二）应科学地处理好新型城镇化与房地产业发展的关系 / 108
（三）保障性住房制度建设是实现“人的城镇化”的重要机制保障 / 109
（四）保障性住房建设应把握好城镇化道路方向 / 110
二、城镇化对住房保障的需求和影响 / 112
（一）人口流动规模和结构明显变化，住房保障面临新的任务 / 113
（二）区域产业转移和“产城融合”发展，为完善住房保障体系提供了历史机遇 / 114
（三）住房市场价格与结构发生变化，对住房保障体系调整产生重要影响 / 115
（四）政府财政负担增加，亟须增强住房保障的可持续性 / 116
三、新型城镇化中住房保障发展的重点问题及建议 / 117
（一）住房保障方式与保障性住房供应规模 / 118
（二）关于保障性住房的供给范围和供给标准 / 120
（三）关于保障性住房的供应方式 / 123
（四）完善保障性住房建设融资 / 124
（五）完善保障性住房管理机制：建立健全分配、准入与退出机制 / 127
（六）建立健全居民住房信息系统 / 129
第四章 完善我国保障性住房公共财政保障机制
一、公共财政住房保障支出的理论分析 / 132
（一）政府在住房领域实施干预的基本理论探析 / 132
（二）公共财政住房保障支出模式选择 / 138
二、近年来公共财政支持住房保障建设的情况 / 142
（一）“十二五”以来公共财政住房支出情况 / 142
（二）2012年财政支持保障性安居工程建设情况 / 147
三、完善公共财政住房支出体制、机制与政策的建议 / 150
（一）健全公共财政住房支出管理体制 / 150
（二）分类确定不同类型保障性住房公共财政的支出责任与实现方式 / 157
（三）完善住房公共财政预算保障机制 / 163
（四）创新公共财政住房支出方式，提高政策保障绩效 / 169
（五）适时转换公共财政住房保障支出模式 / 171
（六）进一步改革和完善住房税式支出 / 172
第五章 引导符合国情的住房建设和消费模式
一、我国住房建设现状、问题与评价 / 176
（一）对当前我国住房产业化发展的基本评价 / 176
（二）存在的问题与原因分析 / 176
二、处理好住房投资品与消费品属性的关系 / 180
（一）居住消费功能是住房基本和根本的功能 / 180
（二）住房具有作为投资品的天然优势 / 180
（三）住房过度成为投资品的危害 / 181
（四）公共政策调控的重要任务是要尽可能地使住房回归消费品属性 / 182
三、构建符合国情的、可持续发展住房消费模式必要性 / 184
（一）中国城镇住房需求粗略预测 / 184
（二）必要性分析 / 185
四、符合国情、可持续发展住房消费模式的内涵及要求 / 187
（一）倡导住房适度消费 / 188
（二）倡导“先租后买”，逐步实现居者有其屋 / 188
（三）以多层次梯度消费为中心 / 189
（四）大力发展节能省地住宅 / 190
五、政策建议 / 190
（一）科学制定适合我国国情的居住标准，引导住宅建设与消费可持续发展 / 191
（二）转变住宅建设的生产方式和增长方式 / 194
（三）制定配套政策，对住房开发建设和消费实施双向调节 / 196
（四）制定引导住房合理消费的经济政策 / 198
附：创新商品房合作建设模式——众美定制实践的案例 / 200
第六章 我国房地产市场宏观调控实证分析
一、2003年以来我国房地产市场政策调控的阶段、特点及效果 / 207
（一）2003年以来我国房地产调控的主要阶段 / 207
（二）近年来房地产市场宏观调控政策的特点 / 228
（三）近年来房地产市场宏观调控政策效果 / 230
二、影响我国房地产调控效果的主要因素 / 239
（一）房地产市场机制的缺陷 / 239
（二）利益分配与博弈机制的扭曲 / 240
（三）房地产调控政策的内在不足 / 241
（四）从众心理的驱动 / 243
（五）宏观经济形势的扰动及相关政策的外部冲击 / 243
（六）基础信息和资料的不完善 / 246
三、现阶段我国房地产调控政策潜在风险的判断 / 246
（一）放松当前的调控政策可能带来的风险 / 247
（二）继续维持当前的调控政策可能带来的风险 / 247
四、消除认识误区，明确调控思路 / 249
五、完善我国房地产宏观调控政策的具体建议 / 250
（一）加大结构调整力度，纾解“阵痛”，摆脱对房地产业的过度依赖 / 250
（二）增强政策明确性和稳定性，形成稳定的市场预期，削弱市场非理性冲击 / 250
（三）按照差异化与灵活性原则，把握微调时机和力度，增强其针对性 / 251
（四）明确政府责任，规范“保障轨”与“市场轨”“双轨统筹”的运行模式 / 252
（五）强化制度建设，构建一个透明、合理的利益博弈机制 / 253
（六）短期调控与长期制度建设相结合，在配套改革攻坚克难中促进调控方式转型，形成稳定调节长效机制 / 254
（七）完善堵疏结合的调控方式，处理好保护耕地和稳定土地供给的关系 / 255
第七章 房地产税制体系改革问题研究
一、我国房地产税制体系概况 / 257
（一）我国房地产税制的主要沿革 / 257
（二）现行房地产税制体系 / 258
二、我国当前房地产税制存在的主要问题 / 259
（一）房地产税制体系结构不合理，重流转、轻保有 / 259
（二）现行房地产税制设计落后于经济现实需求 / 259
三、现行房地产税制不完善引发的问题 / 261
（一）房地产税制不完善是形成地方政府“土地财政”收入格局的重要原因之一 / 261
（二）房地产税制体系不完善导致税收对房地产市场调控受限 / 264
四、发达国家房地产税制体系的借鉴——以日本为例 / 265
（一）日本房地产税制体系概况 / 265
（二）具体税种 / 266
（三）对中国房地产税制改革的借鉴 / 270
五、完善房地产税制体系的政策建议 / 271
（一）完善房地产税制体系的总体目标 / 271
（二）完善房地产税制体系的总体思路 / 272
（三）近期房地产税制体系的改革建议 / 273
（四）中长期房地产税制体系改革设想 / 274
第八章 房地产税的作用、依据及改革方向、路径、要领
一、改革的缘起与思考的要点 / 279
二、大方向与正面效应 / 283
（一）实施房地产税改革在大方向上别无选择，是大势所趋 / 283
（二）实施房地产税改革的多重正面效应 / 286
三、房地产税改革试点的观察与评价 / 287
四、大方向下的改革路径选择与基本要领 / 288
第九章 改革和完善我国住房金融政策体系
一、住房金融的内涵及作用 / 291
（一）内涵 / 291
（二）住房金融的重要作用 / 293
（三）政府干预住房金融领域的理论依据 / 294
二、国外住房金融模式及政策启示 / 295
（一）资本市场融资模式 / 296
（二）合同储蓄融资模式 / 301
（三）强制储蓄融资模式 / 303
三、我国住房金融的作用及存在的问题 / 306
（一）我国住房金融的作用 / 306
（二）我国住房金融体系存在的问题 / 307
四、构建我国住房金融体系的基本思路与框架建议 / 310
（一）构建我国住房金融体系的基本思路 / 310
（二）构建完善合理的住房金融体系框架建议 / 312
五、关于我国住房金融几个重点问题的分析 / 315
（一）发展住房抵押贷款的证券化业务 / 315
（二）改革住房公积金制度 / 319
（三）发展租赁性保障房信托投资基金 / 328
第十章 积极探索土地年租制，创新住房供应模式
一、我国政府土地出让收入的历史沿革 / 331
二、土地出让金性质辨析 / 334
三、现行土地批租制 “招拍挂”机制的诸多弊端 / 336
四、现行保障性住房体系的缺陷和年租制的制度优势 / 339
（一）现行保障住房体系的缺陷 / 339
（二）年租制的制度优势 / 341
五、推进租、价分离，积极发展土地年租制保障房 / 343
（一）制度框架的初步设计：租、价分离 / 343
（二）土地年租制的推行：区分属性，分类管理，分步实施，双轨运行 / 345
（三）一些具体问题解决的配套解决方案 / 346
第十一章 以“平权、共享”理念，启动新一轮土地制度改革
一、我国土地制度的历史变迁 / 350
（一）“均”、“平”、“均等”等观念是影响数千年来土地制度变迁的重要因素 / 350
（二）我国古代土地结构具有浓厚的土地公有、国有（王有）的特征，并呈现“二重性” / 351
（三）国家政权稳定并不必然取决于某一特定的土地所有制形式， 而在于土地收益分配状况 / 352
（四）土地产权制度从模糊、简单到清晰、复杂，土地使用权逐渐长期化 / 353
（五）“抑兼并”或“不抑兼并”成为土地制度变迁的重要动因 / 354
二、土地制度改革面临的主要矛盾及应着力解决的重点问题 / 355
（一）土地制度改革面临“五个矛盾” / 355
（二）土地制度改革应着力解决“六大问题” / 359
三、新一轮土地改革的基本理念与总体思路 / 361
（一）遵循“平权”与“共享”两大基本理念 / 361
（二）推进新一轮土地改革的总体思路 / 363
四、新一轮土地制度改革的框架性设计与政策建议 / 364
（一）在平权和赋权的基础上，分步改革“两种所有制”结构 / 364
（二）实行“两级所有权”模式，构建以使用权为核心的土地产权体系 / 365
（三）完善分配机制，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配 模式 / 366
（四）创新土地征收制度，改革征地补偿机制 / 367
（五）完善保障与管理机制，促进改革平稳推进 / 370
第十二章 规范房地产市场秩序的财务会计管理
一、财务会计管理在规范房地产市场秩序中的作用 / 373
二、房地产行业财务会计管理现状分析 / 375
（一）房地产行业会计核算与信息披露现状分析 / 375
（二）房地产行业会计规范情况分析 / 383
（三）房地产行业财务状况分析 / 387
三、结论与建议 / 392
（一）研究结论 / 392
（二）对策建议 / 394
（三）小结 / 400
附录：
华夏新供给经济学研究院简介 / 403
中国新供给经济学50人论坛简介 / 405
中国养老金融50人论坛简介 / 407
参考文献 / 409
后记 / 417
住房是关系国计民生与经济社会发展的重大现实问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要健全符合国情的住房保障和供应体系，加快房地产税改革立法并适时推进改革。以此精神为指引，需要深化住房制度体系改革，推进房地产税的攻坚克难，完善房地产市场调控的相关制度建设，着力发挥政策的扶持、导向、带动作用，解决好全体社会成员住有所居的问题和发挥好房地产业对国民经济发展的支柱作用。
基于贾康为总负责人、刘军民等为骨干科研人员所完成的社科重大课题成果《完善我国住房政策体系和规范房地产市场秩序研究》，我们写成了这部书稿，力求将理论与实际紧密结合而形成对读者有价值的读本。
一、本书主要内容
近年来我国大中城市高房价原因十分复杂，既与经济发展阶段、人口结构、城市化进程等客观因素有关，也有制度缺失、政策体系不完善的原因。同时，房地产涉及政策面十分广泛，既有土地（供应和规划）政策、财税体制、税收政策、金融（利率、信贷、住房公积金）政策等宏观经济政策，也有来自于房地产行业的预售制度、信息披露制度、价格统计、交易监管政策、财务会计制度等方面的原因。在这种情况下，单项的、短期的调控政策不仅成效难奏，还易产生负面效应。因此，科学的住房政策、宏观调控和微观管理，不仅需要考虑短中期稳定市场房价的需要，更应着眼于长效机制建设、制度完善和体制理顺，特别需要依托制度建设加强政策的综合集成，增强系统性、协调性和综合性。
本书由绪论和12章内容构成。绪论部分提出房地产作为一种具有居住属性的商品和具有投资属性的资产，内在核心驱动力来自于房地产需求的“基本面”——人口总量、人口结构及家庭的裂变速度、城镇化进程等因素，作为投资属性则受货币供应量、社会收入及财产分配结构的影响；章研究构建我国房地产调控总体框架，从工业化、城镇化等现实出发，并基于我国的经济社会转轨的现实情况，探讨适合中国国情的、可持续发展住房政策体系总体框架；第二章研究分层次的住房供应体系和住房保障制度研究，旨在对建立健全符合国情、可持续发展的住房供应和保障体系研究提出基本思路、发展路径和政策措施；第三章研究了新型城镇化进程中的住房保障问题，主要从城镇化对住房保障的需求和影响的角度出发，分析了住房保障制度存在的矛盾和问题，并提出建立和完善合理有效的保障房供应体系的思路；第四章为保障性住房公共财政保障机制研究，通过全面分析公共财政住房支出的基本理论、我国近年来政策实践、取得成效和存在的主要问题，研究提出构建住房公共财政支出管理体制与制度框架设计和相关政策建议；第五章探讨如何通过政策引导形成符合国情的住房建设和消费模式，通过发展背景、国际住房建设和消费发展路径的比较借鉴，研究引导合理住宅建设和消费的经济政策；第六章为我国房地产市场宏观调控政策研究，重点分析影响我国房地产调控效果的主要因素，研究提出房地产宏观调控长效机制建设的基本思路和重点内容；第七章专题研究了房地产税制改革问题，系统分析了我国房地产税制体系现状及存在问题，并在比较借鉴日本等国经验的基础上，提出了完善房地产税制体系的政策建议；第八章进一步研究提出房产税的作用及改革方向、路径、要领，房产税的改革方向应当充分肯定和坚持，路径选择上应注重试点突破与渐进推动，改革要领则应考虑“基本住房免税，重在调节高端”；第九章为完善住房金融政策体系，研究从制度的顶层设计角度重构住房金融政策体系；第十章提出要创新住房供应模式，积极探索土地年租制，在土地公有体制框架下，推行土地年租制，可以使土地出让金收取平滑化，并配之以科学合理的相关设计，以化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题；第十一章为住房土地供给制度改革研究，提出应遵循“平权”与“共享”基本理念，启动新一轮土地制度改革，并研究提出了框架性设计与政策建议；第十二章为规范房地产市场秩序的财务会计管理，针对房地产企业普遍存在的会计核算不健全、利润隐藏等突出问题，研究提出了规范房地产企业会计制度和财务管理以及相关信息监督的建议。
二、主要观点和政策建议
关于住房供给机制。从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。要构建“双轨统筹”的供给体系，加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系，其中关键是政府和市场各司其职：政府在做好国土开发和不动产建设“顶层规划”的基础上，侧重于提供为低收入阶层托底的“保障轨”上的廉租房和适合于收入“夹心层”的适租房，同时让“市场轨”去配置普通商品住宅等产权房，政府在加强制度建设和制定好“顶层规划”的同时，在产权房领域主要职责是管好市场规则，科学利用税收等经济杠杆来调控市场。在“双轨统筹”模式下，政府重点应加大住房保障制度和财力供给，分类地做好住房保障，积极推进制度创新，配套跟进货币化补贴机制，满足中低收入家庭的住房需求；同时要做好住房“市场轨”的调控、监管与服务，完善配套财政金融政策，通过促进房地产市场的健康规范运行，为有条件的家庭提供更多的住房选择。
关于完善住房保障体系建设。近年来我国住房保障理论和政策研究在广度和深度上都取得了很大进展。但总体来看，我国保障性住房道路模式和管理框架仍在探索中，亟待加强制度顶层设计。如，目前住房保障的目标模式、框架内容和实现路径都还不够清晰，包括政策、机制、保障范围、保障方式等缺乏充分论证，现有多种类型的保障性住房相互之间还缺乏系统整合、有机衔接，亟待加快健全和完善。做好住房保障，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。课题研究提出，应按照“守住底线、突出重点、完善制度”的基本思路，坚持公平和效率的原则，注重分类指导，建立有效区隔的住房保障体系，满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标。同时创新保障方式，积极探索发展共有产权房等保障房供应模式。既要做到应保尽保，保障社会全体成员“住有所居”，又要避免落入福利陷阱。
关于房地产税制改革。从大方向上必须明确，房地产税属于制度建设层面的重大问题和中国进入现代社会必须打造现代税制的历史性考验。作为不动产保有环节征收的房产税，有助于降低房产投资投机收益预期、抑制不合理需求，助益房地产市场的健康运行。房地产税具有显著的受益税特征，税源相对稳定，适宜于作为地方政府的主体税种。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快房地产税立法并适时推进改革，这进一步锁定了改革方向，实际工作中应义无反顾地加快推进。加快房产税改革，具有多重的重大正面效应：有利于引导住房合理消费和市场预期，有利于标本兼治地建立促进房地产市场稳健发展的长效机制；有利于促进社会收入再分配和优化利益调节机制；也有利于构建地方税主体税种，为地方政府提供持续稳定的收入来源并促进政府职能转变。鉴于房产税改革相关配套条件和征管要求都比较高，而我国目前居民房产又具有明显的类型多样、产权情况复杂的特征。因此，须在认真总结上海、重庆等地试点经验的基础上，加快房地产税立法并适时加快推进改革，建立起符合中国国情和房地产发展实际的房地产税制框架。房地产税改革应符合以社会总体利益增加为标准的“卡尔多–希克斯”原则，同时要符合“戴维斯–诺斯”标准，重在以制度供给为社会提供理性预期，改革要充分将社会成本考虑在内，更多注重权利与公正等社会诉求，推进在社会层面形成广泛的公共理性和改革共识。
关于住房金融政策。保障房融资需要针对不同情况，对产权性保障房和租赁性保障房的融资情况加以区分。基于社会公平原则，要建立有效区隔的住房供应体系，封杀保障性住房的套利空间，政府财力应集中用于租赁性保障房建设。面对租赁性保障房建设巨大的资金需求压力，各级政府应更新观念、转变思路，改变直接投资保障房建设的模式，更多地通过财政补贴、财政贴息、担保等方式，使租赁性保障房的投资能够获得稳定的长期收益，吸引社会资金主动进入保障房投资建设，鼓励企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，可积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，积极发展公私合作伙伴关系（PPP）概念下的新机制——房地产信托投资基金（REITs）。对于住房公积金制度改革，要以“公开、规范”为基本要领，改进住房公积金提取、使用、监管机制。
关于“土地财政”问题与土地制度改革。土地供应及其收益模式是中国房地产市场诸多问题的源头和症结所在。觖决好社会反映强烈的“土地财政”问题，关键是要建立地方土地批租收入可合理延续的机制和使地方政府职能、行为趋于合理化的地方政府收入体系。首先，要完善土地政策，坚持民生优先，科学编制土地供应计划，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地；其次，可先期在保障性住房领域推行土地年租制，实现地租与房价分离。土地年租制将使土地出让金收取平滑化，再配套科学合理的制度设计，可化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题，如有效降低居民取得住房时的一次性投入，扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式，实现土地收益的代际均衡，并消除囤地囤房等不良行为；再次，从中长期改革的视野来看，则应加快完善土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益等根本性制度，理顺城镇化过程中从土地开发开始的不动产形成、交易、持有、税收调节全流程以及相关的利益分配关系。
关于房地产调控政策的完善。我国房地产宏观调控成效受到房地产市场机制缺陷、利益分配与博弈机制扭曲、从众心理的非理性驱动、宏观经济形势扰动及相关政策的外部冲击等诸多因素的影响。完善房地产市场调控政策，应更多地采用税收、信贷等经济的和法律的手段，在完善住房和住房用地供应体系、房地产税收制度、金融制度和推进住宅产业化等方面健全长效机制。从近期看，要根据经济形势的变化和区域差异，分类指导，把握调控时机和力度，增强调节的针对性和有效性，采取堵疏结合的调控措施；从中长期来看，要进一步规范“保障轨”与“市场轨”“双轨统筹”的运行模式，构建理性的利益博弈机制，促进调控方式转型，同时解决房地产税、土地供应模式等深层次体制性问题，以建立起稳定长效的调控机制。住房是关系国计民生与经济社会发展的重大现实问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要健全符合国情的住房保障和供应体系，加快房地产税改革立法并适时推进改革。以此精神为指引，需要深化住房制度体系改革，推进房地产税的攻坚克难，完善房地产市场调控的相关制度建设，着力发挥政策的扶持、导向、带动作用，解决好全体社会成员住有所居的问题和发挥好房地产业对国民经济发展的支柱作用。
基于贾康为总负责人、刘军民等为骨干科研人员所完成的社科重大课题成果《完善我国住房政策体系和规范房地产市场秩序研究》，我们写成了这部书稿，力求将理论与实际紧密结合而形成对读者有价值的读本。
一、本书主要内容
近年来我国大中城市高房价原因十分复杂，既与经济发展阶段、人口结构、城市化进程等客观因素有关，也有制度缺失、政策体系不完善的原因。同时，房地产涉及政策面十分广泛，既有土地（供应和规划）政策、财税体制、税收政策、金融（利率、信贷、住房公积金）政策等宏观经济政策，也有来自于房地产行业的预售制度、信息披露制度、价格统计、交易监管政策、财务会计制度等方面的原因。在这种情况下，单项的、短期的调控政策不仅成效难奏，还易产生负面效应。因此，科学的住房政策、宏观调控和微观管理，不仅需要考虑短中期稳定市场房价的需要，更应着眼于长效机制建设、制度完善和体制理顺，特别需要依托制度建设加强政策的综合集成，增强系统性、协调性和综合性。
本书由绪论和12章内容构成。绪论部分提出房地产作为一种具有居住属性的商品和具有投资属性的资产，内在核心驱动力来自于房地产需求的“基本面”——人口总量、人口结构及家庭的裂变速度、城镇化进程等因素，作为投资属性则受货币供应量、社会收入及财产分配结构的影响；章研究构建我国房地产调控总体框架，从工业化、城镇化等现实出发，并基于我国的经济社会转轨的现实情况，探讨适合中国国情的、可持续发展住房政策体系总体框架；第二章研究分层次的住房供应体系和住房保障制度研究，旨在对建立健全符合国情、可持续发展的住房供应和保障体系研究提出基本思路、发展路径和政策措施；第三章研究了新型城镇化进程中的住房保障问题，主要从城镇化对住房保障的需求和影响的角度出发，分析了住房保障制度存在的矛盾和问题，并提出建立和完善合理有效的保障房供应体系的思路；第四章为保障性住房公共财政保障机制研究，通过全面分析公共财政住房支出的基本理论、我国近年来政策实践、取得成效和存在的主要问题，研究提出构建住房公共财政支出管理体制与制度框架设计和相关政策建议；第五章探讨如何通过政策引导形成符合国情的住房建设和消费模式，通过发展背景、国际住房建设和消费发展路径的比较借鉴，研究引导合理住宅建设和消费的经济政策；第六章为我国房地产市场宏观调控政策研究，重点分析影响我国房地产调控效果的主要因素，研究提出房地产宏观调控长效机制建设的基本思路和重点内容；第七章专题研究了房地产税制改革问题，系统分析了我国房地产税制体系现状及存在问题，并在比较借鉴日本等国经验的基础上，提出了完善房地产税制体系的政策建议；第八章进一步研究提出房产税的作用及改革方向、路径、要领，房产税的改革方向应当充分肯定和坚持，路径选择上应注重试点突破与渐进推动，改革要领则应考虑“基本住房免税，重在调节高端”；第九章为完善住房金融政策体系，研究从制度的顶层设计角度重构住房金融政策体系；第十章提出要创新住房供应模式，积极探索土地年租制，在土地公有体制框架下，推行土地年租制，可以使土地出让金收取平滑化，并配之以科学合理的相关设计，以化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题；第十一章为住房土地供给制度改革研究，提出应遵循“平权”与“共享”基本理念，启动新一轮土地制度改革，并研究提出了框架性设计与政策建议；第十二章为规范房地产市场秩序的财务会计管理，针对房地产企业普遍存在的会计核算不健全、利润隐藏等突出问题，研究提出了规范房地产企业会计制度和财务管理以及相关信息监督的建议。
二、主要观点和政策建议
关于住房供给机制。从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。要构建“双轨统筹”的供给体系，加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系，其中关键是政府和市场各司其职：政府在做好国土开发和不动产建设“顶层规划”的基础上，侧重于提供为低收入阶层托底的“保障轨”上的廉租房和适合于收入“夹心层”的适租房，同时让“市场轨”去配置普通商品住宅等产权房，政府在加强制度建设和制定好“顶层规划”的同时，在产权房领域主要职责是管好市场规则，科学利用税收等经济杠杆来调控市场。在“双轨统筹”模式下，政府重点应加大住房保障制度和财力供给，分类地做好住房保障，积极推进制度创新，配套跟进货币化补贴机制，满足中低收入家庭的住房需求；同时要做好住房“市场轨”的调控、监管与服务，完善配套财政金融政策，通过促进房地产市场的健康规范运行，为有条件的家庭提供更多的住房选择。
关于完善住房保障体系建设。近年来我国住房保障理论和政策研究在广度和深度上都取得了很大进展。但总体来看，我国保障性住房道路模式和管理框架仍在探索中，亟待加强制度顶层设计。如，目前住房保障的目标模式、框架内容和实现路径都还不够清晰，包括政策、机制、保障范围、保障方式等缺乏充分论证，现有多种类型的保障性住房相互之间还缺乏系统整合、有机衔接，亟待加快健全和完善。做好住房保障，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。课题研究提出，应按照“守住底线、突出重点、完善制度”的基本思路，坚持公平和效率的原则，注重分类指导，建立有效区隔的住房保障体系，满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标。同时创新保障方式，积极探索发展共有产权房等保障房供应模式。既要做到应保尽保，保障社会全体成员“住有所居”，又要避免落入福利陷阱。
关于房地产税制改革。从大方向上必须明确，房地产税属于制度建设层面的重大问题和中国进入现代社会必须打造现代税制的历史性考验。作为不动产保有环节征收的房产税，有助于降低房产投资投机收益预期、抑制不合理需求，助益房地产市场的健康运行。房地产税具有显著的受益税特征，税源相对稳定，适宜于作为地方政府的主体税种。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快房地产税立法并适时推进改革，这进一步锁定了改革方向，实际工作中应义无反顾地加快推进。加快房产税改革，具有多重的重大正面效应：有利于引导住房合理消费和市场预期，有利于标本兼治地建立促进房地产市场稳健发展的长效机制；有利于促进社会收入再分配和优化利益调节机制；也有利于构建地方税主体税种，为地方政府提供持续稳定的收入来源并促进政府职能转变。鉴于房产税改革相关配套条件和征管要求都比较高，而我国目前居民房产又具有明显的类型多样、产权情况复杂的特征。因此，须在认真总结上海、重庆等地试点经验的基础上，加快房地产税立法并适时加快推进改革，建立起符合中国国情和房地产发展实际的房地产税制框架。房地产税改革应符合以社会总体利益增加为标准的“卡尔多–希克斯”原则，同时要符合“戴维斯–诺斯”标准，重在以制度供给为社会提供理性预期，改革要充分将社会成本考虑在内，更多注重权利与公正等社会诉求，推进在社会层面形成广泛的公共理性和改革共识。
关于住房金融政策。保障房融资需要针对不同情况，对产权性保障房和租赁性保障房的融资情况加以区分。基于社会公平原则，要建立有效区隔的住房供应体系，封杀保障性住房的套利空间，政府财力应集中用于租赁性保障房建设。面对租赁性保障房建设巨大的资金需求压力，各级政府应更新观念、转变思路，改变直接投资保障房建设的模式，更多地通过财政补贴、财政贴息、担保等方式，使租赁性保障房的投资能够获得稳定的长期收益，吸引社会资金主动进入保障房投资建设，鼓励企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，可积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，积极发展公私合作伙伴关系（PPP）概念下的新机制——房地产信托投资基金（REITs）。对于住房公积金制度改革，要以“公开、规范”为基本要领，改进住房公积金提取、使用、监管机制。
关于“土地财政”问题与土地制度改革。土地供应及其收益模式是中国房地产市场诸多问题的源头和症结所在。觖决好社会反映强烈的“土地财政”问题，关键是要建立地方土地批租收入可合理延续的机制和使地方政府职能、行为趋于合理化的地方政府收入体系。首先，要完善土地政策，坚持民生优先，科学编制土地供应计划，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地；其次，可先期在保障性住房领域推行土地年租制，实现地租与房价分离。土地年租制将使土地出让金收取平滑化，再配套科学合理的制度设计，可化解我国住房土地制度的一些矛盾和问题，如有效降低居民取得住房时的一次性投入，扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式，实现土地收益的代际均衡，并消除囤地囤房等不良行为；再次，从中长期改革的视野来看，则应加快完善土地所有权、占有权、使用权、出让权和相关权益等根本性制度，理顺城镇化过程中从土地开发开始的不动产形成、交易、持有、税收调节全流程以及相关的利益分配关系。
关于房地产调控政策的完善。我国房地产宏观调控成效受到房地产市场机制缺陷、利益分配与博弈机制扭曲、从众心理的非理性驱动、宏观经济形势扰动及相关政策的外部冲击等诸多因素的影响。完善房地产市场调控政策，应更多地采用税收、信贷等经济的和法律的手段，在完善住房和住房用地供应体系、房地产税收制度、金融制度和推进住宅产业化等方面健全长效机制。从近期看，要根据经济形势的变化和区域差异，分类指导，把握调控时机和力度，增强调节的针对性和有效性，采取堵疏结合的调控措施；从中长期来看，要进一步规范“保障轨”与“市场轨”“双轨统筹”的运行模式，构建理性的利益博弈机制，促进调控方式转型，同时解决房地产税、土地供应模式等深层次体制性问题，以建立起稳定长效的调控机制。
1.“加快房地产税立法并适时推进改革。”——党的十八届三中全会文件
2.房地产税、个人所得税等税制改革正在积极推进中。——楼继伟
3.中国想要摆脱房价暴涨暴跌的恶性循环，需要从体制机制上突破，其中很重要的是正在立法进程中的房地产税。——贾康
建立符合国情和可持续发展要求的“双轨统筹”住房制度模式
在我国工业化、城镇化快速推进的近十余年中，多数城市住房价格持续快速上涨，大大超过经济增长和居民收入增长，与“住有所居”和“房地产业发展”相关的各种矛盾和问题日益凸显，“房奴”、“蜗居”、“蚁族”与“房姐”、“房叔”、“房婶”并存的巨大反差和不公平感，引发并加深社会不满情绪。关于住房制度和房地产市场调控，政府高度重视，出台实施了多轮调控与改革措施，但经验教训仍待全面深入总结。在迈向全面建成小康社会和经济发展新常态下，为低收入群众提供住房保障、稳定房地产市场发展的任务重、压力大、形势严峻，迫切需要加强和优化制度与政策的顶层设计，按照党的十八大报告提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”和新型城镇化的要求，深化住房制度改革，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，促进房地产业的健康、可持续发展和社会和谐，满足全体社会成员“住有所居”之需。
一、我国住房制度改革的基本成效
住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。国发〔1998〕23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。
总体而言，我国城镇住房制度改革的推进顺应了市场经济体制发展的要求，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度体系框架，并根据经济社会发展的不同阶段不断改革和完善住房政策，取得了一系列积极成效。城镇居民住房基本实现自有化和商品化。根据住房和城乡建设部提供的数据显示，截至2010年底，我国城镇居民人均住房面积已经超过30平方米，家庭自有住房率达到80%以上；根据中国金融调查（CHFS）数据，2011年全国家庭自有住房拥有率为89.68%，城市家庭自有住房拥有率为85.39%。以商品房、限价商品房、经济适用住房、公共租赁房和廉租住房等结合构成的住房供应体系初步成型；住房多元化的投资、持续化的融资、专业化的生产和服务、市场化的交换、货币化的分配和多数社会成员家庭住房消费主要由市场调节的体制基本建立。住房制度改革使住房资源配置优化，住房扩大再生产持续实现，房地产业迅速崛起，房地产投资快速增长，房地产增加值在国民经济中占有重要地位，并带动几十个相关产业的发展，为拉动GDP增长做出了重要贡献；城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率显著提升；基础设施、公共服务和居住环境显著改善。作为配套改革重大措施之一，住房改革减轻了国有企业负担，促进了企业经营机制的转化；缓解了财政沉重的投资建房和维修管理费用；撬动了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展，增加了政府财政收入。
二、中国住房政策与市场调控面临的困境：相关因素与问题分析
近年来，随着市场房价总体水平持续快速攀升，房价收入比不断走高，越来越多的进城务工人员和不少城市“收入夹心层”人员难以从市场上获得“承担得起”的住房。而一轮比一轮“严厉”的房地产宏观调控，却被社会指责为“空调”，不仅让很多民众继续“望房兴叹”，也有损政府的公信力。住房市场的供求矛盾、特别是带有结构性特征的住房可支付能力的社会分层和社会矛盾问题随之加剧，房地产市场秩序紊乱，社会成员的不动产配置状况两极分化，威胁社会公正，影响社会安定。
影响住房价格与住房不动产配置的，不仅有房地产市场供需变动的即期因素，更有影响供需力量的长期、潜在、综合因素，包括城镇化、社会分配差距拉大、房地产过度金融化、土地供应机制和不动产溢价的调节机制等。从某种意义上来说，我国住房制度改革和房地产市场调控中的困境集中且典型地映射了我国经济转型和社会变迁中的深层次、综合性、全局性的矛盾和问题。
（一）城镇化因素
改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点。过去30多年，城镇化率（常住人口城镇化率）从1978年的17.9％上升至2012年的52.57%，2015年进一步提高到为56.10%，已与世界平均水平大体相当。根据世界各国城市化的一般规律可知，当前我国仍处在城镇化率30%~70%的快速发展期。新型城镇化的核心问题，是要有序推进农业转移人口的市民化。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人，再加上并不落户但却在城镇常住和工作的流动人口，这一部分社会成员的住房需求十分庞大。未来20-30年，估计我国的城镇化率仍将保持年均1％左右的增长速度，相当于每年平均约有1400万农村人口转移至城市。目前城镇人均住房面积为35平方米左右，假定新移民人均住房面积需求较低——平均为30平方米，则为满足这些新移民居住的住宅面积将年均达到4.2亿平方米。以住房套均面积70平方米估算，则每年城镇住房新增需求要达到600万套，这还不包括原有城镇居民的改善性住房需求。
新型城镇化对住房政策体系提出了新的挑战。首先，“住有所居”对住房保障目标与重点产生深远影响。“住有所居”首先强调的是保障中低收入群体的居住权利，而不是住房产权。其次，社会和谐的城镇化对住房保障客体及保障房布局等提出了更高要求。在住房方面，社会和谐的城镇化主要体现在要解决农民工住房问题与促进不同收入阶层在社会层面的混合居住等。再次，提高城镇化质量对保障性住房周边的公共基础设施提出了同步要求。城市的本质内涵是使人们生活更加美好，宜居成为新型城镇化的客观要求，而为低收入群体创造一个宜居的住房环境，特别是对保障性住房相关的周边公共基础设施建设，成为政府完善住房保障工作的重点内容。这些都可归于公共财政必须推进的“基本公共服务均等化”的重要内容。
上海易居研究院刘卫卫、朱光等研究人员利用经济学弹性系数原理，通过定量分析，得出城镇化率变化与住房指标变化间可量化的相关关系。譬如，全国城镇化率提升1%，相应住房投资增长7%，住房销售面积增长5.7%，住房竣工面积增长2.7%，人均住房面积增长1.4%等。在这种背景下，城市住房“供不应求”带有长期趋势特征，十分需要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量趋于基本平衡、结构基本合理、房价、房租水平与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。
（二）人口总量与结构的变化：总规模上升、老龄化和家庭“小型化”
人口是房地产需求的基础性因素，一个国家的住宅需求量主要是根据这个国家的人口数量、年龄结构和家庭分裂速度决定的。人口总量、家庭结构、地域集聚特征是影响住房需求的长期因素。经济学中“刚性需求”是指社会主体为了满足自身生存需要而产生的需求，住宅属于生活必需品，人们为了满足生存和发展的基本需要势必会对其提出的需求，就属于“刚性需求”。在这种“刚性需求”作用下，住宅需求量始终伴随人口数量和结构性变化而在总体上发生改变。我国仍处在总人口的上升区间但未来会达峰值而转为稳定状态，截至至第六次全国人口普查，我国较2000年底净增人口达到近7390万。伴随人口增长，我国房屋竣工面积也从2000年底的80715万平方米上升到2009年底的245402万平方米，9年时间增加了两倍以上。房屋建筑面积显著增长的趋势与人口对住房提出的“刚性需求”密切相关，同时也与中国步入“中等收入”社会而必然产生的大基数人口对住房提出“改善性需求”有关，因此人口数量的逐年增加极大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房总需求的上升。同时，中国的家庭人口平均数已从1990年的3.96人/户下降到了2008年的2.96人/户，并在不断的下降中，这种家庭向“小型化”的裂变，自然也会对住房需求的上升带来可观的影响。
当然也应看到，我国人口抚养比自1950年到1964年保持上升趋势，从61.0%上升到79.4%。从1964年开始，人口抚养比持续下降，使中国进入人口红利时代，这种趋势持续到2013年左右。2013年之后，人口老龄化速度加快，中国将从“人口红利期”转为“人口负债期”（图绪-1），与此相关全社会老龄化及储蓄率的降低，会带来未来对房地产价格的降低影响。
1991-2009年近20年间，中国的购房年龄人口总数从3.45亿增长到4.65亿，增幅为34.8%，而全国普通商品住宅价格则从每平方米756元增长到4474元，扣除通货膨胀因素的影响，增幅为392%。但从2015年之后，适龄购房人口数将开始呈现下降趋势。截至2015年底，我国60岁以上的老人达2.22亿人，根据国家统计局的数据，2015年城镇人口的比重达到56.1%。30年以后，按照平均寿命预期值计算，加上上世纪五六十年代高峰时期出生的人口，将一共约有4亿以上的人口死亡。上世纪七八十年代出生的2亿多人口，届时也开始进入老龄化阶段。前30年，在城里购买商品房居住或投资的主要是这两代人群体，而30年后，城市将可能空出一亿套以上的商品住房。随着人口出生率的下降，中国人口进入负增长时期适龄购房人口总数的持续减少，以及老龄化社会特征继续显现，又将会对商品住宅市场产生很大影响，很多城市将不但很难再有新增的住房需求，原有住房需求可能还会表现为下降。虽然会有一些更新、改善房产的需求，但总体上届时房地产业需求下降不可避免，除少数人口聚集效应仍十分显著的大城市外，一般城市的住房将会出现普遍过剩。中国家庭规模“小型化”趋势会在未来几十年内一定程度上抵消人口下降带来的影响，但作用毕竟有限。
图绪-1 “人口红利期”向“人口负债期”的转换
（三）社会收入分配和不动产配置（占有）的失衡与秩序紊乱，加剧住房矛盾，并形成恶性循环
党的十七大报告提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，对此社会上有一种误读，认为就是要让更多人拥有资产，尤其是住房资产。在收入分配差距扩大的发展过程中，如不在人们更多拥有财产性收入的同时，配之以必要的“抽肥补瘦”式的再分配调节，则会助长“两极分化”，因为收入分配差距的扩大和财产在不同拥有者间配置（占有）差距的扩大是如影随形、互相激励的，特别是在不动产由低价迅速走向高价的变化时期，后者在极大程度上决定着前者。2012年我国全国居民收入的基尼系数已高达0.474，此后有所下降，2015年为0.462，但仍属于一般可判断为明显“过高”的状态，高于0.4的国际警戒线。同时，研究发现，与其他收入形式相比，城镇居民财产性收入分布的基尼系数是的，而且近年来对总收入差距的贡献也在迅速扩大。从国际经验来看，财富的两极分化也远远高于收入的分化情况。
基于中国财富分布和收入分配的严重失衡，房地产价格对于占人口大概10%到15%的富人而言并不贵——基于其房价收入比而言。但是对于社会多数人口而言，这种房价就变得贵、太贵甚至根本不可负担。当能够负担房子的这些阶层只占人口的百分之二三十的时候，又恰值城镇化加速、人口规模上升、改善性需求快速形成、住房总体上供不应求的发展阶段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市场上通过房价上升机制在更大的一个层面上投资品属性不断得到强化，而逐渐偏离消费品属性。此时，房价的驱动力更多的是部分高端收入人群的投资、资产和金融变量，而不是总计的社会消费和收入变量。现实中，目前中国一线城市的房价收入比已经高达十几、二十甚至几十倍，远高于一般认为的4-6倍的合理区间，这就是在社会收入分配严重失衡情况下，全国富有阶层的住房购买力通过地区间转移流动所致。
在我国国民收入分配结构中，劳动收入（雇员薪酬）份额近些年呈持续下降趋势，资本收入份额则持续上升。而在近年来我国房地产价格持续攀升的背景下，来自于房地产溢价或不断上涨的出租收益等资本性收入，实际上又进一步恶化了国民收入分配格局，再加上不动产投资、住房交易领域存在的较为突出的秩序紊乱、设租寻租、黑色与灰色收入膨胀等问题，在实际制造各地的一批“房姐”式的暴发户，又以这些人为甚肆无忌惮地进入“炒房”交易，从而形成某种恶性循环。经过了这些年不动产投机的持续高涨，我国的房地产在不小的程度上脱离了居住的基本功能而异化成投资（当然未必都是“不正之风”，有许多主要属于或纯属于“理财”的“技术路线”选择）、投机的工具。一方面，高收入者或部分中等收入者通过大量购房置业投资，在过去十年的房价上扬过程中进入财富增值的通道，其财富迅速积累，财富效应不断放大。在这部分人的收入结构中，财产性收入占据了绝大部分，远超工资性收入。积累的结果，这一部分中等收入者迈入高收入者行列，而高收入者迈入超高收入行列；另一方面，低收入者或部分中等收入者由于无力购买或者持币观望，也就没有机会进入财富上涨通道（自己居住的首套用房增值只能带来一些心理满足意义），因为这部分人群的收入结构主要是工资性收入占主体，于是在房价的上扬过程中，因货币进一步贬值而使其财富地位进一步受损。由于房价上涨的速度超过工资上涨的速度，结果导致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者因购买高价的居住性住房而成了实质上的低收入者（以“房奴”为典型状态）。终的结果是，在近年房地产价格的高涨过程中，加剧了我国两极分化，“富者愈富，穷者愈穷”，马太效应凸显。
（四）房地产属性的日愈金融化
住房是必需的消费品，又是基础、大宗的跨期消费品，同时也可以是资本品，成为被投资、被炒作的对象。特别是在我国居民投资渠道有限的情况下，流动性充裕或泛滥的时候，住房就首当其冲被作为投资或投机的对象。
新世纪以来，我国广义M2呈现快速增长态势，金融市场流动性曾呈现持续宽松状态（见图绪-2所示），M2与名义GDP的比值在不断上升。2003年以来，外汇占款快速增加导致货币供应量的被动释放。M2的快速增长更多流向了房地产市场，充足的流动性对房地产价格也产生了很大的影响，加剧了房地产价格的上涨趋势。同时，M2的增加，也使得房地产商从银行获得贷款可能性增加，潜在购房者流动性约束下降，从而对房地产需求的更为旺盛和新建筑投资决策的更为积极和扩张冲动产生相当大的影响，导致房地产价格显著抬升的变化。个人住房按揭贷款刺激了需求，拉升房地产价格；而房地产开发贷款又大大缓解了房地产开发建设中的资金压力，为房地产开发商“惜售”、“囤房、囤地”等行为提供了便利。又由于房地产具有建设周期长，自然寿命和经济寿命长以及土地供给有限等特点，这决定了房地产短期供给是缺乏弹性的，房地产价格的变动主要受城镇化加快背景下又加入了其他因素的持续向上需求变动的影响。因此，M2变动通过需求面对房地产价格的影响大于通过供给面对房地产价格的影响。
图绪-2 近十年M2供应量变化
现阶段中国的投资渠道单一，商品房投资成为比存款利息收入高而风险相对小、且不需要过多专业技术与管理能力的投资选择。从静态收益率比较看，由于近年来人口向大中城市流动趋势进一步增加以及每年规模庞大的大学生毕业等新增就业人口，使得大中城市的住房租赁需求持续普遍上涨，表现在租金上中国的住宅租金水平收益率水平要高于主要发达国家和发展中国家，直接平均租金收益率在4.8%，而主要城市的租金收益率达到7%左右，远远高于银行存款的收益率。从动态看，由于中长期趋势上中国大部分城市的房地产价格都在上涨，使房地产投资产生了较大的资产溢价收益。这种利益驱动在“羊群效应”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表现为投机、投资交易的增长，加剧了房地产市场中的非理性需求。
（五）城市发展模式问题
住房商品具有典型的异质性和“宜居”评价的复杂性，其价格不仅取决于住宅本身的建筑质量、户型结构、面积、朝向、社区环境等，而且与城市布局、空间区位、设施配套等一切与人居相关的社会、经济、环境因素息息相关。
城市住房问题与城市空间多种构成要素问题有关，这是住房有别于其他商品的基本特征之一。虽然现阶段住房问题的主要矛盾是快速城市化等造成的供求数量失衡，但对住房供求的“空间失配”问题也亟须重视。住房供给并非单纯的数量问题，它还包含城市空间结构、交通联系、服务设施配套等因素。城市住房市场客观上呈“板块化”分布，其主要原因是住房本身的高度差异化——由其地理位置、环境品质、交通便利性、社会基础设施和服务网点配套等条件而分化为次级子市场，体现为板块内部的“均质性”和外部的“异质性”并存。板块化即是一种空间分割现象，是导致住房供求易出现“空间失配”的重要原因。例如在高端地段工作的低收入群体很难在较小的通勤半径内寻觅适当的住房，只能支付较高的通勤成本而远距离居住；而如果保障房的选址过于偏远，基本服务缺乏，且交通成本过高，则同样不适合低收入群体。
充分认识住房的“空间粘性”特征，也就要充分重视住房市场中的价格机制失灵。从理论上说，假如土地供给充分，在长时期里，价格机制会引导住房供求平衡并且平抑房价；但由于存在“优势区位土地短缺”和“空间粘性”，短中期内很难改善供求关系。现实中，城市中的优势区位土地总是短缺的，当房价上涨时，虽然有些城市可以扩大土地供给，但可能主要分布在城市外围，短期内很难形成对中心区优势区位土地的替代。并且，住房建造周期很长，从获得土地到终形成住房供给往往需要几年时间。因而，虽然房地产行业的高利润率会促使大量资本集聚，但短期扩大供给殊非易事。因此，短期游资更青睐于在需求环节抬升投资和投机需求的炒作，从而会进一步加剧供求矛盾。
我国住房问题也集中反映了城市空间发展的挑战。在高人口密度的城市中心区，住房资源的稀缺和不当配置会衍生出一系列问题。当住房价格上涨快于经济增长时，住房问题表现为中低收入群体难以支付住房价格；任由价格机制发挥作用，必将导致日益明显的住房资源分配不公平；而缺乏合理和有效的规划与调节干预则有可能助长住房开发的无序和混乱，并使得城市公共基础设施的运行效率低下。但与此同时，政府方面的规划水平不高、前瞻性不足，也会产生中心城区过分拥堵、居住群落的社会阶层分化、环境污染等种种不良效应，困扰着社会生活的方方面面。
近年来，我国“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差。现实生活正向城市发展模式问题提出挑战，包括多类住房如何合理配比供应，各种相关因素怎样成龙配套，社会和谐感、民生幸福感依靠什么样的房地产供应体系及政策得到提升？
面向未来，应探求和遵循城镇化发展规律，以推进人口城镇化为核心，提高城市可持续发展能力，加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，以有效预防和治理“城市病”。完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强城市承载能力，增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口集聚的支撑作用，以提升城市可持续发展能力。其中，一个“托底”的事项就是切实将保障性住房等基本公共服务合理有效地覆盖到城镇常住人口。
（六）土地供应制度以及土地财税制度
在土地制度方面，改革开放以来，尤其是近十多年暴露出的明显问题，一是城乡土地分割；二是管理体制不顺，城镇土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”；三是政府垄断土地情况下的决策透明度和约束、监督、问责机制均不到位。在一级“市场”上，政府集“管地者”、“用地者”和“裁决者”于一身，形成“买方垄断”，极力压低征用补偿标准。在二级市场上，政府集的土地管理者、出让方和监管者为一身，形成“卖方垄断”，加之不够完善的招拍挂制度，不利于抑制土地价格攀升。
与此同时，地方政府对房地产领域的财税收入依赖十分严重。2010年中国地方政府的税收中有16%来源于土地及房产相关的税收，如土地使用税、契税等，约6500亿元。来自建筑业与房地产相关行业的营业税，企业和个人所得税的税收达6800亿元。再加上3万亿元左右规模土地出让金，2010年中央及地方各级政府从土地、房产及相关行业获得的税费达4.4万亿元，占GDP的10.6%。此外，中国地方政府融资平台利用土地向银行抵押贷款等各种形式举借的债务超过10万亿。
土地批租收入（出卖土地使用权收入）在部分有条件“把地皮卖个好价钱”的地方政府那里，成为被看重的收入来源，客观上是极不均衡地形成了地区之间差距悬殊的土地出让收入。不同年度和阶段上收入规模的跳跃性亦十分严重，且极易伴随种种不规范、不公正的行为，被人们诟病为贬义的“土地财政”现象。这方面的问题又与房地产业及住房供应问题形成了千丝万缕的联系。亟需通过改革和完善财税体制，消解地方政府的“土地财政”问题，形成统筹兼顾基础上的正确、理性的方案。
三、建立符合国情和可持续发展要求、“双轨统筹”的中国住房制度模式
如前所述，近年来的高房价原因和住房供应领域的问题十分复杂，既与经济发展阶段、人口总量和结构变动、城市化进程有关，也有制度缺失、政策体系不完善方面的原因。单一、孤立、着眼短期的调控政策不仅成效难奏，而且还极易产生负面影响。因此，系统、科学、完备的住房政策和宏观调控与管理，不仅需要考虑短期需要，更应着眼于长效的机制建设、制度完善和体制理顺，应更加注重基于治本的制度框架建设进行整体性的政策优化、综合集成，增强政策调控的系统性、协调性和有效性。
（一）将住房制度提升至国家能力和社会建设的战略高度来定位
住房问题涉及国家经济体制和社会管理，住房制度和住房保障水平是国家能力和社会建设水准的一种集中体现。住房供给与房地产调控对居民消费行为、居住与就业的空间匹配、城市建设投融资、公共服务资源布局与机制合理化、社会和谐状况等都具有广泛和深刻的影响。
从历史看，1949年至1978年之间，中国对城镇国有与集体就业职工实行“统一生产、无偿分配”的福利住房模式，这与当时的计划经济体制、低工资等相适应，但也造成了国家财政难以重负、个人对就业单位强烈人身依附、住房建设资金短缺、供应匮乏、维修管理不善等诸多问题和弊端。1980年以后的住房模式，逐步从福利制向分配货币化、供应社会化和市场化转变，成为经济体制改革开放的重要组成部分，与住房相关的巨额经济资源配置得到改进和优化，并对劳动力市场发展起到了重要推进作用。1998年住房供应模式全面市场化，对21世纪初中国快速城市化和经济大发展推动作用十分明显，但过度投资品化的住房模式所产生的房地产过热、居民住房条件两极分化、低收入居民基本居住条件保障不足等问题，也给中国经济与社会发展带来了诸多矛盾、负担与隐忧。
很多国家在从中等收入国家向发达国家转型时，都把住房模式的选择放在国家发展战略层面给予高度重视。具有代表性的新加坡，“新加坡的住房政策，从一开始就是其国家建设的一个基本国策，是新加坡国家建设核心中的核心”（郑永年，2009）。新加坡一系列社会政策，都是围绕其住房模式展开，政府规划下的组屋成为这一系列社会政策的实现平台。同为“亚洲四小龙”的韩国和我国香港、台湾地区，在住房制度建设上也都有颇为值得关注与借鉴的经验。面对如此重大而牵动亿万人心的问题，我们必须把住房制度的合理化建设提升到打造现代化国家能力和实现可持续发展的社会建设的战略高度来定位，进而寻求通盘的优化设计。
（二）以构建“双轨统筹”的住房制度目标模式作为政策优化的前提和依托
中国住房制度改革与建设的根本目标是以多层次、多样化的住房供应和保障制度，维护公民居住权利，满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居，并以市场为资源配置基础机制有效率地实现居民的住房改善需求以及部分高端需求。实现这一目标模式，就要切实按照党的十八大报告提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”精神，加强顶层规划，建立和不断发展完善“双轨统筹”的住房制度模式。即在坚持“低端阶层基本住房需求由政府保障，进一步改善居住需求通过市场来解决”的原则下，建立健全“市场轨”、“保障轨”的双轨运行机制，在总体的资源配置格局中，政府和市场应合理地各司其职，又分工协作，互为补充并形成合力。
“顶层规划”，就是要落实国家“十二五”规划提出的“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”“顶层规划”之下，概括的资源配置机制可分为“市场轨”与“保障轨”。住房的“市场轨”由市场机制主导，政府的职责重点在于做好基于公平竞争规则的调控和监管。而优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，应以经济手段为主，其中包括税收的手段，从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费应系统地合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。原来付诸阙如的住房保有环节税收，必须“从无到有”、攻坚克难，形成在高端上实施有效调节的制度框架。
同样在“顶层规划”之下，“保障轨”由政府为主体来主导，政府职责重点在于组织资源、制定规则和实施对保障房入住者的“进与退”的管理。建设方面应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织引导资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。在明确保障对象和保障标准的同时一并设置合理的退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。
“双轨统筹”的要义在于明确政府与市场的作用边界，并以“良性互动互补”的合作机制对住房双重属性（准公共品和私人品）作创新性的供给管理，使统筹协调“市场轨”与“保障轨”共存、互补的良性运转。两者始终应统一协调在住房供应体系的顶层设计之下。政府必须组织专家加强研究做好规划，使住房供应体系建设在整体国土开发中和新型城镇化发展道路相一致，与居民收入水平和社会和谐的需求相吻合。
总之，“双轨统筹”的原点是统筹于必须由政府牵头的顶层规划，其下政府在“保障轨”上主要管托底、管进退；在“市场轨”上主要管规则、管收税。完善我国住房制度和政策体系，需要坚持以保障社会全体成员“住有所居”作为根本出发点和落脚点，以“双轨（市场轨和保障轨）统筹”作为基本框架，以有效区分消费性需求和投资性需求为调控的基本要领，从供给、需求和结构等全面入手，突出综合治理，强化各项政策的针对性和有效性及政策间的协同配套，促进房地产市场和经济社会平稳、健康、规范运行。
建立符合国情和可持续发展要求的“双轨统筹”住房制度模式
在我国工业化、城镇化快速推进的近十余年中，多数城市住房价格持续快速上涨，大大超过经济增长和居民收入增长，与“住有所居”和“房地产业发展”相关的各种矛盾和问题日益凸显，“房奴”、“蜗居”、“蚁族”与“房姐”、“房叔”、“房婶”并存的巨大反差和不公平感，引发并加深社会不满情绪。关于住房制度和房地产市场调控，政府高度重视，出台实施了多轮调控与改革措施，但经验教训仍待全面深入总结。在迈向全面建成小康社会和经济发展新常态下，为低收入群众提供住房保障、稳定房地产市场发展的任务重、压力大、形势严峻，迫切需要加强和优化制度与政策的顶层设计，按照党的十八大报告提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”和新型城镇化的要求，深化住房制度改革，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，促进房地产业的健康、可持续发展和社会和谐，满足全体社会成员“住有所居”之需。
一、我国住房制度改革的基本成效
住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。国发〔1998〕23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。
总体而言，我国城镇住房制度改革的推进顺应了市场经济体制发展的要求，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度体系框架，并根据经济社会发展的不同阶段不断改革和完善住房政策，取得了一系列积极成效。城镇居民住房基本实现自有化和商品化。根据住房和城乡建设部提供的数据显示，截至2010年底，我国城镇居民人均住房面积已经超过30平方米，家庭自有住房率达到80%以上；根据中国金融调查（CHFS）数据，2011年全国家庭自有住房拥有率为89.68%，城市家庭自有住房拥有率为85.39%。以商品房、限价商品房、经济适用住房、公共租赁房和廉租住房等结合构成的住房供应体系初步成型；住房多元化的投资、持续化的融资、专业化的生产和服务、市场化的交换、货币化的分配和多数社会成员家庭住房消费主要由市场调节的体制基本建立。住房制度改革使住房资源配置优化，住房扩大再生产持续实现，房地产业迅速崛起，房地产投资快速增长，房地产增加值在国民经济中占有重要地位，并带动几十个相关产业的发展，为拉动GDP增长做出了重要贡献；城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率显著提升；基础设施、公共服务和居住环境显著改善。作为配套改革重大措施之一，住房改革减轻了国有企业负担，促进了企业经营机制的转化；缓解了财政沉重的投资建房和维修管理费用；撬动了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展，增加了政府财政收入。
二、中国住房政策与市场调控面临的困境：相关因素与问题分析
近年来，随着市场房价总体水平持续快速攀升，房价收入比不断走高，越来越多的进城务工人员和不少城市“收入夹心层”人员难以从市场上获得“承担得起”的住房。而一轮比一轮“严厉”的房地产宏观调控，却被社会指责为“空调”，不仅让很多民众继续“望房兴叹”，也有损政府的公信力。住房市场的供求矛盾、特别是带有结构性特征的住房可支付能力的社会分层和社会矛盾问题随之加剧，房地产市场秩序紊乱，社会成员的不动产配置状况两极分化，威胁社会公正，影响社会安定。
影响住房价格与住房不动产配置的，不仅有房地产市场供需变动的即期因素，更有影响供需力量的长期、潜在、综合因素，包括城镇化、社会分配差距拉大、房地产过度金融化、土地供应机制和不动产溢价的调节机制等。从某种意义上来说，我国住房制度改革和房地产市场调控中的困境集中且典型地映射了我国经济转型和社会变迁中的深层次、综合性、全局性的矛盾和问题。
（一）城镇化因素
改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点。过去30多年，城镇化率（常住人口城镇化率）从1978年的17.9％上升至2012年的52.57%，2015年进一步提高到为56.10%，已与世界平均水平大体相当。根据世界各国城市化的一般规律可知，当前我国仍处在城镇化率30%~70%的快速发展期。新型城镇化的核心问题，是要有序推进农业转移人口的市民化。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人，再加上并不落户但却在城镇常住和工作的流动人口，这一部分社会成员的住房需求十分庞大。未来20-30年，估计我国的城镇化率仍将保持年均1％左右的增长速度，相当于每年平均约有1400万农村人口转移至城市。目前城镇人均住房面积为35平方米左右，假定新移民人均住房面积需求较低——平均为30平方米，则为满足这些新移民居住的住宅面积将年均达到4.2亿平方米。以住房套均面积70平方米估算，则每年城镇住房新增需求要达到600万套，这还不包括原有城镇居民的改善性住房需求。
新型城镇化对住房政策体系提出了新的挑战。首先，“住有所居”对住房保障目标与重点产生深远影响。“住有所居”首先强调的是保障中低收入群体的居住权利，而不是住房产权。其次，社会和谐的城镇化对住房保障客体及保障房布局等提出了更高要求。在住房方面，社会和谐的城镇化主要体现在要解决农民工住房问题与促进不同收入阶层在社会层面的混合居住等。再次，提高城镇化质量对保障性住房周边的公共基础设施提出了同步要求。城市的本质内涵是使人们生活更加美好，宜居成为新型城镇化的客观要求，而为低收入群体创造一个宜居的住房环境，特别是对保障性住房相关的周边公共基础设施建设，成为政府完善住房保障工作的重点内容。这些都可归于公共财政必须推进的“基本公共服务均等化”的重要内容。
上海易居研究院刘卫卫、朱光等研究人员利用经济学弹性系数原理，通过定量分析，得出城镇化率变化与住房指标变化间可量化的相关关系。譬如，全国城镇化率提升1%，相应住房投资增长7%，住房销售面积增长5.7%，住房竣工面积增长2.7%，人均住房面积增长1.4%等。在这种背景下，城市住房“供不应求”带有长期趋势特征，十分需要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量趋于基本平衡、结构基本合理、房价、房租水平与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。
（二）人口总量与结构的变化：总规模上升、老龄化和家庭“小型化”
人口是房地产需求的基础性因素，一个国家的住宅需求量主要是根据这个国家的人口数量、年龄结构和家庭分裂速度决定的。人口总量、家庭结构、地域集聚特征是影响住房需求的长期因素。经济学中“刚性需求”是指社会主体为了满足自身生存需要而产生的需求，住宅属于生活必需品，人们为了满足生存和发展的基本需要势必会对其提出的需求，就属于“刚性需求”。在这种“刚性需求”作用下，住宅需求量始终伴随人口数量和结构性变化而在总体上发生改变。我国仍处在总人口的上升区间但未来会达峰值而转为稳定状态，截至至第六次全国人口普查，我国较2000年底净增人口达到近7390万。伴随人口增长，我国房屋竣工面积也从2000年底的80715万平方米上升到2009年底的245402万平方米，9年时间增加了两倍以上。房屋建筑面积显著增长的趋势与人口对住房提出的“刚性需求”密切相关，同时也与中国步入“中等收入”社会而必然产生的大基数人口对住房提出“改善性需求”有关，因此人口数量的逐年增加极大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房总需求的上升。同时，中国的家庭人口平均数已从1990年的3.96人/户下降到了2008年的2.96人/户，并在不断的下降中，这种家庭向“小型化”的裂变，自然也会对住房需求的上升带来可观的影响。
当然也应看到，我国人口抚养比自1950年到1964年保持上升趋势，从61.0%上升到79.4%。从1964年开始，人口抚养比持续下降，使中国进入人口红利时代，这种趋势持续到2013年左右。2013年之后，人口老龄化速度加快，中国将从“人口红利期”转为“人口负债期”（图绪-1），与此相关全社会老龄化及储蓄率的降低，会带来未来对房地产价格的降低影响。
1991-2009年近20年间，中国的购房年龄人口总数从3.45亿增长到4.65亿，增幅为34.8%，而全国普通商品住宅价格则从每平方米756元增长到4474元，扣除通货膨胀因素的影响，增幅为392%。但从2015年之后，适龄购房人口数将开始呈现下降趋势。截至2015年底，我国60岁以上的老人达2.22亿人，根据国家统计局的数据，2015年城镇人口的比重达到56.1%。30年以后，按照平均寿命预期值计算，加上上世纪五六十年代高峰时期出生的人口，将一共约有4亿以上的人口死亡。上世纪七八十年代出生的2亿多人口，届时也开始进入老龄化阶段。前30年，在城里购买商品房居住或投资的主要是这两代人群体，而30年后，城市将可能空出一亿套以上的商品住房。随着人口出生率的下降，中国人口进入负增长时期适龄购房人口总数的持续减少，以及老龄化社会特征继续显现，又将会对商品住宅市场产生很大影响，很多城市将不但很难再有新增的住房需求，原有住房需求可能还会表现为下降。虽然会有一些更新、改善房产的需求，但总体上届时房地产业需求下降不可避免，除少数人口聚集效应仍十分显著的大城市外，一般城市的住房将会出现普遍过剩。中国家庭规模“小型化”趋势会在未来几十年内一定程度上抵消人口下降带来的影响，但作用毕竟有限。
图绪-1 “人口红利期”向“人口负债期”的转换
（三）社会收入分配和不动产配置（占有）的失衡与秩序紊乱，加剧住房矛盾，并形成恶性循环
党的十七大报告提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，对此社会上有一种误读，认为就是要让更多人拥有资产，尤其是住房资产。在收入分配差距扩大的发展过程中，如不在人们更多拥有财产性收入的同时，配之以必要的“抽肥补瘦”式的再分配调节，则会助长“两极分化”，因为收入分配差距的扩大和财产在不同拥有者间配置（占有）差距的扩大是如影随形、互相激励的，特别是在不动产由低价迅速走向高价的变化时期，后者在极大程度上决定着前者。2012年我国全国居民收入的基尼系数已高达0.474，此后有所下降，2015年为0.462，但仍属于一般可判断为明显“过高”的状态，高于0.4的国际警戒线。同时，研究发现，与其他收入形式相比，城镇居民财产性收入分布的基尼系数是的，而且近年来对总收入差距的贡献也在迅速扩大。从国际经验来看，财富的两极分化也远远高于收入的分化情况。
基于中国财富分布和收入分配的严重失衡，房地产价格对于占人口大概10%到15%的富人而言并不贵——基于其房价收入比而言。但是对于社会多数人口而言，这种房价就变得贵、太贵甚至根本不可负担。当能够负担房子的这些阶层只占人口的百分之二三十的时候，又恰值城镇化加速、人口规模上升、改善性需求快速形成、住房总体上供不应求的发展阶段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市场上通过房价上升机制在更大的一个层面上投资品属性不断得到强化，而逐渐偏离消费品属性。此时，房价的驱动力更多的是部分高端收入人群的投资、资产和金融变量，而不是总计的社会消费和收入变量。现实中，目前中国一线城市的房价收入比已经高达十几、二十甚至几十倍，远高于一般认为的4-6倍的合理区间，这就是在社会收入分配严重失衡情况下，全国富有阶层的住房购买力通过地区间转移流动所致。
在我国国民收入分配结构中，劳动收入（雇员薪酬）份额近些年呈持续下降趋势，资本收入份额则持续上升。而在近年来我国房地产价格持续攀升的背景下，来自于房地产溢价或不断上涨的出租收益等资本性收入，实际上又进一步恶化了国民收入分配格局，再加上不动产投资、住房交易领域存在的较为突出的秩序紊乱、设租寻租、黑色与灰色收入膨胀等问题，在实际制造各地的一批“房姐”式的暴发户，又以这些人为甚肆无忌惮地进入“炒房”交易，从而形成某种恶性循环。经过了这些年不动产投机的持续高涨，我国的房地产在不小的程度上脱离了居住的基本功能而异化成投资（当然未必都是“不正之风”，有许多主要属于或纯属于“理财”的“技术路线”选择）、投机的工具。一方面，高收入者或部分中等收入者通过大量购房置业投资，在过去十年的房价上扬过程中进入财富增值的通道，其财富迅速积累，财富效应不断放大。在这部分人的收入结构中，财产性收入占据了绝大部分，远超工资性收入。积累的结果，这一部分中等收入者迈入高收入者行列，而高收入者迈入超高收入行列；另一方面，低收入者或部分中等收入者由于无力购买或者持币观望，也就没有机会进入财富上涨通道（自己居住的首套用房增值只能带来一些心理满足意义），因为这部分人群的收入结构主要是工资性收入占主体，于是在房价的上扬过程中，因货币进一步贬值而使其财富地位进一步受损。由于房价上涨的速度超过工资上涨的速度，结果导致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者因购买高价的居住性住房而成了实质上的低收入者（以“房奴”为典型状态）。终的结果是，在近年房地产价格的高涨过程中，加剧了我国两极分化，“富者愈富，穷者愈穷”，马太效应凸显。
（四）房地产属性的日愈金融化
住房是必需的消费品，又是基础、大宗的跨期消费品，同时也可以是资本品，成为被投资、被炒作的对象。特别是在我国居民投资渠道有限的情况下，流动性充裕或泛滥的时候，住房就首当其冲被作为投资或投机的对象。
新世纪以来，我国广义M2呈现快速增长态势，金融市场流动性曾呈现持续宽松状态（见图绪-2所示），M2与名义GDP的比值在不断上升。2003年以来，外汇占款快速增加导致货币供应量的被动释放。M2的快速增长更多流向了房地产市场，充足的流动性对房地产价格也产生了很大的影响，加剧了房地产价格的上涨趋势。同时，M2的增加，也使得房地产商从银行获得贷款可能性增加，潜在购房者流动性约束下降，从而对房地产需求的更为旺盛和新建筑投资决策的更为积极和扩张冲动产生相当大的影响，导致房地产价格显著抬升的变化。个人住房按揭贷款刺激了需求，拉升房地产价格；而房地产开发贷款又大大缓解了房地产开发建设中的资金压力，为房地产开发商“惜售”、“囤房、囤地”等行为提供了便利。又由于房地产具有建设周期长，自然寿命和经济寿命长以及土地供给有限等特点，这决定了房地产短期供给是缺乏弹性的，房地产价格的变动主要受城镇化加快背景下又加入了其他因素的持续向上需求变动的影响。因此，M2变动通过需求面对房地产价格的影响大于通过供给面对房地产价格的影响。
图绪-2 近十年M2供应量变化
现阶段中国的投资渠道单一，商品房投资成为比存款利息收入高而风险相对小、且不需要过多专业技术与管理能力的投资选择。从静态收益率比较看，由于近年来人口向大中城市流动趋势进一步增加以及每年规模庞大的大学生毕业等新增就业人口，使得大中城市的住房租赁需求持续普遍上涨，表现在租金上中国的住宅租金水平收益率水平要高于主要发达国家和发展中国家，直接平均租金收益率在4.8%，而主要城市的租金收益率达到7%左右，远远高于银行存款的收益率。从动态看，由于中长期趋势上中国大部分城市的房地产价格都在上涨，使房地产投资产生了较大的资产溢价收益。这种利益驱动在“羊群效应”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表现为投机、投资交易的增长，加剧了房地产市场中的非理性需求。
（五）城市发展模式问题
住房商品具有典型的异质性和“宜居”评价的复杂性，其价格不仅取决于住宅本身的建筑质量、户型结构、面积、朝向、社区环境等，而且与城市布局、空间区位、设施配套等一切与人居相关的社会、经济、环境因素息息相关。
城市住房问题与城市空间多种构成要素问题有关，这是住房有别于其他商品的基本特征之一。虽然现阶段住房问题的主要矛盾是快速城市化等造成的供求数量失衡，但对住房供求的“空间失配”问题也亟须重视。住房供给并非单纯的数量问题，它还包含城市空间结构、交通联系、服务设施配套等因素。城市住房市场客观上呈“板块化”分布，其主要原因是住房本身的高度差异化——由其地理位置、环境品质、交通便利性、社会基础设施和服务网点配套等条件而分化为次级子市场，体现为板块内部的“均质性”和外部的“异质性”并存。板块化即是一种空间分割现象，是导致住房供求易出现“空间失配”的重要原因。例如在高端地段工作的低收入群体很难在较小的通勤半径内寻觅适当的住房，只能支付较高的通勤成本而远距离居住；而如果保障房的选址过于偏远，基本服务缺乏，且交通成本过高，则同样不适合低收入群体。
充分认识住房的“空间粘性”特征，也就要充分重视住房市场中的价格机制失灵。从理论上说，假如土地供给充分，在长时期里，价格机制会引导住房供求平衡并且平抑房价；但由于存在“优势区位土地短缺”和“空间粘性”，短中期内很难改善供求关系。现实中，城市中的优势区位土地总是短缺的，当房价上涨时，虽然有些城市可以扩大土地供给，但可能主要分布在城市外围，短期内很难形成对中心区优势区位土地的替代。并且，住房建造周期很长，从获得土地到终形成住房供给往往需要几年时间。因而，虽然房地产行业的高利润率会促使大量资本集聚，但短期扩大供给殊非易事。因此，短期游资更青睐于在需求环节抬升投资和投机需求的炒作，从而会进一步加剧供求矛盾。
我国住房问题也集中反映了城市空间发展的挑战。在高人口密度的城市中心区，住房资源的稀缺和不当配置会衍生出一系列问题。当住房价格上涨快于经济增长时，住房问题表现为中低收入群体难以支付住房价格；任由价格机制发挥作用，必将导致日益明显的住房资源分配不公平；而缺乏合理和有效的规划与调节干预则有可能助长住房开发的无序和混乱，并使得城市公共基础设施的运行效率低下。但与此同时，政府方面的规划水平不高、前瞻性不足，也会产生中心城区过分拥堵、居住群落的社会阶层分化、环境污染等种种不良效应，困扰着社会生活的方方面面。
近年来，我国“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差。现实生活正向城市发展模式问题提出挑战，包括多类住房如何合理配比供应，各种相关因素怎样成龙配套，社会和谐感、民生幸福感依靠什么样的房地产供应体系及政策得到提升？
面向未来，应探求和遵循城镇化发展规律，以推进人口城镇化为核心，提高城市可持续发展能力，加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，以有效预防和治理“城市病”。完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强城市承载能力，增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口集聚的支撑作用，以提升城市可持续发展能力。其中，一个“托底”的事项就是切实将保障性住房等基本公共服务合理有效地覆盖到城镇常住人口。
（六）土地供应制度以及土地财税制度
在土地制度方面，改革开放以来，尤其是近十多年暴露出的明显问题，一是城乡土地分割；二是管理体制不顺，城镇土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”；三是政府垄断土地情况下的决策透明度和约束、监督、问责机制均不到位。在一级“市场”上，政府集“管地者”、“用地者”和“裁决者”于一身，形成“买方垄断”，极力压低征用补偿标准。在二级市场上，政府集的土地管理者、出让方和监管者为一身，形成“卖方垄断”，加之不够完善的招拍挂制度，不利于抑制土地价格攀升。
与此同时，地方政府对房地产领域的财税收入依赖十分严重。2010年中国地方政府的税收中有16%来源于土地及房产相关的税收，如土地使用税、契税等，约6500亿元。来自建筑业与房地产相关行业的营业税，企业和个人所得税的税收达6800亿元。再加上3万亿元左右规模土地出让金，2010年中央及地方各级政府从土地、房产及相关行业获得的税费达4.4万亿元，占GDP的10.6%。此外，中国地方政府融资平台利用土地向银行抵押贷款等各种形式举借的债务超过10万亿。
土地批租收入（出卖土地使用权收入）在部分有条件“把地皮卖个好价钱”的地方政府那里，成为被看重的收入来源，客观上是极不均衡地形成了地区之间差距悬殊的土地出让收入。不同年度和阶段上收入规模的跳跃性亦十分严重，且极易伴随种种不规范、不公正的行为，被人们诟病为贬义的“土地财政”现象。这方面的问题又与房地产业及住房供应问题形成了千丝万缕的联系。亟需通过改革和完善财税体制，消解地方政府的“土地财政”问题，形成统筹兼顾基础上的正确、理性的方案。
三、建立符合国情和可持续发展要求、“双轨统筹”的中国住房制度模式
如前所述，近年来的高房价原因和住房供应领域的问题十分复杂，既与经济发展阶段、人口总量和结构变动、城市化进程有关，也有制度缺失、政策体系不完善方面的原因。单一、孤立、着眼短期的调控政策不仅成效难奏，而且还极易产生负面影响。因此，系统、科学、完备的住房政策和宏观调控与管理，不仅需要考虑短期需要，更应着眼于长效的机制建设、制度完善和体制理顺，应更加注重基于治本的制度框架建设进行整体性的政策优化、综合集成，增强政策调控的系统性、协调性和有效性。
（一）将住房制度提升至国家能力和社会建设的战略高度来定位
住房问题涉及国家经济体制和社会管理，住房制度和住房保障水平是国家能力和社会建设水准的一种集中体现。住房供给与房地产调控对居民消费行为、居住与就业的空间匹配、城市建设投融资、公共服务资源布局与机制合理化、社会和谐状况等都具有广泛和深刻的影响。
从历史看，1949年至1978年之间，中国对城镇国有与集体就业职工实行“统一生产、无偿分配”的福利住房模式，这与当时的计划经济体制、低工资等相适应，但也造成了国家财政难以重负、个人对就业单位强烈人身依附、住房建设资金短缺、供应匮乏、维修管理不善等诸多问题和弊端。1980年以后的住房模式，逐步从福利制向分配货币化、供应社会化和市场化转变，成为经济体制改革开放的重要组成部分，与住房相关的巨额经济资源配置得到改进和优化，并对劳动力市场发展起到了重要推进作用。1998年住房供应模式全面市场化，对21世纪初中国快速城市化和经济大发展推动作用十分明显，但过度投资品化的住房模式所产生的房地产过热、居民住房条件两极分化、低收入居民基本居住条件保障不足等问题，也给中国经济与社会发展带来了诸多矛盾、负担与隐忧。
很多国家在从中等收入国家向发达国家转型时，都把住房模式的选择放在国家发展战略层面给予高度重视。具有代表性的新加坡，“新加坡的住房政策，从一开始就是其国家建设的一个基本国策，是新加坡国家建设核心中的核心”（郑永年，2009）。新加坡一系列社会政策，都是围绕其住房模式展开，政府规划下的组屋成为这一系列社会政策的实现平台。同为“亚洲四小龙”的韩国和我国香港、台湾地区，在住房制度建设上也都有颇为值得关注与借鉴的经验。面对如此重大而牵动亿万人心的问题，我们必须把住房制度的合理化建设提升到打造现代化国家能力和实现可持续发展的社会建设的战略高度来定位，进而寻求通盘的优化设计。
（二）以构建“双轨统筹”的住房制度目标模式作为政策优化的前提和依托
中国住房制度改革与建设的根本目标是以多层次、多样化的住房供应和保障制度，维护公民居住权利，满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居，并以市场为资源配置基础机制有效率地实现居民的住房改善需求以及部分高端需求。实现这一目标模式，就要切实按照党的十八大报告提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”精神，加强顶层规划，建立和不断发展完善“双轨统筹”的住房制度模式。即在坚持“低端阶层基本住房需求由政府保障，进一步改善居住需求通过市场来解决”的原则下，建立健全“市场轨”、“保障轨”的双轨运行机制，在总体的资源配置格局中，政府和市场应合理地各司其职，又分工协作，互为补充并形成合力。
“顶层规划”，就是要落实国家“十二五”规划提出的“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”“顶层规划”之下，概括的资源配置机制可分为“市场轨”与“保障轨”。住房的“市场轨”由市场机制主导，政府的职责重点在于做好基于公平竞争规则的调控和监管。而优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，应以经济手段为主，其中包括税收的手段，从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费应系统地合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。原来付诸阙如的住房保有环节税收，必须“从无到有”、攻坚克难，形成在高端上实施有效调节的制度框架。
同样在“顶层规划”之下，“保障轨”由政府为主体来主导，政府职责重点在于组织资源、制定规则和实施对保障房入住者的“进与退”的管理。建设方面应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织引导资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。在明确保障对象和保障标准的同时一并设置合理的退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。
“双轨统筹”的要义在于明确政府与市场的作用边界，并以“良性互动互补”的合作机制对住房双重属性（准公共品和私人品）作创新性的供给管理，使统筹协调“市场轨”与“保障轨”共存、互补的良性运转。两者始终应统一协调在住房供应体系的顶层设计之下。政府必须组织专家加强研究做好规划，使住房供应体系建设在整体国土开发中和新型城镇化发展道路相一致，与居民收入水平和社会和谐的需求相吻合。
总之，“双轨统筹”的原点是统筹于必须由政府牵头的顶层规划，其下政府在“保障轨”上主要管托底、管进退；在“市场轨”上主要管规则、管收税。完善我国住房制度和政策体系，需要坚持以保障社会全体成员“住有所居”作为根本出发点和落脚点，以“双轨（市场轨和保障轨）统筹”作为基本框架，以有效区分消费性需求和投资性需求为调控的基本要领，从供给、需求和结构等全面入手，突出综合治理，强化各项政策的针对性和有效性及政策间的协同配套，促进房地产市场和经济社会平稳、健康、规范运行。
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