描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509788578丛书名: 四川蓝皮书
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全书共分为三篇，篇为总报告，对四川城镇化发展进行综合测度、比较，同时深入分析了“新常态”背景下四川城镇化发展态势。第二篇为主题报告，从人口、基础设施和公共服务、产业、扩权、社会治理、土地、投融资等不同维度深入剖析了县镇城镇化发展中的重要问题。第三篇为专题调研，包括21个重点镇调查、青年就业创业调查、农民工市民化调查、聚居农民城市融入调查、红格镇和大渡口镇调查等。
“新常态”背景下四川城镇化发展呈现一些新的变化：城镇化水平稳步提升，但“两个滞后于”问题依旧突出；更加注重“以人为核心”，但城镇综合承载能力有待提高；城镇布局不断优化，但城镇集聚水平依旧偏低；工业化成为推动城镇化的主要动力，“两化”互动从“低位平衡”向“高位协同”迈进；城乡发展一体化进展较快，但城乡差距较大的问题没有得到明显改善；体制机制改革进一步深化，先行先试迈入深水区；等等。未来，四川省城镇化发展机遇与挑战并存，预测四川省城镇化发展速度与质量均会有所提升，但资源环境容量不足以及区域发展不平衡等因素也会导致四川省城镇化发展局面更为复杂。
“新常态”背景下四川城镇化发展呈现一些新的变化：城镇化水平稳步提升，但“两个滞后于”问题依旧突出；更加注重“以人为核心”，但城镇综合承载能力有待提高；城镇布局不断优化，但城镇集聚水平依旧偏低；工业化成为推动城镇化的主要动力，“两化”互动从“低位平衡”向“高位协同”迈进；城乡发展一体化进展较快，但城乡差距较大的问题没有得到明显改善；体制机制改革进一步深化，先行先试迈入深水区；等等。未来，四川省城镇化发展机遇与挑战并存，预测四川省城镇化发展速度与质量均会有所提升，但资源环境容量不足以及区域发展不平衡等因素也会导致四川省城镇化发展局面更为复杂。
内容简介
本书共分为三篇，篇为总报告，对四川城镇化发展进行综合测度、比较，同时深入分析了“新常态”背景下四川城镇化发展态势；第二篇为主题报告，从人口、基础设施和公共服务、产业、扩权、社会治理、土地、投融资等不同维度深入剖析了县镇城镇化发展中的重要问题；第三篇为专题调研，包括21个重点镇调查、青年就业创业调查、农民工市民化调查、聚居农民城市融入调查、红格镇和大渡口镇调查等。
目 录
Ⅰ 总报告
1 四川省城镇化发展测度和前景展望【“四川省城镇化发展报告2016”课题组】／001
1 四川省城镇化发展测度和前景展望【“四川省城镇化发展报告2016”课题组】／001
Ⅱ 主题报告篇
2 县镇人口发展报告【张鸣鸣】／044
3 县镇城镇基础设施和公共服务报告【肖华堂】／058
4 县域产业对城镇化发展支撑报告【冉 敏】／071
5 县镇扩权改革报告【吴 翔】／086
6 县镇社会治理报告【刘 伟】／105
7 县镇土地利用与管理报告【高 杰】／124
8 县镇城镇化投融资报告【王 娟】／136
Ⅲ 专题调研篇
9 四川省重点镇调查报告【盛 毅 张鸣鸣 池瑞瑞】／157
10 四川青年就业创业调查【四川省统计局】／181
11 农民工市民化调查【四川省统计局】／207
12 自贡聚居农民城市融入探索和实践【张鸣鸣 曾旭晖 桑晚晴】／229
13 产业转型中的特色小城镇发展——以攀枝花市盐边县红格镇为例【王 生】／251
14 建制镇示范试点的探索和实践——以泸州市纳溪区大渡口镇为例【黄 兵】／262
Abstract273
Contents275
前 言
四川小城镇发展：困境和潜力
曾旭晖
执笔
国家新型城镇化战略强调以人为核心，有序推进农业转移人口市民化，其中的关键在于城镇体系的完善。当前，由于农业转移人口规模巨大，大中城市完全承载具有较大难度，同时基于诸多原因，这部分人口融入城市社会还需要更多的时间，甚至会在城镇内部造成新的二元矛盾，在农村进一步凸显留守儿童、妇女和老人问题，积累了大量矛盾和问题。小城镇的发展对吸纳返乡和就近转移的农民工具有不可替代的作用。因此，新型城镇化更加注重优化城镇空间分布和规模结构。在促进各类城市协调发展的目标下，针对中小城市集聚产业和人口不足，小城镇数量多、规模小、服务功能弱的问题，国家提出“加快发展中小城市”和“有重点地发展小城镇”的方针。一方面，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源配置，提升质量，增加数量；另一方面，把推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。站在新的发展起点，立足四川实际，有必要对我国以及四川省小城镇发展的历史沿革和特点、现实需求和困难、发展机遇和方向进行简要梳理。这也是本书关注的重点。
一 我国小城镇发展的历史沿革
我国政府和学界对小城镇发展的关注早得益于社会学家费孝通先生的大力倡导。早在1983年，费孝通在江苏省吴江县做了一个多月的调研，随后在南京召开的“江苏省小城镇研究讨论会”上做了“小城镇，大问题”的发言，之后又在不同场合进一步阐述发展小城镇的思想。结合苏南乡村工业化发展模式，费孝通强调乡村工业化应以农民为主体，乡镇企业是吸纳农村剩余劳动力的重要途径，通过农村工业化实现小城镇的发展和繁荣，并强调农村劳动力“离土不离乡”的过渡模式在我国工业化和城镇化进程中的重要作用。在费孝通先生的开创性工作后，我国学界就如何建设小城镇以及走什么样的城市化道路，展开了有益的探索。
小城镇的发展问题也得到了中央政府的高度重视，在此后各个时期的中央文件中，对如何建设好小城镇都有专门的指示。从我国改革开放以来的城镇化进程来看，小城镇发展大致经历了四个阶段。
个阶段是从20世纪80年代初到90年代初，小城镇建设步伐加快。一方面，农村全面实行家庭联产承包制，农业生产得到快速发展；另一方面，乡镇企业异军突起，特别是在沿海地区和江浙一带，农村工业化初具规模，这两大因素促成了小城镇蓬勃发展。政府主导的城市化战略也是以“重点发展小城镇”为指导思想。其间，我国建制镇数量从1982年的2664个增加到1994年的16210个，年均增加1100多个。
第二个阶段是20世纪90年代中后期，小城镇发展后继乏力。尽管中央政府将小城镇战略视为带动农村经济和社会发展的重要一环，但是当时的社会经济环境发生了巨大的变化。一是在我国经济体制转型和经济结构调整的过程中，乡镇企业开始衰落，小城镇发展失去了工业化的推动。二是人口流动更加容易，农村青壮年劳动力开始源源不断地涌入大城市，寻找就业的机会。三是农业比较效益持续下降，农村社会经济环境恶化，“三农”问题凸显。
第三个阶段是进入21世纪后，小城镇与大城市差距扩大。“三农问题”倒逼农村税费改革，农民负担得到控制，但是乡镇一级财政进一步弱化，农村劳动力“离土离乡”的大趋势并没有改变。特别是在中西部的农村，村落空心化现象加剧，“谁来种田”已成为一个非常现实的问题。与此相对的是，大城市、特大城市在土地财政的支撑下急剧扩张。尽管中央政府着力推行大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略，但是实际情况因地域不同而呈现巨大的差异。在中西部地区，大量优势资源向省会城市聚集，真正的城市群体系难以构建，中小城市发展缓慢，小城镇发展停滞不前。县镇一级的城镇化不得不面对经济基础薄弱、公共资源匮乏、人口不断流失的困境。在这一宏观背景下，新型城镇化的战略转型逐渐得到中央政府和学界的认同，一个重要的标志就是《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》的发布。
如今，小城镇发展进入第四个阶段，既面临新的挑战，又迎来新的机遇。
二 四川县镇发展的现实需要
四川新型城镇化需要走出一条大中小城镇协调发展的道路。当前，如何建设好小城镇是四川新型城镇化战略实施的重要内容。四川是农业大省，也是农村劳动力外出务工大省，农业转移人口市民化问题尤为紧迫。在大城市、特大城市农民工市民化成本高的压力下，四川省更应该进一步提高中小城市和小城镇对人口的吸纳能力，促进农业转移人口就近城镇化、市民化。在四川省丘陵地区和边远山区，有重点地发展服务型、商贸型或综合型小城镇，对带动周边农村发展、促进新农村建设有巨大作用。中央提出的解决“三个1亿人”中，其中有约1亿人需要被引导在中西部地区就近城镇化，为此四川需解决700万人就近城镇化，这将是一个艰巨的任务。
然而，四川省城镇体系缺乏中小城市的有力支撑，县镇城镇化亟待提速。四川省以成都为核心的平原城市群发展迅速，成为引领西部经济发展的制高点，优势资源主要集中在成都经济圈，周边中小城市发展乏力。因此，四川亟须培育壮大一批县城和重点镇，使之成为人口和产业的聚集中心，进而向中小城市发展，充实和优化四川省城镇体系。
同时，革命老区、民族地区、贫困山区是四川发展的薄弱环节，“老少边穷”地区要实现脱贫目标、建成小康社会，重点在加强小城镇发展。四川省区域之间差异较大，丘陵地区、山区和民族地区的经济发展和城镇建设相对滞后。在全省120个县（不算县级市）中有88个贫困县，分布在四大片区，其中秦巴山区34个、乌蒙山区9个、大小凉山彝区13个、高原藏区32个。县域和镇域发展缺乏产业支撑，财政薄弱，主要靠国家转移支付进行相关项目建设。破解贫困地区小城镇发展的难题，是以精准扶贫为核心的扶贫攻坚战略有效实施的重要一环。
三 四川县镇发展任务艰巨
近年来，四川省县域经济和镇域经济都有了长足的发展，但是由于省内区域差异极大，同经济发达的省份相比，大部分县镇发展滞后，面临诸多挑战。
一是大多数县镇人口净流出趋势短期内难以改变，甚至可能加剧。常住人口比户籍人口少972.62万人，整体上呈现人口净流出特征。120个县中有95个县人口净流出。在22个人口净流入的县中，除了郫县和双流县两个成都周边强县外，其他都分布在甘孜州、阿坝州和凉山州，且流入比例较低，并非区域性的经济、政治、文化中心，可以推测人口净流入很大程度上是源于交通不便导致的区域性人口自然聚集。
二是城镇的集聚水平和辐射能力依旧偏低。小城市和小城镇的发展还处于低水平起步阶段，普遍存在功能较弱、规模较小的问题；对人口和产业的集聚能力不足，未充分发挥联系城市与农村的纽带作用。首先，小城镇数量多，但是人口集聚水平偏低，镇均人口8973人，比全国平均水平少4744人。其次，经济集聚能力不足，大多数小城镇特色产业和服务农村的第三产业发展不足。后，小城镇建设管理水平较为滞后，缺乏科学规划，土地集约利用水平不高。小城镇发展滞后直接影响到中小城市的培育，城市群发展尚处于初级阶段，缺乏县镇基础，未形成联系紧密、分工明确的一体化发展格局。
三是小城镇公共资源不足，户籍制度缺乏吸引力。小城镇公共服务承载功能较弱，其供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率、污水处理率和垃圾无害化处理率分别仅为37.1%、29.6%、59.8%、25.7%和32.5%，大部分指标远远低于城市水平，在医疗卫生资源和初等教育资源上也与大城市存在明显的差距。尽管国家政策完全放开建制镇和小城市落户限制，但是由于这类小城镇户籍的含金量无法与大城市相比，对农民工及其家庭来说没有太大的吸引力。
四 四川县镇发展空间巨大
随着我国新型城镇化发展战略的推进，优化小城镇布局、有重点地发展小城镇已成为城镇化发展的一个方向，也为四川省县镇发展带来新机遇。
一是四川省发布《四川省新型城镇化规划（2014～2020年）》，把县镇发展纳入四大城市群发展体系中。四川省《规划》强调在以四大城市群为主体形态的基本格局下，做强做优县城，加快发展小城镇，要求“尽快培育发展一批经济基础较好、人口规模较大、资源环境承载力较强的县城，充分发挥其对城市群发展的重要支撑作用”，同时，抓好“百镇建设试点行动”300个试点小城镇，特别是发挥21个省级重点镇建设的示范作用，带动全省小城镇健康发展，充分发挥小城镇以工促农、以城带乡的重要节点作用。
二是四川省扩权强县改革和示范试点工作取得成效，正在进入全面推广阶段。四川省于2007年开展扩权强县试点工作，终选择了27个具有代表性的经济强县、百万人口大县、类区代表县（市）进行扩权改革的试点。2009年，根据中央1号文件强调要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的精神，四川省将32个县（市）纳入扩权强县试点范围。针对四川省百万人口大县在全省经济社会发展中的重要地位，2013年四川省又提出了支持百万人口大县的十项政策措施，并选择条件成熟的人口大县探索开展省直接管理县行政体制改革试点。2014年，四川省再次加大扩权强县改革的力度，全省新增19个扩权强县试点县。经过近几年的改革试点，四川省一共有78个县（市）被纳入扩权强县名单，基本上涵盖了所有符合政策的县。2015年，四川省进一步下放20项市级经济管理权限和20项市级社会事业管理权限，进一步加大力度，扩大范围。
三是四川省镇级扩权改革加速推进。镇级扩权改革包括强镇扩权和扩权强镇两种情况。2013年，四川也在全省范围内启动了扩权强镇试点，支持人口大县开展扩权强镇改革，将建设管理、市场监管、公共服务、民生事业等部分县级管理权限下放到试点镇。同时，四川省大力推进“百镇建设试点行动”，要用3年时间，在全省推动300个试点镇建设发展，并遴选出21个重点镇作为示范。“百镇建设试点行动”通过在财政、用地指标和人员编制上提供更多的支持和保障，着力提升和优化试点示范小城镇的基础设施和生态环境，发挥小城镇以工促农、以城带乡的重要节点作用，吸引更多的农业人口就近就地转移。其目标是加快扶持培育一批经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，为推进新型城镇化、促进县域经济发展和就地就近吸纳农村人口创造条件。2014年底，四川省被列为全国首批建制镇示范试点省份，目前和省级建制镇示范试点工作已全面展开。
四是农民工返乡创业为县镇发展引入新的人口红利。四川作为农民工输出大省，改革开放以来累计输出农民工超过1亿人次，其中部分在务工过程中积累了技术、市场等经验，从农业劳动力转化为非农产业的人力资本，随着劳动力输出地工业化水平的提升，劳动力回流将产生新的人口红利的素质效应。2015年以来，从中央到地方都出台了一系列政策措施，鼓励青年农民返乡创业，加上国内外经济形势的影响，东中部地区吸纳非农就业趋弱，四川全省返乡农民工总数达135.9万人，占转移输出总数的5.6%，同比增长7.8%，新增返乡创业农民工3.4万人，创办企业1.3万个，实现产值73.8亿元。农民工群体的特殊性决定了大多数返乡创业的农民工创办的企业以低成本的劳动密集型为主，创业地点以家庭为中心的短半径范围为主，可以预见，在宽松的条件和合理的引导下，有条件的县镇将迎来一个加速城镇化的机遇期。
曾旭晖
执笔
国家新型城镇化战略强调以人为核心，有序推进农业转移人口市民化，其中的关键在于城镇体系的完善。当前，由于农业转移人口规模巨大，大中城市完全承载具有较大难度，同时基于诸多原因，这部分人口融入城市社会还需要更多的时间，甚至会在城镇内部造成新的二元矛盾，在农村进一步凸显留守儿童、妇女和老人问题，积累了大量矛盾和问题。小城镇的发展对吸纳返乡和就近转移的农民工具有不可替代的作用。因此，新型城镇化更加注重优化城镇空间分布和规模结构。在促进各类城市协调发展的目标下，针对中小城市集聚产业和人口不足，小城镇数量多、规模小、服务功能弱的问题，国家提出“加快发展中小城市”和“有重点地发展小城镇”的方针。一方面，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源配置，提升质量，增加数量；另一方面，把推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。站在新的发展起点，立足四川实际，有必要对我国以及四川省小城镇发展的历史沿革和特点、现实需求和困难、发展机遇和方向进行简要梳理。这也是本书关注的重点。
一 我国小城镇发展的历史沿革
我国政府和学界对小城镇发展的关注早得益于社会学家费孝通先生的大力倡导。早在1983年，费孝通在江苏省吴江县做了一个多月的调研，随后在南京召开的“江苏省小城镇研究讨论会”上做了“小城镇，大问题”的发言，之后又在不同场合进一步阐述发展小城镇的思想。结合苏南乡村工业化发展模式，费孝通强调乡村工业化应以农民为主体，乡镇企业是吸纳农村剩余劳动力的重要途径，通过农村工业化实现小城镇的发展和繁荣，并强调农村劳动力“离土不离乡”的过渡模式在我国工业化和城镇化进程中的重要作用。在费孝通先生的开创性工作后，我国学界就如何建设小城镇以及走什么样的城市化道路，展开了有益的探索。
小城镇的发展问题也得到了中央政府的高度重视，在此后各个时期的中央文件中，对如何建设好小城镇都有专门的指示。从我国改革开放以来的城镇化进程来看，小城镇发展大致经历了四个阶段。
个阶段是从20世纪80年代初到90年代初，小城镇建设步伐加快。一方面，农村全面实行家庭联产承包制，农业生产得到快速发展；另一方面，乡镇企业异军突起，特别是在沿海地区和江浙一带，农村工业化初具规模，这两大因素促成了小城镇蓬勃发展。政府主导的城市化战略也是以“重点发展小城镇”为指导思想。其间，我国建制镇数量从1982年的2664个增加到1994年的16210个，年均增加1100多个。
第二个阶段是20世纪90年代中后期，小城镇发展后继乏力。尽管中央政府将小城镇战略视为带动农村经济和社会发展的重要一环，但是当时的社会经济环境发生了巨大的变化。一是在我国经济体制转型和经济结构调整的过程中，乡镇企业开始衰落，小城镇发展失去了工业化的推动。二是人口流动更加容易，农村青壮年劳动力开始源源不断地涌入大城市，寻找就业的机会。三是农业比较效益持续下降，农村社会经济环境恶化，“三农”问题凸显。
第三个阶段是进入21世纪后，小城镇与大城市差距扩大。“三农问题”倒逼农村税费改革，农民负担得到控制，但是乡镇一级财政进一步弱化，农村劳动力“离土离乡”的大趋势并没有改变。特别是在中西部的农村，村落空心化现象加剧，“谁来种田”已成为一个非常现实的问题。与此相对的是，大城市、特大城市在土地财政的支撑下急剧扩张。尽管中央政府着力推行大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略，但是实际情况因地域不同而呈现巨大的差异。在中西部地区，大量优势资源向省会城市聚集，真正的城市群体系难以构建，中小城市发展缓慢，小城镇发展停滞不前。县镇一级的城镇化不得不面对经济基础薄弱、公共资源匮乏、人口不断流失的困境。在这一宏观背景下，新型城镇化的战略转型逐渐得到中央政府和学界的认同，一个重要的标志就是《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》的发布。
如今，小城镇发展进入第四个阶段，既面临新的挑战，又迎来新的机遇。
二 四川县镇发展的现实需要
四川新型城镇化需要走出一条大中小城镇协调发展的道路。当前，如何建设好小城镇是四川新型城镇化战略实施的重要内容。四川是农业大省，也是农村劳动力外出务工大省，农业转移人口市民化问题尤为紧迫。在大城市、特大城市农民工市民化成本高的压力下，四川省更应该进一步提高中小城市和小城镇对人口的吸纳能力，促进农业转移人口就近城镇化、市民化。在四川省丘陵地区和边远山区，有重点地发展服务型、商贸型或综合型小城镇，对带动周边农村发展、促进新农村建设有巨大作用。中央提出的解决“三个1亿人”中，其中有约1亿人需要被引导在中西部地区就近城镇化，为此四川需解决700万人就近城镇化，这将是一个艰巨的任务。
然而，四川省城镇体系缺乏中小城市的有力支撑，县镇城镇化亟待提速。四川省以成都为核心的平原城市群发展迅速，成为引领西部经济发展的制高点，优势资源主要集中在成都经济圈，周边中小城市发展乏力。因此，四川亟须培育壮大一批县城和重点镇，使之成为人口和产业的聚集中心，进而向中小城市发展，充实和优化四川省城镇体系。
同时，革命老区、民族地区、贫困山区是四川发展的薄弱环节，“老少边穷”地区要实现脱贫目标、建成小康社会，重点在加强小城镇发展。四川省区域之间差异较大，丘陵地区、山区和民族地区的经济发展和城镇建设相对滞后。在全省120个县（不算县级市）中有88个贫困县，分布在四大片区，其中秦巴山区34个、乌蒙山区9个、大小凉山彝区13个、高原藏区32个。县域和镇域发展缺乏产业支撑，财政薄弱，主要靠国家转移支付进行相关项目建设。破解贫困地区小城镇发展的难题，是以精准扶贫为核心的扶贫攻坚战略有效实施的重要一环。
三 四川县镇发展任务艰巨
近年来，四川省县域经济和镇域经济都有了长足的发展，但是由于省内区域差异极大，同经济发达的省份相比，大部分县镇发展滞后，面临诸多挑战。
一是大多数县镇人口净流出趋势短期内难以改变，甚至可能加剧。常住人口比户籍人口少972.62万人，整体上呈现人口净流出特征。120个县中有95个县人口净流出。在22个人口净流入的县中，除了郫县和双流县两个成都周边强县外，其他都分布在甘孜州、阿坝州和凉山州，且流入比例较低，并非区域性的经济、政治、文化中心，可以推测人口净流入很大程度上是源于交通不便导致的区域性人口自然聚集。
二是城镇的集聚水平和辐射能力依旧偏低。小城市和小城镇的发展还处于低水平起步阶段，普遍存在功能较弱、规模较小的问题；对人口和产业的集聚能力不足，未充分发挥联系城市与农村的纽带作用。首先，小城镇数量多，但是人口集聚水平偏低，镇均人口8973人，比全国平均水平少4744人。其次，经济集聚能力不足，大多数小城镇特色产业和服务农村的第三产业发展不足。后，小城镇建设管理水平较为滞后，缺乏科学规划，土地集约利用水平不高。小城镇发展滞后直接影响到中小城市的培育，城市群发展尚处于初级阶段，缺乏县镇基础，未形成联系紧密、分工明确的一体化发展格局。
三是小城镇公共资源不足，户籍制度缺乏吸引力。小城镇公共服务承载功能较弱，其供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率、污水处理率和垃圾无害化处理率分别仅为37.1%、29.6%、59.8%、25.7%和32.5%，大部分指标远远低于城市水平，在医疗卫生资源和初等教育资源上也与大城市存在明显的差距。尽管国家政策完全放开建制镇和小城市落户限制，但是由于这类小城镇户籍的含金量无法与大城市相比，对农民工及其家庭来说没有太大的吸引力。
四 四川县镇发展空间巨大
随着我国新型城镇化发展战略的推进，优化小城镇布局、有重点地发展小城镇已成为城镇化发展的一个方向，也为四川省县镇发展带来新机遇。
一是四川省发布《四川省新型城镇化规划（2014～2020年）》，把县镇发展纳入四大城市群发展体系中。四川省《规划》强调在以四大城市群为主体形态的基本格局下，做强做优县城，加快发展小城镇，要求“尽快培育发展一批经济基础较好、人口规模较大、资源环境承载力较强的县城，充分发挥其对城市群发展的重要支撑作用”，同时，抓好“百镇建设试点行动”300个试点小城镇，特别是发挥21个省级重点镇建设的示范作用，带动全省小城镇健康发展，充分发挥小城镇以工促农、以城带乡的重要节点作用。
二是四川省扩权强县改革和示范试点工作取得成效，正在进入全面推广阶段。四川省于2007年开展扩权强县试点工作，终选择了27个具有代表性的经济强县、百万人口大县、类区代表县（市）进行扩权改革的试点。2009年，根据中央1号文件强调要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的精神，四川省将32个县（市）纳入扩权强县试点范围。针对四川省百万人口大县在全省经济社会发展中的重要地位，2013年四川省又提出了支持百万人口大县的十项政策措施，并选择条件成熟的人口大县探索开展省直接管理县行政体制改革试点。2014年，四川省再次加大扩权强县改革的力度，全省新增19个扩权强县试点县。经过近几年的改革试点，四川省一共有78个县（市）被纳入扩权强县名单，基本上涵盖了所有符合政策的县。2015年，四川省进一步下放20项市级经济管理权限和20项市级社会事业管理权限，进一步加大力度，扩大范围。
三是四川省镇级扩权改革加速推进。镇级扩权改革包括强镇扩权和扩权强镇两种情况。2013年，四川也在全省范围内启动了扩权强镇试点，支持人口大县开展扩权强镇改革，将建设管理、市场监管、公共服务、民生事业等部分县级管理权限下放到试点镇。同时，四川省大力推进“百镇建设试点行动”，要用3年时间，在全省推动300个试点镇建设发展，并遴选出21个重点镇作为示范。“百镇建设试点行动”通过在财政、用地指标和人员编制上提供更多的支持和保障，着力提升和优化试点示范小城镇的基础设施和生态环境，发挥小城镇以工促农、以城带乡的重要节点作用，吸引更多的农业人口就近就地转移。其目标是加快扶持培育一批经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，为推进新型城镇化、促进县域经济发展和就地就近吸纳农村人口创造条件。2014年底，四川省被列为全国首批建制镇示范试点省份，目前和省级建制镇示范试点工作已全面展开。
四是农民工返乡创业为县镇发展引入新的人口红利。四川作为农民工输出大省，改革开放以来累计输出农民工超过1亿人次，其中部分在务工过程中积累了技术、市场等经验，从农业劳动力转化为非农产业的人力资本，随着劳动力输出地工业化水平的提升，劳动力回流将产生新的人口红利的素质效应。2015年以来，从中央到地方都出台了一系列政策措施，鼓励青年农民返乡创业，加上国内外经济形势的影响，东中部地区吸纳非农就业趋弱，四川全省返乡农民工总数达135.9万人，占转移输出总数的5.6%，同比增长7.8%，新增返乡创业农民工3.4万人，创办企业1.3万个，实现产值73.8亿元。农民工群体的特殊性决定了大多数返乡创业的农民工创办的企业以低成本的劳动密集型为主，创业地点以家庭为中心的短半径范围为主，可以预见，在宽松的条件和合理的引导下，有条件的县镇将迎来一个加速城镇化的机遇期。
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