中华人民共和国公共文化服务保障法解读

　　★权威——唯yi由立法机关、执法机关联合编写的释义

　　★充实——运用*手立法材料，准确、全面、深入解析法律内容

　　★详尽——逐条解释立法原意和立法背景，附录相关立法资料

 

　　《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称公共文化服务保障法)已由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过，自2017年3月1日起施行。公共文化服务保障法是指导和规范公共文化服务体系建设的一部基础性、综合性法律。公共文化服务保障法的颁布实施，将为构建现代公共文化服务体系，保障人民群众基本文化权益提供有力的法律依据。

　　为了配合公共文化服务保障法的学习贯彻，帮助读者准确理解法律的立法宗旨、原则和各项具体条款，全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会、文化部、国家新闻出版广电总局、国务院法制办组织参加法律起草工作的同志编写了《中华人民共和国公共文化服务保障法解读》，供大家学习参考。

　　主 编：柳斌杰(全国人大教科文卫委员会主任委员)

　　雒树刚(文化部部长)

　　袁曙宏(国务院法制办副主任)

　　副主编：许安标(全国人大常委会法制工作委员会副主任)

　　杨志今(文化部副部长)

　　阎晓宏(国家新闻出版广电总局副局长)

　　编委会成员：朱 兵(全国人大教科文卫委员会文化室主任)

　　梁 鹰(全国人大常委会法制工作委员会研究室主任)

　　王振江(国务院法制办教科文卫法制司司长)

　　张永新(文化部公共文化司司长)

　　余爱群(国家新闻出版广电总局政策法制司司长)

　　孙 雷(全国人大教科文卫委员会文化室副主任)

　　张耀明(国务院法制办教科文卫法制司副司长)

　　陈向红(文化部公共文化司副司长)

　　高思(国家新闻出版广电总局政策法制司副司长)

　　大力推动公共文化服务保障法的深入宣传和贯彻实施王晨 1

　　关于《中华人民共和国公共文化服务保障法(草案)》的说明柳斌杰 13

　　学习贯彻公共文化服务保障法加快推动现代公共文化服务体系建设雒树刚 23

　　章 总则

　　条【立法宗旨】

　　第二条【公共文化服务概念】

　　第三条【发展方向和指导方针】

　　第四条【政府保障责任】

　　第五条【基本公共文化服务标准制度】

　　第六条【协调机制】

　　第七条【管理体制】

　　第八条【扶助老少边穷地区】

　　第九条【为特殊群体提供针对性服务】

　　第十条【公共文化服务与学校教育相结合】

　　第十一条【发挥科技在公共文化服务中的作用】

　　第十二条【公共文化服务开展国际合作与交流】

　　第十三条【社会力量参与公共文化服务及表彰和奖励制度】

　　第二章 公共文化设施建设与管理

　　第十四条【公共文化设施】

　　第十五条【公共文化设施建设】

　　第十六条【公共文化设施建设用地】

　　第十七条【公共文化设施设计和建设原则】

　　第十八条【基层综合性文化服务中心建设】

　　第十九条【保护公共文化设施】

　　第二十条【配置和更新服务内容与设备】

　　第二十一条【公共文化设施管理单位建立基本制度】

　　第二十二条【公共文化设施管理单位建立安全制度】

　　第二十三条【建立公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度】

　　第二十四条【公共文化设施管理单位建立健全法人治理结构】

　　第二十五条【社会力量参与公共文化设施建设和管理】

　　第二十六条【公众使用公共文化设施的行为规范】

　　第三章 公共文化服务提供

　　第二十七条【促进公共文化产品提供和传播】

　　第二十八条【制定并公布公共文化服务目录】

　　第二十九条【公益性文化单位和经营性文化单位提供公共文化服务】

　　第三十条【基层综合性文化服务中心服务内容和方式】

　　第三十一条【公共文化设施免费开放、收取费用及服务公示制度】

　　第三十二条【机关、学校、企业事业单位文体设施向公众开放】

　　第三十三条【公共数字文化建设】

　　第三十四条【流动文化服务】

　　第三十五条【加强农村地区公共文化产品供给】

　　第三十六条【在特殊区域提供便利可及的公共文化服务】

　　第三十七条【公民、居民村民自治组织、机关企事业单位参与公共文化服务】

　　第三十八条【加强面向在校学生的公共文化服务】

　　第三十九条【支持军队文化建设】

　　第四十条【加强民族地区公共文化服务】

　　第四十一条【制定公布政府购买公共文化服务指导性意见和目录】

　　第四十二条【社会力量参与公共文化服务】

　　第四十三条【文化志愿服务】

　　第四十四条【禁止利用公共文化服务从事违法活动】

　　第四章 保 障 措 施

　　第四十五条【公共文化服务经费保障机制】

　　第四十六条【扶助老少边穷地区开展公共文化服务】

　　第四十七条【免费或优惠开放的公共文化设施享受补助】

　　第四十八条【鼓励社会资本依法投入公共文化服务】

　　第四十九条【支持社会力量参与提供公共文化服务】

　　第五十条【鼓励向公共文化服务捐赠财产及设立公共文化服务基金】

　　第五十一条【公共文化服务岗位设置和专业人员配备】

　　第五十二条【鼓励有关人员到基层从事公共文化服务工作】

　　第五十三条【鼓励和支持公共文化服务领域社会组织发展】

　　第五十四条【支持公共文化领域理论研究和专业人才培养】

　　第五十五条【建立公共文化服务资金使用监督和统计公告制度】

　　第五十六条【建立公众参与的需求征询反馈和服务考核评价制度】

　　第五十七条【政府信息公开与媒体宣传、舆论监督】

　　第五章法 律 责 任

　　第五十八条【地方政府和政府部门未履行保障职责的行政责任】

　　第五十九条【地方政府和政府部门违法行为的行政责任】

　　第六十条【侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途的法律责任】

　　第六十一条【公共文化设施管理单位不履行法定管理义务的行政责任】

　　第六十二条【公共文化设施管理单位违规开展服务、收取费用的行政责任】

　　第六十三条【违反本法规定的民事责任、治安管理责任和刑事责任】

　　第六章 附则

　　第六十四条【境外自然人、法人和其他组织在我国从事公共文化服务的规定】

　　第六十五条【施行日期】

　　附 录

　　一、法律原文

　　中华人民共和国公共文化服务保障法

　　(2016年12月25日)

　　二、相关法律、法规、文件

　　中华人民共和国宪法(节录)

　　(2004年3月14日)

　　公共文化体育设施条例

　　(2003年6月26日)

　　博物馆条例

　　(2015年2月9日)

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的通知

　　(2015年1月12日)

　　国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知

　　(2015年5月5日)

　　国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见

　　(2015年10月2日)

　　文化部、国家发展改革委、国家民委、财政部、新闻出版广电总局、体育总局、国务院扶贫办关于印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》的通知

　　(2015年11月23日)

　　国务院办公厅关于加快推进广播电视村村通向户户通升级工作的通知

　　(2016年4月5日)

　　国家新闻出版广电总局关于印发《全民阅读“十三五”时期发展规划》的通知

　　(2016年12月17日)

　　文化部、新闻出版广电总局、体育总局、国家发展改革委、财政部关于印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》的通知

　　(2016年12月29日)

　　广东省公共文化服务促进条例

　　(2011年9月29日)

　　上海市社区公共文化服务规定

　　(2012年11月21日)

　　江苏省公共文化服务促进条例

　　(2015年12月4日)

　　后记

　　文化领域的基本大法

　　(代前言)

　　《中华人民共和国公共文化服务保障法》的制定和实施，是事关社会主义文化建设的根本性质和前进方向、事关文化自信和文化复兴的长远目标、事关党和国家的前途命运的大事。因为文化是人类特有的一种精神创造活动，是民族的血脉、人民的精神家园、党和国家事业的灵魂。公共文化服务体系尤其承担着凝心聚力、铸造民族复兴精气神的光荣使命。迄今为止，没有其他国家、其他社会，把人民的文化权益保障放在文化建设的首位。奴隶社会文化为奴隶主阶级服务，封建社会文化为皇帝贵族所独占，资本主义社会文化是资产阶级享用的权利。只有在中国特色社会主义制度下文化才成为人民群众享有的公共权益。国家制定法律保障公共文化服务体系建设、提供人民群众需要的基本文化产品和文化活动、维护人民群众的公共文化权益，这是社会主义制度本质特征的体现，是有划时代的意义。

　　制定公共文化服务保障法是党中央列入几次全会的决定，全国人大常委会列入立法规划的重大项目。本届教科文卫委员会开始工作以后，就把这项重要法律作为头一件大事提上日程。首先，落实立法进度计划，使这部法律进入了全国人大常委会的立法规划和年度立法计划，也进入到中央关于协调文化领域立法建议的计划之中。其次，及时启动了立法工作，经中央和全国人大常委会批准，于2014年4月份成立了以全国人大教科文卫委员会牵头，中宣部、文化部、新闻出版广电总局、财政部、发改委、国务院法制办等十多个部门参加的立法领导小组，同时成立了起草小组和专家小组，立即开始进行工作。这些组织落实以后，开始进行立法调查研究，分别深入到全国城乡各地特别是基层，了解这些年来中央在实施公共文化服务方面的实际做法、经验、效果以及广大人民群众的要求、期盼，广泛听取基层群众、专家学者、文化工作者和文化行政部门的意见，对公共文化设施、产品、服务、活动逐项进行了分析研究。比如广场舞，我们在调查研究了解时大家有不同意见，一部分人拥护广场舞作为公共文化服务，场地要予以保障;但是也有一部分人坚决反对，认为广场舞扰民、噪音，还造成了交通、治安等其他一些问题。像这类在群众中反映出的问题我们进行了认真研究，并且借鉴国际经验，请教专家学者，区别哪些应该纳入公共文化服务，哪些不纳入。凡是纳入法定范围的，都需要政策上考量，因为每个项目都需要物质力量、相应设施，这就需要规划，需要资金，需要土地，需要税收政策的保障。提供文化产品也需要财政的支持，各级政府的保障。因此政策问题，是立法中协调难度的。比如文化部需要公共文化服务的资源越多越好，但是对于财政部来说，资金有限，国家还要做这样那样的事情都需要钱，只能按一定的比例统筹支持。这些都要经过反复协调、沟通，大家才能达到一致。

　　这些工作做好以后，我们就开始起草法律条文，由各方面的专家组成起草组撰写文本。初稿形成以后请高等院校、法律研究机构专家，帮助修改起草法律文本，论证、评估法律文本的科学性、法理性、可操作性。这些都要进行认真的严肃的细致的研讨工作，十易其稿才能完成。基本草案稿完成之后就开始到各方面征求意见。教科文卫委员会直接在网上听取人民群众的意见，国内外大量网民积极参与，我们吸取这些意见进一步修改了文本。文本修改比较成熟以后，提交教科文卫委员会进行了三次认真的讨论，委员会审议通过后决定提交全国人大常委会审议。全国人大常委会高度重视，在一年时间内常委会会议对本法进行了三次审议，2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过了这部法律。整个过程体现了民主立法、科学立法、依靠人民群众立法。立法的基础是民意，我们这部法律就充分体现了民意，把党的主张、人民的期待转化成了国家的意志。

　　这个过程历时两年多的时间，在整个立法中算是比较快的，这是全国人大常委会高度重视文化领域立法的范例。因为在我国的法律体系当中，文化领域的立法是一个短板，在公共文化服务保障法和电影产业促进法通过之前，文化方面的法律仍然偏少，戏称“两个半”：一个是文物保护法，一个是非物质文化遗产法，这两个都是文化保护传承方面的;还有一个是著作权法，算是半个文化法，因为这个法律半个是文化，半个是科技，著作权包括了文化、科技两方面。公共文化服务保障法出台，就是为了补文化领域立法的短板。当然这个“短板”不是一部法律就可以补齐的，下一步我们还有一个重要的法律，就是文化产业促进法，也是和公共文化服务一样重要的法律。还要制定一些专门的法律，除了电影产业促进法已出台外，还要制定公共图书馆法、修订著作权法、修订文物保护法，这些立法工作都要加紧进行。文化领域的立法是这一届全国人大常委会工作的重点，既给我们提出了任务，也给我们提供了很大的支持，我也感谢社会各界特别是文化界长期在这方面的呼吁、建议、支持，促进了文化领域立法工作进入快车道。

　　刚刚通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》是文化领域的基础性、全局性、综合性的重要法律。这部法律出台的重要意义，我认为有四个方面：

　　一是依法维护人民群众的基本文化权益。这一条体现了落实宪法关于人民公共文化权益的精神。我们国家的宪法规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文化事业，包括文学艺术事业、新闻出版事业、广播电视事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他一些事业。这是宪法早就规定的人民群众的基本文化活动。通过这部法律，不仅把宪法的精神落实到具体法中，同时也把这些年来党中央、国务院制定的公共文化服务的一些政策方针，比如中共中央的有关决定、国务院关于公共文化服务的指导意见、公共文化服务产品提供的标准等等一系列问题法制化，这样就以全面的、法律的形式保障了广大人民群众的基本文化权益，进一步说明了我们社会主义文化建设的根本目的，是为人民群众服务。把这样一些长期的方针和政策通过法律的形式确立下来，就使人民群众依法享受公共文化设施、得到公共文化产品、参与一定的公共文化活动。这些权利获得全面保障，我国的社会主义文化建设就能大发展。

　　二是有力的促进了社会主义文化建设。公共文化服务是社会主义文化建设主要的内容之一，也是我们文化事业的出发点、立足点和落脚点。公共文化服务体系建设的完善，公共文化产品的丰富，公共文化活动的不断发展，必然带动我国文化建设的进一步加强，必将促进文化产业的进一步发展。要给人民群众提供满意的公共文化产品，就要通过产业来生产这些产品，所以公共文化建设也是对文化产业的支持和促进。新中国成立之初，同志就指出，随着社会主义经济高潮建设的到来，必然有一个文化建设的新高潮，我想我们通过改革开放，在经济不断发展的情况下，文化建设的高潮也会进一步兴起，所以这部法律从它提供的整个服务的内容、产品、设施、活动都可以促进文化事业和产业的大发展、大繁荣。

　　三是奠定了社会主义文化立法的基础。这部法律的出台是文化立法的重大突破。为什么呢?因为这部法律一开始就确定了社会主义文化发展的基本原则，要坚持以人民为中心的原则，要坚持社会主义先进文化的方向，要坚持培育社会主义核心价值观，以法重申坚持百花齐放、百家争鸣的“双百”方针。这样，就把我们党长期形成的文化建设的基本方针、基本政策、基本要求体现在这部法律当中，为以后文化门类的立法提供了重要的法律依据。下一步，我们还要进一步推动文化领域加快立法，这部法为此提供了法源，奠定了以后文化门类中其他法律的立法基础和基本方向。

　　四是从人大立法的角度来讲，体现了全面推进依法治国条件下，人大主导立法的新特点。公共文化服务保障法是根据十八届三中全会、四中全会的精神，改革人大立法的体制机制，也就是基础性、全局性、综合性的法律要由全国人大及其常委会主导立法，包括全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委，直接起草一些综合性的、跨部门的重要法律。公共文化服务保障法就是一个成功的实际范例。整个立法过程超越了部门的局限，减少了部门利益协调的困难，避免了部门扯皮推诿。通过人大沟通、协调文化部门、新闻出版广电部门、财政部门、税收部门、发改委系统，以及涉及到公共文化政策措施的各个方面，突破了部门的局限性，保证了立法的质量，这一点在公共文化服务保障法立法中是比较成功的。所以，从立法启动到通过，在两年多的实践中，很好地协调了各方面的政策，协调了中央、地方和基层各个文化管理部门之间的关系，理顺了公共文化服务管理的体制，在法律中固定了重要的基本制度，有力地保障了公共文化服务事业的持续健康发展。

　　这部法律是开创性的法律，有着鲜明的中国特色和时代特点，也有许多亮点和落点，有较强的针对性和可操作性。一是从顶层设计了我国文化公共服务的基本制度，规定了公共文化服务的基本方针、政策和重要原则。二是明确了各级政府在公共文化服务中的主导作用、主体责任、行政责任和法律责任。三是规定了基本公共文化设施、基本公共文化产品、基本公共文化活动的建设、使用、管理的要求和指导性的标准，公开目录，社会监督。四是强调了公共文化服务的基本性、公益性、均等性、便利性的特点，特别是重视支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务体系建设，让人民群众共享文化改革发展成果。五是鼓励社会组织、企事业单位、公民个人积极参与公共文化服务活动，增加公共文化服务资源，丰富群众文化生活。六是设定了严格的法律责任追究和公开监督、评价考核、奖惩罚处的制度，依法保障公共文化服务规范运行。这些法律规定符合人民群众的根本利益，受到人民群众的支持，所以就能保证这部法律落地、生根、开花、结果。

　　法律的生命在执行，法律的权威在实施。良法是善治的前提，善治是良法的落实。从2017年3月1日起，《中华人民共和国公共文化服务保障法》就要正式实施，这是我国文化发展的一个里程碑。我们一定要把这部法律宣传好、落实好、贯彻好，这是立法后的重要任务。如果一部法律不宣传、不执法，它就只能是一纸空文，就没有生命力，起不到应有的作用。为此，我们要把全力推动这部法律的有效实施当做重要任务。一要加大法律的宣传、普及和解读，让它深入人心、家喻户晓，让人民用法律的武器维护自身文化权益。二要纳入各级政府的工作规划，制定配套的政策措施，落实监督和考评考核机制。三要加大公共文化服务的投入，有针对性地解决本地区公共文化服务的难题，补上设施不足、产品不多、活动不丰富的短板。尤其是要与小城镇建设、新农村建设、基础设施建设结合起来，统筹推进，一体联动，取得实效。四是要以改革的精神、发展的理念探索公共文化建设的新思路，以开放的心态吸引各方力量参与，形成公共文化建设的合力，让人民群众真正得到公共文化服务的实惠，提高全社会精神文明的水平和全体公民恶文化科学道德素质，为实现中华民族的伟大复兴营造先导力量。

　　全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰