新时期中国产业政策研究

本书是“国务院发展研究中心研究丛书2016”系列之一。本书分析了新时期中国产业发展的背景、阶段、问题和目标等方面的重大变化，并提出了一些具体建议，是新时期产业政策领域的重要专著。 

2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。本书分析了新时期中国产业发展的背景、阶段、问题和目标等方面的重大变化，并提出了一些具体建议：着力营造公平竞争的市场环境，减少政府干预；加快建立全覆盖、多层次的监管体系；政府更多地以“非限制即许可”的负面清单方式来指导国家和地方产业发展；将创新政策放在产业政策中的核心地位；从全球视野来考虑产业政策的制定；完善选择性产业政策的制定、实施和调整机制；推动要素优化配置和升级；加强产业政策和相关政策协调。

赵昌文，经济学博士。现任国务院发展研究中心产业经济部部长，研究员，中心学术委员会委员。

总报告一、经济理论表明，一国的有效发展需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡，产业政策是实现平衡的重要工具/二、国际经验表明，无论是发达的市场经济国家、还是追赶型国家和转型国家，都不同程度地实施了产业政策/三、典型实践表明，产业政策需根据经济发展变化适时转型，功能性政策和选择性政策结合是调整的方向/四、中国产业政策既有不少成功的经验，也有许多需要汲取的教训/五、新时期中国产业发展的背景和条件有了很大变化，这将对产业政策提出新的要求/六、新时期中国产业政策调整的思路/七、新时期中国产业政策调整的若干建议/
章产业政策的实践与理论依据一、产业政策思想与实践的简要回顾/二、产业政策的内涵、目标与构成/
第二章新时期对产业政策的新要求一、发展水平显著提高，技术创新的不确定性增大/二、工业化进入新阶段，新兴产业发展需要更多依靠市场竞争/三、全球竞争和全球化的发展促使产业政策相应改变/
第三章改革开放以来中国产业政策的回顾与评价一、体制转轨时期的产业政策（1978~1991年）/二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（1992~2001年）/三、新世纪以来至国际金融危机发生前的产业政策（2002~2008年）/四、全球金融危机以来至今的产业政策（2008~2015年）/五、对中国产业政策实施效果的总体评价/
第四章2008年金融危机以来发达国家和地区产业政策的动向及启示一、2008年金融危机以来欧盟产业政策的动向分析/二、2008年金融危机以来美国产业政策的动向分析/三、2008年金融危机以来日本产业政策的动向分析/四、对中国的启示/
第五章新时期中国产业政策调整思路一、新时期中国产业政策的制定原则/二、新常态下中国产业政策的思路框架/三、新常态下中国产业政策调整的具体建议/
第六章中国若干重点产业的产业政策实践及调整方向一、钢铁产业政策回顾及未来调整方向/二、汽车产业政策回顾及未来调整方向/三、装备制造业产业政策实践及调整方向/
第七章新时期中国产业政策调整需要处理好的若干重要关系一、处理好产业政策与改革的关系/二、处理好产业政策与对外开放的关系/三、处理好产业政策与相关政策的关系/四、处理好产业政策与国外产业政策的关系/
参考文献/

一国的有效发展需在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡，产业政策是实现这一平衡的重要工具。国际经验表明，各国根据发展战略和自身状况制定相应的产业政策，并根据形势变化适时进行调整是一种普遍做法。中国政府高度重视产业政策的作用，由于转型经济的特征，与其他国家相比较，产业政策体现出“点多、面广、影响强”等特点。总体上看，产业政策在推动产业发展方面发挥着极为重要的作用，但也有许多需要反思的地方和汲取的教训。新时期中国产业发展的背景、阶段、问题和目标等有了很大变化，产业政策需要与时俱进地调整，以不断提升中国产业发展的质量、效益，并以此推动中国经济的健康持续发展。新时期中国的产业政策应以改善产业发展的总体商业环境和市场运行机制为核心，结合对特定产业、部门、技术和任务的结构调整，着力克服产业发展中的瓶颈约束，增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升。新时期中国的产业政策要强化功能性政策，精炼选择性政策，兼顾政策协调性，实现共赢国际化。具体建议如下：（1）着力营造公平竞争的市场环境，减少政府对微观经济活动不必要的直接干预，包括试图主导产业发展与资源配置方向的做法，减少直接针对个别企业和产业的补贴行为。（2）加快完善产业监管体系，建立涵盖产品质量、资源利用、环境保护、信用保障、信息安全的多层次监管体系。（3）改变政府直接规定重点产业发展指导目录、重点领域指南等方式，转向更多以“非限制即许可”的负面清单方式来指导国家和地方产业发展。在引导各方资源向重点领域集聚的过程中，侧重于反映创新绩效、附加价值、产业核心竞争力等方面的指标和标准。（4）将创新政策放在产业政策中的核心地位，根据产业发展需要，有针对性地制定与出台相关的创新政策，推动产业发展中的创新要素集聚、配置和升级。（5）从全球产业格局变动、国内产业在国际产业环境中的相对阶段和地位来制定考虑产业政策制定。（6）完善选择性产业政策的制定、实施和调整机制，做到精准发力和动态调整。选择性政策主要关注产业发展的薄弱环节、未来必争的战略产业、国际竞争力弱的领域、传统支柱产业转型升级、市场失灵领域、基础产业、衰退产业、新技术扩散、产业组织优化以及产业融合、集聚等。（7）推动要素优化配置和升级。（8）加强产业政策和相关政策协调。此外，产业政策调整相应需要政府职能转变，国企、要素市场等相关领域改革的配合。总报告新时期新时期是指中国“十三五”及未来更长一段时期，是经济新常态、全球化纵深发展、全球新一轮科技革命等多种因素交织的时期。中国产业政策将往何处去？特别是，在“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则下，产业政策还有用吗？产业政策该做怎样的调整？如何让产业政策变得更加有效？这些重大问题，是当前研究产业政策必须予以回答的。一、经济理论表明，一国的有效发展需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡，产业政策是实现平衡的重要工具市场机制与政府作用的有机结合，是各国经济成功运行的基础。随着市场经济的深入发展，市场对资源配置起基础性作用。市场机制主导产业发展的理论认为，一国产业结构的转型升级由经济自身的演化决定，并通过市场机制引导和调节市场主体的行为来实现。市场机制所形成的有竞争力的价格体系能够充分反映一国要素禀赋的丰裕与稀缺，使以利润化为目标的企业自发进入具有比较优势的产业，从而实现经济效率的优化。这些理论同时认为，政府要努力消除人为干预，制定维护市场公平竞争秩序的制度，培育利于产业转型升级的自由公平的环境，这比投资于扶持产业调整的行为更可取。事实上，市场并非完美和。经济在运行过程中存在不完全竞争、外部性、信息不完备和公共物品等，单纯的市场机制会影响市场参与者的理性选择，常常会导致一些领域的过度扩张和产能过剩，而另一些领域则可能出现生产不足与严重短缺，甚至产生经济危机，导致资源配置的巨大浪费。当出现结构升级或调整的需求时，在纯市场环境下，产业往往难以自发地完成结构变动，而需外力推动——这时产业政策的重要作用就突显出来。而对于发展中国家来说，产业政策具有更加特殊的意义和作用。产业政策往往是不发达国家促进其经济较快发展并缩小与发达国家差距，甚至赶超发达国家的重要政策工具，并得到了不少理论的支持。“大推动理论”（罗森斯坦·罗丹）、“幼稚产业保护理论”（李斯特、穆勒等）、“赶超理论”（Abramoitz、李斯特）和“后发优势理论”（Alexander Gerchenkron、Brezis、Paul Krugman）、“增长极理论”“中心外围理论”“联系效应理论”“战略性贸易政策理论”等都从不同角度论证了这一点。国外不少学者认为，产业政策的逻辑起点是为了培育特定产业、促进产业结构升级、提高国际竞争力等。Zysman等人（1990）［2］提出，政府干预的目的如果是为新技术的开发与扩散创造有利的条件，那么政府干预就是合理且有效的，因为对高新技术产业实施产业政策不仅能使社会获得更高的规模经济效应，还能产生正的技术外部性。鲍莫尔（1982）［3］主张赋予政府外部性矫正的中心角色，通过政府干预来实现资源的合理配置，实现社会福利化，以及社会由冲突趋向和谐。国际战略贸易理论认为，一国政府应该采取保护主义和干预主义的政策来保护具有战略性意义的幼稚产业和高新技术产业。日本的一些学者认为，积极的产业政策，应该在一定程度上对经济实行强而有效的干预，能较快扶植起未来具有竞争潜力的产业，主动促进产业结构的升级，实现经济的赶超。Rodrik（2010）［15］强调了产业政策的任务不仅在于实施合理的政策，同样要尽可能地从私人部门那里获取有关外部性的存在以及如何克服这些外部性的相关信息。产业政策的合理模式是在私人部门和政府之间采取战略性合作，去发现哪里才是经济结构调整的主要障碍，并加以克服。还有学者分析认为，西方发达国家和东亚新兴工业化国家在产业政策的实践上呈现出南辕北辙、背道而驰的两个方向。但是，倘若把它们放在经济体制改革进程的大背景下，就会看到两条相向而行的演进轨迹。这一结论暗示着在政府与市场关系的问题上正出现一条不同于两极化的“中间道路”：在原本依赖国家来干预和调控经济的国家，市场的力量逐渐壮大，旨在规制市场失灵问题之一的《竞争法》也随之强势；在全球化的背景下，原本信赖市场之手而对政府干预秉持谨慎之心的国家进一步深刻认识到，放任的自由主义不再是的选择，以及政府政策引导的重要性。如1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机，使各国开始反思市场机制对金融资本流动的引导作用。因此，现代经济运行需要市场机制和政府共同的作用，关键是两者的有效结合。