政治制度与近代中国（修订本）

此次出版的《政治制度与近代中国》（修订本）是在2000年12月第2版内容的基础上修订增改而成的，补充了很多新的观点和研究成果。全书共计二十章，完整、系统地反映了近代中国的政治制度研究一系列重要课题，体例新颖、内容丰富、史料翔实，从而进一步提高了本书的学术价值和可读性。此次修订，更新了很多内容，包括康梁提出开设议院、科举制度废除、清末设立咨议局、辛亥革命军政府、孙中山“党魁集权制思想”、太平天国政治制度等方面的新研究，作者对于中国近现代政治制度演变的研究十分权威。 

谢俊美，华东师范大学教授、博士生导师。主要著作有《政治制度与近代中国》、《东亚世界与近代中国》、《中国近代政治家》、《翁同龢传》、《翁同龢评传》、《常熟翁氏》、《翁同书传》、《翁同龢年谱长编》等。主编《醒狮丛书》、《国学传承丛书》、*标准教材《中国近代史》。辑有《翁同龢集》、《中国通商银行：盛宣怀档案资料选辑之五》等。发表学术论文200余篇。

前言
一  步入近代之前的中国政治制度
  （一）中央政治机构和官制 
  （二）地方政治机构和官制
二  清朝皇位继承制度的演变
  （一）旗主贝勒公议共举的立嗣制度
  （二）康熙帝立嫡长为储贰的活动及其失败
  （三）秘密立储制度?br/〉  （四）懿旨钦定储位
三  慈禧太后与垂帘听政
  （一）垂帘听政制度的发轫
  （二）慈禧联合奕沂通过政变实现垂帘听政
  （三）慈禧太后三次垂帘听政
四  捐纳制度与晚清社会
  （一）为解决大批“士者”出路广开捐例
  （二）为筹措镇压农民起义战费推行大捐
  （三）捐纳制度与洋务运动
  （四）捐纳制度与民族资产阶级
  （五）捐纳制度与清朝灭亡
五  地方督抚与清末政局
  （一）督抚参与对外交涉
  （二）督抚握有一定的军事指挥权
  （三）清末汉族地主官僚在督抚中占比重
  （四）督抚以兴办洋务再度扩大权力
  （五）督抚的割据造成外重内轻的政治格局
六  总理各国事务衙门
  （一）总理衙门成立前的中外交涉制度
  （二）总理衙门的性质、内部机构及官制 
  （三）洋务运动的领导中枢
  （四）总理衙门对外交涉的两重性
  （五）总理衙门的改组 
七  海关总税务司署
  （一）鸦片战争前的中国海关 
  （二）中国海关主权的丧失 
  （三）总税务司署的机构设置和官制 
  （四）总税务司署的殖民性 
  （五）总税务司署的尾声 
八  总理海军事务衙门
  （一）近代中国海防建设的发端 
  （二）近代中国海军的编练 
  （三）总理海军衙门的建立及其机构官制 
  （四）总理海军衙门的功过 
九  晚清边疆地方政治制度的演变
  （一）新疆建省 
  （二）台湾建省 
  （三）东北改制
十  宗藩政治的瓦解及其对远东国际关系的影响
  （一）宗藩政治的内容及其特点 
  （二）宗藩政治的瓦解 
  （三）宗藩政治的瓦解原因及其对远东国际关系的影响 
十一  从探索“夷情”到呼唤建立西方民主政制
  （一）在探索“夷情虚实”中开始接触西方政治制度 
  （二）洪仁矸、容闳主张用西方民主政治改造中国
  （三）冯桂芬、郑观应、王韬力倡学习西方议会民主政治 
  （四）出国使臣呼吁仿效西方民主政治 
  （五）洋务派官僚主张撷取西方议院民主“之义” 
  （六）康有为、梁启超等要求设立议院变革政制
  （七）戊戌维新中诚勤、恒年、陈时政等人要求开设议院 
十二  戊戌变法与官制改革
  （一）裁并机构和精减冗员 
  （二）停开捐例 
  （三）改革国家体制以建立适应资本主义发展的政治机构 
  （四）改革与现行官制不相适应的规章制度 
十三  科举制度的存废及其历史考察
  （一）科举制度长期存在的根本原因 
  （二）科举制度的废除是近代中国文化教育史上的一件大事 
  （三）科举制度废除的深远影响及其社会后果 
十四  清末新政
  （一）痛苦的历史抉择 
  （二）假立宪中有真改革 
  （三）清末政治制度改革的失败 
十五  辛亥革命中的军政府
  （一）军政府和“都督”的由来 
  （二）军政府内部机构设置及其职掌 
  （三）军政府在光复时期的主要活动 
  （四）临时省议会的性质、特点以及施政活动
十六  民国临时参议院
  （一）临时参议院的组建 
  （二）临时参议院议员构成 
  （三）临时参议院内部设置 
  （四）临时参议院的职掌 
  （五）临时参议院与欧美国家议会机构权能的比较 
  （六）关于总统制与责任内阁制的质疑 
  （七）临时参议院与国务院的关系 
  （八）临时参议院的立法活动 
  （九）临时参议院在近代民主进程中的历史地位 
十七  民主共和国的建立和夭折
  （一）孙中山民主共和政治思想的形成及其斗争 
  （二）资产阶级民主共和国的建立 
  （三）五族共和，近代民族国家的形成
  （四）民主共和国的夭折与孙中山捍卫民主共和政治的努力 
十八  近代政党的发轫与民国初年的政党政治
  （一）近代政党的发轫 
  （二）民初政党透析 
  （三）资产阶级立宪派的政党政治活动 
  （四）资产阶级革命派的政党政治活动 
  （五）民初政党政治失败的原因 
十九  联邦制论和联省自治运动
  （一）联邦制是“联省自治”的核心 
  （二）联邦制论旨在抵制袁世凯专制独裁统治 
  （三）联省自治反映人民对军阀统治的厌恶和对自由民主的渴望
  （四）地方军阀利用联省自治实行“联督割据” 
  （五）联省自治有悖于中国国情 
二十  太平天国的政治制度
  （一）中央政治机构和官制 
  （二）地方政治机构和官制 
  （三）乡官制度 
  （四）军事制度 
  （五）与政治制度相关的其他制度 
附录
  1840一工928年间中国政治制度演变大事记
  主要参考书目举要
增补本后记
修订本后记

前言
“制度”一词早见于《商君书》。书中说：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也。制度时，则国俗可化而民从制；治法明，则官无邪……”(《商君书·一言篇》)政治制度一词则流行于20世纪中后期，约在抗日战争前后。
政治制度是什么？通俗地说，就是国家制度，或者叫管理国家的制度。马克思说它是“具有规定和管理一切特殊物的、带有普遍意义的‘特殊物’”。《马克思恩格斯列宁斯大林论政治和政治制度》(上)，档案出版社1988年版，第15页。它包括国体，即国家的阶级内容；政体，即国家政权的构成形式；以及国家机构的设置及官员的选拔任免制度和行政制度；政党的发轫以及政党政治与政府的关系；有关军事、法律、监察、财政、礼仪等其他方面的制度等等内容。一部政治制度史实际上就是国家制度发生、发展及其消亡的历史。
在鸦片战争前的两千多年里，中国社会一直推行封建君主专制制度。清王朝是中国后一个封建王朝，在1644年入关定鼎中原后，经过康熙、雍正、乾隆三代一百多年的承平之后，其政治制度的弊端已日渐凸显。鸦片战争前夕，不少人对它提出了尖锐的批评，要求加以改革。龚自珍、魏源等人还提出诸如“更法”、“去书吏”等具体改革意见。清政府为了自身统治的需要，也曾对一些制度、机构进行了增改和调整。然而，无论是军机处的设立、皇位继承制度的变革，还是稍后的皇太后垂帘听政制度的设立，都不是带根本性的变革，而只是传统政治制度演变的继续，在新形势下的变化而已。鸦片战争之后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，遇上了“亘古未有的奇变”。“三千年来一大变局”，这个变局涉及传统的国家、民族观念乃至人们的思维方式、生活方式等等。如何应付这一大“变局”是摆在当时中国人面前的一个严肃的课题。也就是从这时候起，中国政治制度开始进入了具有近代意义的演变历程。
中国近代政治制度的演变不同于西方。它不是在新的中国近代经济即资本主义经济发展下相应产生的上层建筑，它与经济脱节，是内忧外患压迫下发生的，是在内外压力下先于经济演变而产生的一种特殊现象。一方面，在西方大炮、军舰的洗礼以及如潮水般的商品冲击下，清朝原有的政治机构和官制显得非常陈旧和不合时宜，为了适应半殖民地半封建的社会秩序，不得不建立总理各国事务衙门、海关总税务司署之类新的政治机构。另一方面，战后中国人渐渐有了世界的概念，萌发了“师夷”的思想，产生了学习西方的要求。随着中西文化接触交流的不断深入，有关西方资产阶级政治制度的学说先后被介绍到中国，并成为先进的中国人挽救民族危亡、振兴国家的方案。19世纪60年代后，洋务运动的兴起，资产阶级改良主义思想的出现，在上层社会吹起了圈圈涟漪。资产阶级改良派提出了改革封建政治制度、学习西方议会民主、开设议院的要求，对封建禁锢的政体提出了挑战，向近代化迈出了一小步。虽然是灾难迫发出来的微弱的反响，却是具有时代气息的，近代中国新旧制度的嬗递由此起步。90年代，资产阶级改良派又提出了君主立宪的主张，在上层社会掀起了一股股波澜。面对西方各国对我国边疆地区的不断蚕食，边境危机的日趋严重，清政府仿效中原腹地的行政制度，先后将新疆、台湾改建行省，以加强对这些地区的治理。1894—1895年的中日甲午战争俨然将中国近代的历史分为前后两个不同的阶段。战后，传统的宗藩政治在西方资本主义冲击下彻底崩溃、瓦解。后起的日本企图通过军事侵略扩张建立对亚洲各国的殖民统治。甲午战争标志资本主义列强侵华的新阶段，刺激了中华民族的觉醒，给中国的政治、经济和思想明显地划出了一条与战前完全不同的界线。许多人士感到没有政治制度的改革，徒然仿效西方的军事技术、生产技术已不足恃，而且军事技术和生产技术的有限发展也将受制于封建专制制度，以致被窒息。战后，各国在华掀起了强占租借地、划分势力范围、图谋瓜分中国的狂潮，民族危机空前严重，资产阶级改良派把变革政体作为救亡的方案而大加鼓吹，并且终推动和促成了1898年的维新变法运动。但是，新的政治制度本身与解救民族危机之间并无内在联系，作为一种救亡手段，它能否收效大成问题。戊戌变法虽具有不少可望成功的因素，但终还是流产了。然而无论如何，它的出现足以说明旧的封建政治制度再也不能原封不动，新的近代政治制度的建立只是时间迟早问题。此外，它的失败也告诉人们：任何政治制度的变更靠改良主义的道路是行不通的。1900—1905年的形势是甲午战争后形势的演变和发展。清末新政是中国鼎沸年代的一部分，反映了历史的阶段性。这次改革已不是封建传统政治的内部调整，而是带社会政治全局的变动。在这场大变动中，具有1300多年历史的科举考试制度被正式废除。因此，它所引起的历史漩流逶迤地或弛或骤地推动了20世纪初年的革命高潮和日后的改革。资产阶级革命派依照西方“三权分立”的政治原则，搬来了民主共和国的方案，发动和领导了1911年的辛亥革命，推翻了清朝统治，结束了在中国长达两千年之久的封建君主专制制度，建立了中国史上个资产阶级共和国——中华民国南京临时政府，加速了中国政治制度的近代化。
政治制度的更替，说到底，主要受社会经济、文化程度和社会意识这三个因素所制约，并不由民族危机和政治腐败所决定。民主立宪政治的真正实现，一方面有待人们的努力争取，另一方面又不能以个人意志为转移，必待社会经济、文化水平及社会意识的全面提高，特别是有待于民智、民力的开发，有待于广大人民知识水平、政治觉悟和民主自治能力的提高。但是，近代中国的大门打开后，日益呈现的中西之间的极大差距，深深刺痛着中国人的神经，他们迫切希望中国能尽快告别过去，很快富强起来，拥有和列强平等的地位，这种急切的心情使他们不自觉地过高地估计了主观能动作用，而忽视了中国当时的现状和实际的政治能力，以为只要搬来西方的政治制度，中国的一切问题均可迎刃而解，这实在是太富理想色彩了。
马克思指出：“如果资产阶级实行阶级统治的经济条件没有充分成熟，那么君主专制的被推翻也只能是暂时的。”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1966年版，第171页。由于中国资本主义发展的极不成熟，资产阶级力量极其软弱，人民的政治觉悟和民主宪政意识的不足，资产阶级领导的辛亥革命还是遭到了失败，新生的资产阶级共和国成立不久，很快为封建军阀所践踏。袁世凯取代了清朝，同时也取代了革命，结果造成了日后十多年的北洋军阀统治。中国资产阶级无法也无力根据国情把握住近代历史发展的方向，因此，君主立宪和民主共和都被历史所冷落。20世纪30年代初期，高唱一时的联邦制论和联省自治运动之类的东西也终因不合国情而为人们所唾弃。1927年是大革命既胜利随后又失败的年代，蒋介石取代了北洋军阀，同时也取代了革命，结果造成了日后二十多年的反动独裁统治。中国近代的行程曲折而崎岖，但又总是冲破阴霾迎着困难而前进的。随着马克思主义在中国的广泛传播，1921年中国诞生了中国共产党，这是“开天辟地的大事变”。中国大地春潮涌动，政治制度演变再上台阶，1949年建立新中国，走上了崭新的道路。
1978年后，由于改革开放和人们思想解放，学术界开始涉足中国近现代政治制度演变这一领域。从1982年起，我在我的研究生导师、已故华东师范大学教授陈旭麓先生的指导下，也着手进行近代政治制度演变研究。记得1982年秋的某一天，先生同我谈心，对我说：“钱实甫教授在政治制度史方面作过不少研究，可惜钱先生去世太早，近代政治制度史这一领域尚有许多空白，你若愿意的话，可否在这方面用用功。”先生又说：“你可以从社会变迁的角度，把近代政治制度史作为近代社会变迁的一个分支来研究。”我对先生的建议当即表示同意。那时，先生正给我们讲授中国近代社会新陈代谢专题课，我作为他的学生和他领导的中国近代史研究室的学术秘书，一面协助先生组织教学，整理讲稿；一面在先生的指导下，从事制度演变的研究。本书的每一章都凝聚了恩师的心血。每当我写好一章，总是请先生过目，征求先生的意见。全书先生亲笔为之修改的就有九章之多。先生阅稿非常仔细，甚至对文中的错别字也一一加以订正。改好后，一般还要找我谈一次，说明修改的原因，并提出修改的意见。对于先生的这种严肃认真、一丝不苟的指导，我感到是一种幸福，心中非常激动。至今我还保存着这些文稿，每当我翻阅它们，心中总要涌起一股奋发向上、刻苦研究的激情和对先生的无限怀念。
全书集中论述了鸦片战争后到民国初年中国政治制度的重大演变，并提出个人的一些不成熟的看法。为了将有关制度的演变讲清楚，书中对个别制度和机构的演变内容作了适度的扩展，甚至一直上溯到鸦片战前和延伸到1928年后，远远超出了本书论述的范围。太平天国不是近代意义的改变生产关系的革命，它不体现新的生产关系，后也未能摆脱千百年来农民起义历史循环的结局，但因它发生在近代，对后来的民主革命亦有不小的影响，有必要对其政治制度作一论述，故《太平天国的政治制度》列在本书末一章。南京国民政府时期的政治制度是近代中国政治制度变迁的重要组成部分，按理应该列章专门论述。但由于出版社已出版了复旦大学徐矛先生的《中华民国政治制度史》，同我有约在先，所以，对民国政治制度的演变写得比较简略。为了便于读者了解中国近代政治制度演变的脉络，书后还编制了近代(1840—1928年间)中国政治制度演变大事记和主要参考的中外文献著作目录。
本书是陈旭麓教授近代中国社会新陈代谢研究课题的一部分；1981年我开始领受这一课题后，不久，又开始了有关常熟翁氏，尤其是对翁同龢的研究。在这两项研究中，以翁氏研究费力，费时久，在社会上产生的影响也较大。而政治制度变迁研究的影响相对地说则要小得多。本书的撰写虽前后历时十多年之久，且又有陈师指点，然而当我将它交付出版之际，内心又充满了遗憾和内疚。由于我勤奋不足，理论水平低下，深感自己的学术水准远远不能符合师友和同行对我的期望，痛感自己在这一领域的研究缺乏应有的高度和深度。这部著作只可称作学步集。这并非故作谦抑，而是多少有点自知之明。对于书中的讹误和不足，敬请国内外专家学者指正。