描述
开 本: 16开纸 张: 轻型纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787519502560
内容简介
“9·11”事件的发生，暴露了美国情报界应对冷战后新型国家安全威胁的弊端。这一事件以惨烈的事实，凸显了美国人对国家情报工作进行革命性变革的必要性和迫切性。“9·11”事件后，美国立即开启了整个情报界自1947年以来*全面、*深入的改革。这次改革，以调查为先导，以法律修订为基础，以国家情报的一体化为主旨，以突破组织体制瓶颈为重点，以全面推进信息共享为抓手，持续、稳步推进。到目前为止，这次改革在*难实现一体化的国家情报层面实现了历史性突破，取得了阶段性成效，并仍在持续向纵深推进。研究美国本次改革，对于我们主动、准确地把握美国国家情报工作的状态，同时为我们提供情报改革方面的经验借鉴，都极富理论和实践意义。
本书围绕“一体化”这一主旨命题，将美国的国家情报改革工作置于“9·11”事件后国家安全环境变化的新需求与情报工作运行效果的矛盾、契合的历史大背景下加以考察，采用历史分析、比较研究和文献分析等方法，系统梳理其推进国家情报一体化改革的发展历程，总结提炼此次改革的路径选择、取得的基本成效、存在的主要问题，以及未来发展趋势，力求达到历史和逻辑的统一。
本书围绕“一体化”这一主旨命题，将美国的国家情报改革工作置于“9·11”事件后国家安全环境变化的新需求与情报工作运行效果的矛盾、契合的历史大背景下加以考察，采用历史分析、比较研究和文献分析等方法，系统梳理其推进国家情报一体化改革的发展历程，总结提炼此次改革的路径选择、取得的基本成效、存在的主要问题，以及未来发展趋势，力求达到历史和逻辑的统一。
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章详细阐述美国国家情报一体化改革的历史背景，重点探析冷战结束后，推动国家情报一体化改革的必要性日益突出，组织体制方面的瓶颈问题愈发明显，改革的迫切性到“9·11”事件发生时达到顶点。第二章系统分析美国国家情报一体化改革的起步阶段，主要论述美国在全面组织调查研究的基础上，研讨以一体化为主旨的情报改革方案，修订情报法律，全面突破阻碍国家情报一体化改革的组织体制瓶颈。第三章系统分析美国国家情报一体化改革的全面推进阶段，主要论述美国依据《2004年情报改革与防恐法》的相关规定，建设统一的国家情报管理机构和战略体系，推动情报信息的跨部门共享等改革工作。第四章系统分析美国国家情报一体化改革的深入发展阶段，主要论述美国在前期落实法律及相关战略规定的基础上，进一步调整和完善统一的国家情报管理机构和战略体系，推动情报信息的跨部门安全共享，建设统一的情报界信息技术体系等改革工作。第五章总结评估了美国国家情报一体化改革的路径选择，取得的基本成效，存在的主要问题以及未来发展趋势。五、研究方法〖*2〗（一）历史分析法笔者主要从历史发展的维度探析美国国家情报一体化改革的发展进程，旨在更加客观而全面地把握美国国家情报一体化改革的发展脉络和内在逻辑。在具体的研究过程中，笔者先是全面考察了美国推动国家情报一体化改革的历史背景，继而将“9·11”后美国国家情报一体化改革的进程分为三个阶段，深入分析了每个阶段美国推出的主要改革举措，进而总结得出美国国家情报一体化改革的路径选择，取得的基本成效，存在的主要问题，以及未来发展趋势。（二）比较研究法为准确把握“9·11”后美国国家情报一体化改革的本质内涵，笔者主要从横纵两个向度开展对比研究。一方面，笔者从纵向上对“9·11”事件发生前后美国的国家情报改革工作进行比较研究，进而分析得出“9·11”后美国国家情报改革工作的突出特点是始终坚持以“一体化”为根本原则；另一方面，笔者从横向上对“9·11”后美国在国家情报改革领域推出的不同改革举措进行比较研究，进而分析得出改革着力破解的是组织体制层面的瓶颈性问题，而在突破组织体制瓶颈后，改革的主要落脚点是情报界的信息共享改革。（三）文献分析法“9·11”后，美国白宫、国会、情报调查委员会、情报界、学术界发布了大量与国家情报一体化改革工作相关的战略文件或学术研究成果，国内学者也针对美国相关领域的国家情报改革工作发表了大量学术论文，出版了多部专著。笔者需要从大量杂乱的英文和中文文献中找到与美国国家情报一体化改革工作直接相关的材料，并按照不同范畴、不同时间段对各类文献进行归类整理和系统分析，以在程度上客观呈现出美国国家情报一体化改革工作的真实面貌。六、研究的难点与创新点〖*2〗（一）研究的难点1准确提炼资料的困难“9·11”后，美国开始全面推进国家情报改革工作，并发布了一大批战略、计划、构想、指令、情况说明等官方文件，国内外的情报研究学者也出版了多部理论专著、发表了大量学术文章。在众多中英文文献资料中，与美国国家情报一体化改革工作直接相关的资料偏少，且非常零散。因此，如何系统整理大量不同类型、不同格式、不同时间、不同语种的文献资料，进而从中准确提炼出与美国国家情报一体化改革工作相关的信息比较困难。2准确评估成效的困难“9·11”后，美国国家情报一体化改革的终目的是要实现国家情报工作的一体化。因此，评估改革成效的关键在于评估其国家情报工作的一体化程度。然而，一方面，出于保密考虑，美国并未披露直接涉及国家情报工作一体化的具体操作规范或工作流程等细节；另一方面，由于没有先例或成功范例作为参照，美国始终在不断地尝试和实验新的改革理念，同时根据内外形势的变化和发现的问题，调整与完善相关改革举措，这就决定了其国家情报工作的一体化程度始终处于动态变化的过程中。因此，我们很难根据有限的材料客观、准确地评估美国国家情报一体化改革所取得的成效。（二）研究的创新点1揭示了“9·11”后美国国家情报改革的主旨命题“9·11”后，美国开始全面启动国家情报改革。改革期间，各方提出了多种改革方案，具体的改革举措更是层出不穷。通过系统梳理此次改革的发展历程，笔者发现，尽管各领域的改革举措各不相同，且在不断地推陈出新，但是改革的核心主题未曾改变。这个不变的主题就是“国家情报一体化”，即在国家情报层面推进情报工作融为一体。这既是应对恐怖主义等非对称威胁的必然要求，也是从根本上提升国家情报能力的有效手段。2厘清了“9·11”后美国国家情报一体化改革的发展脉络“9·11”后，美国的国家情报一体化改革工作是一个持续推进的动态发展过程。然而，国内外学者并未具体阐明这一改革过程的来龙去脉。笔者系统分析了此次改革的历史背景，厘清了改革的根本动因，并依据改革的一般工作流程，以及改革过程中出现的相关标志性事件和重大改革举措，将改革划分为发展程度不同、侧重点不同的三个阶段，进而总结得出了改革的重点突破口和主要落脚点，初步厘清了改革的基本发展脉络。3总结提炼了“9·11”后美国国家情报一体化改革的路径选择国内外学者在研究“9·11”后美国国家情报改革工作时，重在梳理部分领域的改革举措，很少有学者紧扣“一体化”的主旨系统分析美国推动国家情报改革的主要方式。通过系统梳理美国国家情报一体化改革的发展历程，对比分析其在不同发展阶段推出的改革举措，笔者总结得出了此次改革的路径选择，即以组织体制为突破口、以战略体系为支撑点、以信息技术为赋能器。章美国国家情报一体化改革的历史背景章美国国家情报一体化
改革的历史背景冷战结束后，面对急剧变化的外部安全形势，美国逐渐意识到了国家情报一体化改革的必要性，国内各界更是在理论层面进行了多次研讨，分析了国家情报一体化改革面临的诸多问题，并针对组织体制层面的关键问题提出了多种国家情报改革方案。然而，整个20世纪90年代，美国朝着国家情报一体化方向所做出的改革努力可谓是“雷声大，雨点小”。多数改革建议终停留在了理论探讨层面，真正落到实处的少之又少，从根本上制约国家情报一体化的组织体制问题并未得到彻底解决。而“9·11”事件的发生，以血淋淋的教训凸显了国家情报改革的紧迫性，迫使美国决策层全面启动了以“一体化”为主旨的国家情报改革进程。节国家情报一体化改革必要性的凸显苏联解体后，原本遮蔽在两级对峙格局之下的地区、种族、民族、宗教等矛盾，继之活跃起来，地区性强国通过武力手段解决各类争端的几率上升，种族、民族、宗教冲突爆发的频度增加。恐怖袭击、跨国犯罪、毒品走私等，对美国国家安全的威胁，渐次凸显，作为国家安全道防线的情报工作，做出因应性调正和改革，势在必然。为了有针对性地推动国家情报改革工作，美国国内先后组织了多次情报调查，结果显示，各自为政的“烟囱式”情报工作体制已经无法有效应对非国家行为体所构成的安全威胁，各情报机构有必要加强协调与合作，形成一个有机整体，共同应对此类威胁，共同保障国家安全决策需求。一、外部威胁发生显著变化冷战时期，美国国家安全面临的主要威胁来自苏联，情报机构的主要工作对象也是苏联。1980财年，情报界将近60%的预算资源投入到针对苏联目标的情报工作中。Twentieth Century Fund, “Task Force on the Future of US Intelligence”, In From the Cold： The Report of the Twentieth Century Fund Task Force on the Future of US Intelligence， New York： The Twentieth Century Press, 1996, p35由于苏联是一个庞大的、容易观察的国家行为体，针对苏联的情报工作相对比较容易开展。正如美国情报研究学者布鲁斯·伯尔考威茨（Bruce Berkowitz）所言：“冷战期间，我们很容易就能侦测到莫斯科向军队发布的进攻指令。因为，指令接收者很明确，不容易弄错——例如，部署在东德边界的第8守卫军。情报分析人员知道应该搜寻什么样的信息（第8守卫军和苏联其他的军事力量每年都会举行入侵西欧的演习），而且情报机构需要监控的通信线路也很少。”Bruce Berkowitz, The New Face of War： How War Will Be Fought in the 21st Century, New York： The Free Press, 2003, p200一位已退休的情报人员也曾表示：“苏联有明确的地理界限，有固定不变的五年计划，一切都是可以预见的。”Amy B Zegart, Spying Blind： The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11, Princeton and Oxford： Princeton University Press, 2007, p661992年，参议院情报特别委员会主席戴维·博伦（David L Boren）更是直言不讳地指出：“直到今天都还有情报及外交部门的人在怀念冷战时期，因为那时的威胁与挑战非常容易确认。”David L Boren, “The Intelligence Community： How Crucial?”， Foreign Affairs, vol 71, no 3, 1992, p52冷战结束后，苏联这个庞大的、容易观察的、静态的威胁不复存在，其他国家行为体直接与美国发生大规模军事冲突的可能性也逐渐变小。然而，以恐怖组织为代表的微小的、不易观察的安全威胁日益兴盛，并开始不断地侵害和挑战美国的国家安全利益。因此，无论是国家安全决策层，还是整个情报界，均开始将恐怖主义威胁列为重点监控对象。（一）恐怖主义在美国国家安全威胁中的整体排名不断提前从1994年至2001年，恐怖主义每年都出现在中央情报主任向国会提交的年度威胁评估报告中，并被视为国家安全面临的重要威胁。到1998年时，恐怖主义上升到了威胁目标排序的一层，与其提升到同样层次的还有大规模杀伤性武器扩散等跨国威胁。2001年2月，“9·11”事件前7个月，中央情报主任在听证会中表示，恐怖主义已经成为美国国家安全的威胁。Amy B Zegart, Spying Blind： The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11， Princeton and Oxford： Princeton University Press, 2007, pp21-22此外，美国决策层也已获悉情报界的威胁评估，并将恐怖主义威胁列为重点威胁。自1994年起，克林顿总统在每年的国情咨文中都会强调恐怖主义对美国构成的威胁。1995年3月2日，克林顿总统还发布了第35号总统决策指令《情报需求》（Intelligence Requirements），指示情报界重点搜集与恐怖主义等跨国威胁相关的情报，其优先排序仅次于支援军事行动和关注敌对国家。PDD-35： Intelligence Requirements, March 2, 1995 http：//wwwfasorg/irp/offdocs/pdd35htm6月21日，克林顿总统又发布了第39号总统决策指令《美国的反恐政策》（US Policy on Counterterrorism），强调恐怖主义已对美国国家利益构成威胁，指示中央情报主任全力协调情报界以积极应对此类威胁。1998年，克林顿总统在联合国大会开幕式上发表演说，强调指出恐怖主义是“一种明确的、现实存在的威胁”，并称其处于“美国议事日程的首位，也应处于世界议事日程的首位”。Amy B Zegart, “September 11 and the Adaptation Failure of US Intelligence Agencies”， International Security, vol 29, no 4, 2005, p85（二）美国的反恐情报经费投入逐年递增调查显示，冷战后的大部分情报经费都被用于反恐领域。前国家安全事务助理塞缪尔·伯杰（Samuel Berger）在接受国会质询时就指出，冷战后虽然整个情报界的预算在逐年削减，但是反恐情报预算却在逐年增加。（参见图1-1）1995年到2000年期间……
改革的历史背景冷战结束后，面对急剧变化的外部安全形势，美国逐渐意识到了国家情报一体化改革的必要性，国内各界更是在理论层面进行了多次研讨，分析了国家情报一体化改革面临的诸多问题，并针对组织体制层面的关键问题提出了多种国家情报改革方案。然而，整个20世纪90年代，美国朝着国家情报一体化方向所做出的改革努力可谓是“雷声大，雨点小”。多数改革建议终停留在了理论探讨层面，真正落到实处的少之又少，从根本上制约国家情报一体化的组织体制问题并未得到彻底解决。而“9·11”事件的发生，以血淋淋的教训凸显了国家情报改革的紧迫性，迫使美国决策层全面启动了以“一体化”为主旨的国家情报改革进程。节国家情报一体化改革必要性的凸显苏联解体后，原本遮蔽在两级对峙格局之下的地区、种族、民族、宗教等矛盾，继之活跃起来，地区性强国通过武力手段解决各类争端的几率上升，种族、民族、宗教冲突爆发的频度增加。恐怖袭击、跨国犯罪、毒品走私等，对美国国家安全的威胁，渐次凸显，作为国家安全道防线的情报工作，做出因应性调正和改革，势在必然。为了有针对性地推动国家情报改革工作，美国国内先后组织了多次情报调查，结果显示，各自为政的“烟囱式”情报工作体制已经无法有效应对非国家行为体所构成的安全威胁，各情报机构有必要加强协调与合作，形成一个有机整体，共同应对此类威胁，共同保障国家安全决策需求。一、外部威胁发生显著变化冷战时期，美国国家安全面临的主要威胁来自苏联，情报机构的主要工作对象也是苏联。1980财年，情报界将近60%的预算资源投入到针对苏联目标的情报工作中。Twentieth Century Fund, “Task Force on the Future of US Intelligence”, In From the Cold： The Report of the Twentieth Century Fund Task Force on the Future of US Intelligence， New York： The Twentieth Century Press, 1996, p35由于苏联是一个庞大的、容易观察的国家行为体，针对苏联的情报工作相对比较容易开展。正如美国情报研究学者布鲁斯·伯尔考威茨（Bruce Berkowitz）所言：“冷战期间，我们很容易就能侦测到莫斯科向军队发布的进攻指令。因为，指令接收者很明确，不容易弄错——例如，部署在东德边界的第8守卫军。情报分析人员知道应该搜寻什么样的信息（第8守卫军和苏联其他的军事力量每年都会举行入侵西欧的演习），而且情报机构需要监控的通信线路也很少。”Bruce Berkowitz, The New Face of War： How War Will Be Fought in the 21st Century, New York： The Free Press, 2003, p200一位已退休的情报人员也曾表示：“苏联有明确的地理界限，有固定不变的五年计划，一切都是可以预见的。”Amy B Zegart, Spying Blind： The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11, Princeton and Oxford： Princeton University Press, 2007, p661992年，参议院情报特别委员会主席戴维·博伦（David L Boren）更是直言不讳地指出：“直到今天都还有情报及外交部门的人在怀念冷战时期，因为那时的威胁与挑战非常容易确认。”David L Boren, “The Intelligence Community： How Crucial?”， Foreign Affairs, vol 71, no 3, 1992, p52冷战结束后，苏联这个庞大的、容易观察的、静态的威胁不复存在，其他国家行为体直接与美国发生大规模军事冲突的可能性也逐渐变小。然而，以恐怖组织为代表的微小的、不易观察的安全威胁日益兴盛，并开始不断地侵害和挑战美国的国家安全利益。因此，无论是国家安全决策层，还是整个情报界，均开始将恐怖主义威胁列为重点监控对象。（一）恐怖主义在美国国家安全威胁中的整体排名不断提前从1994年至2001年，恐怖主义每年都出现在中央情报主任向国会提交的年度威胁评估报告中，并被视为国家安全面临的重要威胁。到1998年时，恐怖主义上升到了威胁目标排序的一层，与其提升到同样层次的还有大规模杀伤性武器扩散等跨国威胁。2001年2月，“9·11”事件前7个月，中央情报主任在听证会中表示，恐怖主义已经成为美国国家安全的威胁。Amy B Zegart, Spying Blind： The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11， Princeton and Oxford： Princeton University Press, 2007, pp21-22此外，美国决策层也已获悉情报界的威胁评估，并将恐怖主义威胁列为重点威胁。自1994年起，克林顿总统在每年的国情咨文中都会强调恐怖主义对美国构成的威胁。1995年3月2日，克林顿总统还发布了第35号总统决策指令《情报需求》（Intelligence Requirements），指示情报界重点搜集与恐怖主义等跨国威胁相关的情报，其优先排序仅次于支援军事行动和关注敌对国家。PDD-35： Intelligence Requirements, March 2, 1995 http：//wwwfasorg/irp/offdocs/pdd35htm6月21日，克林顿总统又发布了第39号总统决策指令《美国的反恐政策》（US Policy on Counterterrorism），强调恐怖主义已对美国国家利益构成威胁，指示中央情报主任全力协调情报界以积极应对此类威胁。1998年，克林顿总统在联合国大会开幕式上发表演说，强调指出恐怖主义是“一种明确的、现实存在的威胁”，并称其处于“美国议事日程的首位，也应处于世界议事日程的首位”。Amy B Zegart, “September 11 and the Adaptation Failure of US Intelligence Agencies”， International Security, vol 29, no 4, 2005, p85（二）美国的反恐情报经费投入逐年递增调查显示，冷战后的大部分情报经费都被用于反恐领域。前国家安全事务助理塞缪尔·伯杰（Samuel Berger）在接受国会质询时就指出，冷战后虽然整个情报界的预算在逐年削减，但是反恐情报预算却在逐年增加。（参见图1-1）1995年到2000年期间……
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