区域视域下普惠性幼儿园政府财政投入机制研究

儿童教育问题为家长所关注，而政府对普惠性幼儿园的政府财政投入机制，则是关系到民生的问题 

 本书为*人文社会科学研究规划基金项目“区域经济视域下普惠性幼儿园的政府财政投入机制研究”（课题批准号：12YJA880166）的研究成果之一。本书主要基于理论与实证研究结合的方法论原则，对中国学前教育发展的现状与特点、中国学前教育投入的现状、结构与特点进行实证调查，并利用相关的理论文献对存在的问题进行定性分析，在此基础上，构建区域形态下的我国普惠性幼儿园政府财政投入机制。

  赵彦俊，1964年8月生，山东莒县人。现任渤海大学教育与体育学院教授，教育学博士，硕士生导师。2006年9月-2009年6月在*人文社会科学重点研究基地—西南大学西南民族教育与心理研究中心攻读博士学位。主要研究方向:教师教育、教育社会学、农村教育、学前教育、民族教育等。近年来，在《教育发展研究》《民族教育研究》等刊物上发表论文20余篇；出版专著1部；获专利2项；主持省部级项目9项；参入*、省部级项目7项。

目 录
导论 1
一、问题的提出 1
二、相关概念界定 5
三、文献综述 7
四、研究意义 13
五、研究方法与研究思路 14
七、创新之处 16
章 普惠性学前教育投入的理论与实践分析 17
节 学前教育的性质、功能 17
第二节 学前教育性质、功能与地位的现状考查 26
第三节 我国学前教育性质、功能与地位保障的路径 33
第二章 普惠性幼儿园的建设标准 36
节 普惠性幼儿园建设标准的价值选择 36
第二节 普惠性幼儿园建设的原则 40
第三节 普惠性幼儿园建设标准的理论解析 42
第四节 普惠性幼儿园建设标准的指标体系 47
第三章 普惠性幼儿园的成本构成要素 58
节 普惠性幼儿园教育成本 58
第二节 普惠性幼儿园成本的构成要素 60
第三节 普惠性幼儿园教育成本的影响因素 63
第四章 2009—2014年我国学前教育发展情况 72
节 学前教育园位变化情况 73
第二节 幼儿园办园条件发展情况 78
第三节 学前教育发展中存在的问题 86
第五章 区域学前教育发展均衡性分析 91
节 区域学前教育发展的差异 92
第二节 城、镇、乡之间学前教育发展的差异 98
第三节 2009—2014年省域学前教育发展差异 106
第六章 学前教育投入的历史考察：2009-2013 123
节 学前教育投入状况 123
第二节 2013区域学前教育经费投入的差异性分析 130
第七章 世界主要国家和地区政府学前教育投入的实践 143
节 世界部分国家学前教育政府负担情况 143
第二节 世界部分国家政府财政投入保障机制解析 147
第八章 普惠性学前教育政府投入的机制探讨 155
节 制定学前教育财政投入法 155
第二节 建立政府财政投入的程序性制度体系 160
第三节 科学规划政府财政投入的可操作路径 168
参考文献 173
附录 179
附录一 调查问卷 180
附录二 2016年新版幼儿园工作规程 189
附录三 幼儿园教职工配备标准（暂行） 196
附录四 城市幼儿园建筑面积定额（试行） 198
附录五 全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求（试行） 203
附录六 幼儿园收费管理暂行办法 206
后 记 208

导论

一、问题的提出

教育的发展与一个国家的文化传统、社会制度、生成关系以及教育发展的现实状况密切相关。学前教育也是如此。从中国学前教育发展的历史脉络来看，中国学前教育的发展大致可以分为两个时期：一是学前教育由单位供给制的计划经济时期；二是学前教育市场化时期。在计划经济时期，国家对教育事业包括学前教育实行统一管理和调控，学前教育的教育经费由国家或单位统一负责或供给，形成了统一的学前教育单位供给制度，具有明显的福利性特征。但随着中国各项事业改革开放的不断深化，尤其是随着20世纪90年代左右我国企事业单位大刀阔斧的改革，许多寄附于企事业单位的幼儿园纷纷撤销和改制，而与之相反，民办幼儿园则不断发展壮大。到1991年底，全国民办幼儿园只有1.2091万所，在全国幼儿园总数（16.4465万所）中只占7.35%，民办幼儿园中的幼儿为38.5万人，只占全国在园幼儿数（2209.29万人）的1.74%。 但到1996年，中国“民办幼儿园数和民办幼儿园在园儿童人数所占的比例分别为23.06%和4.89%，而到2001年则分别增加到39.86%和16.91%”。 而到2014年全国有民办幼儿园139282所，占全国幼儿园总数（209881所）的66.39%，民办幼儿园在园幼儿数为21253781人，占全国在园幼儿数（40507145人）的52.47%。 由以上数据可见，民办幼儿园已成为我国学前教育的有生力量。

但是，民办幼儿园在办学过程中存在着收费不规范、教育质量良莠不齐的问题。在某种程度上排斥了贫困家庭入园的机会，同时有些民办幼儿园也难以向受教育者提供有质量保障的学前教育服务。尽管在1987~2002年期间，国家颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》均规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育结构，但民办幼儿园或教育结构向幼儿家庭收取的费用却逐年增加，以营利为目的举办幼儿园的现象日趋严重。特别是2002年国家颁布的《民办教育促进法》明确规定：“民办学校的举办者可以获得合理的回报”，确立了民办幼儿园或教育机构营利的合法性。而同时，由于国家关于民办学校或教育结构收费的标准和规范性文件缺失等原因，导致民办幼儿园高收费、乱收费的问题突出，而国家对学前教育主体责任的缺位造成我国学前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失。学前教育与其他类型教育相比虽然“是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”。
但学前教育却是整个教育体系中薄弱的环节，在发展过程中面临诸多困境、存在诸多不公平现象。

（一）学前教育的入园机会不平等，教育质量差距巨大

随着中国经济、教育和文化事业等方面的发展，尤其是人民群众生活水平的提高，近几年来，学前教育不仅引起了我国各级政府的高度重视，而且幼儿家长渴望自己的孩子接受低收费、高质量学前教育的愿望日益增强。但因我国社会总体经济发展水平等因素的影响，政府投资提供的优质学前教育资源难以满足人们对低收费、高质量公办幼儿园日益增长的需求，而民办幼儿园要么质量低，要么收费高。因此，许多幼儿家长遭遇了“入园贵”的难题。

由于历史的因素以及现实的客观原因，我国学前教育在城乡之间、不同地区之间不仅入园机会不平等，教育质量都存在很大差距，特别是高质量、低收费的公办幼儿园极为匮乏，这就造成了“入园难”的问题。于是，在有些地方，要上公办幼儿园，甚至小孩还没有出生就要预约报名，而许多地方则出现了为争得一个报名名额，几代人轮流排队等候几天几夜的现象。如中央电视台《经济半小时》栏目报道，2010年，在北京昌平区这家公立幼儿园门口，从五月底就排起了长龙，不少家长已经等候了九天八夜。排队的家长有搭帐篷的、有支行军床的,有坐竹椅的，他们中有爸爸妈妈,有爷爷奶奶，其中有位96岁的老人，专门来给重孙子排队报名； 《广西新闻网》报道，2010年广西南宁市翠堤湾小区67名居民为自己小孩争取入园报名名额，通宵排队； 《华西都市报》报道，2012年3月，成都成外附小幼稚园进行2012年秋季入学报名登记，88个摇号入园名额，竟有300人争抢……
如此之现象，在全国各地屡见不鲜。

（二）财政性学前教育经费比例偏低，个人负担经费的比例偏高

随着脑科学、儿童心理学等学科的发展，人们越来越认识到，学前教育不仅是人生的奠基阶段——奠定儿童终身发展的基础，而且也是基础教育不可分割的重要组成部分。从社会发展来看，许多研究已经证明，对学前教育的投资不仅会给个人的发展奠定良好的基础，而且会在未来给家庭带来丰厚的回报，增进国家福利。因此，世界上很多国家非常重视学前教育的发展，在投资方面，力度不断加大，如美国政府对学前教育的投资不仅逐年增加，而且学前教育投资的比例、投入方式和投入途径等均以立法的形式予以保障，因此，形成了比较完善的学前教育投资机制，充分体现了国家的主体地位。而有些国家和地区甚至实行了免费学前教育，如丹麦、芬兰、比利时、瑞典、澳大利亚等国家都积极实行学前教育免费政策。但在我国，除公办幼儿园外，其他类型的幼儿园很少或者几乎得不到国家财政的支持。由于财政性经费投入不足、国家财政性学前教育经费比例偏低，必然导致家庭或个人负担经费的比例偏高的现象，进而造成“入园贵”的问题。

政府财政投入不足是导致“入园贵”的重要原因之一。虽然公办幼儿园能够得到国家财政的扶持，但国家财政的投入难以满足幼儿园正常的运转，因此，许多公办幼儿园为了保证幼儿园的正常运转，不得不提高保育费。据国家统计数据显示，中国学前教育经费一直处于徘徊不前状态，在全国教育经费总量中所占比率一直偏低，特别是2004年学前教育经费投入，仅占1.27%，2010年由于《教育规划纲要》的出台，学前教育经费在全国教育经费支出总量中所占的比率上升到1.52%，是这10年中比率的（见图1），但仅约是中学、高等教育的十九分之一、约是小学教育的十七分之一（见图2）。