如何实现国家治理现代化:对改革基本问题的思考

专家专著，助力中国改革，推动国家治理现代化。书中有历史经验的汇总，也有现实条件的讨论；有社会实践的总结，也有改革理论的创新；有现实国情的分析，也有全球数据的对比；有关键问题的探讨，也有对应的解决建议。不华丽，不复杂，不热闹，实用而有料。 

中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标。为什么要提出这一目标？如何实现这一目标？为实现这一目标需要推进哪些改革？本书国务院发展研究中心专家对有关改革的一些基本问题的学术性探讨，包括国家治理现代化的改革目标、政府改革、财税改革、金融改革等。作者对中国的关键性改革问题进行了重点思考，提出了自己的改革思路，供所有对中国改革感兴趣的读者参考、思考，助力改革，推荐改革。

魏加宁，国务院发展研究中心研究员。研究领域包括体制改革、宏观调控、财政金融和危机管理等。曾担任孙尚清秘书，吴敬琏助手。参与过国务院发展研究中心、金融40人论坛、新供给50人论坛等组织的多项改革课题研究。

章 改革目标：国家治理现代化节 改革新目标的提出… 2一、关于“奋斗目标”的提法… 2二、关于“改革动力”的形成 … 3三、改革新目标的提出 … 5第二节 关于国家治理现代化… 6一、从“福山框架”谈起 … 6二、对“福山框架”的改进 … 8第三节 国家治理现代化的三大基本关系 … 10一、实现国家治理现代化必须处理好三大基本关系 … 10二、实现国家治理现代化必须把握好三大基本平衡 … 11
第二章 政府改革：此轮改革重中之重节 加快推进政府改革时不我待、刻不容缓 … 22一、当前政府管理体制存在的主要问题 … 23二、各种因素倒逼政府改革必须加快步伐 … 28第二节 政府改革的基本思路和方案构想 … 31一、重新调整分类，明确政府职责 … 32二、确立基本原则，理顺主要关系 … 35三、引入制衡机制，改进组织结构 … 37四、减少行政审批，增强政务透明 … 40第三节 “十三五”时期：政府改革的主要任务 … 43一、改革“改革的推进方式” … 43二、“十三五”时期政府改革的重中之重 … 44附件2-1 “十八届三中全会以来经济体制改革进展评估”问卷调查结果 … 53
第三章 财税改革：以政府间关系为视角节 理论框架与历史经验 … 68一、政府间关系的三种模式 … 68二、政府间关系：集权与分权的类型划分 … 70三、政府间关系：集权•分权与集中•分散 … 71四、中国的财税改革方向：集权？还是分权？ … 74第二节 财政支出结构与事权划分 … 79一、财政支出结构 … 79二、政府间事权划分 … 84第三节 财政收入结构与税种划分 … 97一、财政收入结构 … 97二、政府间税种划分 … 102三、对中国税制改革的启示与思考 … 120第四节 关于政府间转移支付 … 121一、中国存在的问题 … 121二、单一制国家的经验：以日本为例 … 127三、联邦制国家的经验：以德国为例 … 128四、对中国转移支付制度改革的启示与思考 … 133第五节 地方政府债务 … 133一、 中国存在的问题 … 133二、 关于化解地方政府债务风险的对策思考 … 138第六节 对近年来财税改革的初步评估 … 143一、 预算管理制度改革成效显著，但仍有改进空间 … 143二、税收制度改革有序推进，但难度增大，完成部分任务 … 145三、 事权与支出责任相关制度（央地关系）改革进展缓慢，亟待提升协调层次 … 146四、创新财政资金使用方式 … 147五、财税体制改革顶层设计及时，财政部门做了大量工作 … 147六、下一步财税改革，重点应当放在哪里？ … 147附件3-1 对日本政府间事权划分的考察 … 149附件3-2 国际经验：化解地方政府债务风险的案例 … 176附件3-3 推进PPP既要积极又要稳妥 … 201附件3-4 财税改革的基本思路：“小四位一体”方案与“大四位一体”方案 … 214
第四章 金融改革：三大基础性改革节 中国金融改革的回顾与反思 … 218一、问题的提出 … 218二、技术性反思 … 220第二节 金融危机与金融安全网 … 223一、金融危机与金融理论变迁 … 223二、金融安全网的定义 … 227三、从金融安全网角度看2008年国际金融危机 … 227四、从金融安全网角度看未来国际金融体系改革方向 … 229第三节 “十三五”时期金融改革重点：三大基础性改革 … 231一、关于金融改革顺序之争 … 231二、进一步完善和巩固利率市场化 … 232三、尽早推进商业银行民营化 … 233四、加快完善金融安全网建设 … 235五、规范金融决策机制 … 243附件4-1 关于“金融分业监管的协调机制和金融风险防范研究”调研报告 … 248附件4-2 转轨国家如何防范金融监管中的腐败行为 … 287参考文献 … 295后记 … 300

纵向上优化政府组织结构，推进政府层级扁平化，调整行政区划，重新划分政府间事权1、加快推进政府层级“扁平化”，相应调整省级行政区划    重新划分事权就会面临着究竟是按照现有的五级政府划分，还是按照国际上通行的三级政府划分的问题；如果按照现行的五级政府划分，既会面临职能重复交叉问题，又会为将来的改革设置新的障碍；因此，应当加快推进政府层级“扁平化”进程，一方面，加快推进“省直管县”进程，实现人事、行政、财政体制并轨；另一方面，将乡镇政府变为县级政府的派出机构，从而实现三级政府的基本架构。但是，从管理学角度来看，一般而言，在组织规模既定的条件下，管理层次和管理幅度之间呈反相关关系，即管理层次多，管理幅度较窄；管理层次少，管理幅度较宽。对于行政区划研究而言，主要目的之一就是要在管理层次幅度原理的指导下，综合考虑各种影响变量，努力寻找管理层次与管理幅度的结合点（彭和平，1995）。因此，实现政府层级扁平化以后，相应地就会带来省级政府权力过大、管理幅度过宽的新问题，因此，必须及时调整省级行政区域划分，将现有省级行政区划小，同时，进一步下放权力，赋予县级政府更大的自主权。省级政府在国家行政管理体系中居于承上启下的位置，对省以下地方政府的管理，带有一定中观性和指导性，可通过地方立法、政策制定、财政转移支付等间接方式对县市进行管理，大量的具体的事物可由直接面向社会公众的县市政府承担。2、在压缩政府层级、调整行政区划的基础上，按照国际通行做法，重新划分政府间事权从各级政府职能分工的角度来看，宏观调控方面应当适当增强弹性，中央政府应当更多关注总量调节，而地方政府则应适度淡化增长目标，变追求GDP为提供公共服务。市场监管方面应当重心下移，中央政府制定标准，省级政府监督协调，县级政府具体执行；中央政府部门适当下设派出机构，地方政府将工作重心从经济增长转移到食品卫生、环境保护等公众关注的热点问题上。社会管理方面应当创新模式，中央加强顶层设计，地方积极探索实验；中央合理选择与设立改革实验区，鼓励地方积极探索，及时总结推广先进经验。公共服务领域应当合理分工，加大中央政府的支出责任，增强地方政府在地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园等地方性公共产品和服务项目的自主决策权，改审批制为备案制。3、后，在事权调整的基础上，研究各层级政府的财权、财力配置，彻底理顺中央地方关系鉴于中央和地方关系事关重大，具体内容将在第三章《财税改革：以政府间关系为视角》进行详细论述。