描述
开 本: 16开纸 张: 纯质纸包 装: 精装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787508690582
第1版被翻译成17种语言
反腐败领域扛鼎之作新版上市
什么是腐败？
腐败是如何产生的？
不同国家对腐败有何不同认知？
新时代的腐败问题与过去有何不同？
人们该如何抗击腐败？
腐败问题研究权威代表人物全面阐述腐败问题，
提供可参考的反腐案例与应对方案。
《腐败与政府》第1版于1999年出版，已被翻译成17 种语言，这本书引发了学界和政界对腐败问题的广泛思考。
在1999年首版《腐败与政府》的基础之上，作者在第2版《腐败与政府》中对第1版内容进行了更新，不仅评估了第1版中提出的经验性基础结论，还结合新数据对老问题进行了再思考，提出了针对新问题的应对方法。比如，腐败的文化基础、民主社会下的腐败问题，以及如何调和加强腐败控制与发挥民主价值之间的矛盾。这本书还增设了刑法、有组织犯罪等相关章节，补充了国际社会反腐工作的*材料。
综观全书，《腐败与政府》从四个维度分析腐败问题：从国家和社会结构的视角看公共项目如何为腐败的滋生提供便利，不同社会对腐败有不同定义，公共和私人领域的基本结构能否催生或抑制腐败，怎样的国内环境可以激发卓有成效的反腐行动。在上述分析框架下，这本书描述了受贿行为的日常表现，并将腐败置于契约化与私有化的时代背景下加以分析，还重点关注了政治领域的腐败现象及促使各方担责的有效手段。作者指出，与建立“诚信体系”或“反腐机构”相比，有效的反腐行动的核心是政府运作方式的变化。
此外，作者综合分析了柏林墙倒塌后涌现的海量研究成果、透明国际的有关发现及世界银行将反腐作为核心议题提上议程的决定。事实证明，罗丝-阿克曼强调用机构改革手段推动反腐进程的结论经受住了时间的检验。
正如作者所言，腐败问题随着国家机器的产生而出现，而且在短期内不会消亡，我们要做的就是努力从改革成败中汲取经验。这本书将帮助人们深刻理解滋生腐败的环境，以及为人们制定打击腐败的政策提供启发。
1999 年第1 版前言 III
第2 版前言 IX
绪论
第1 章
腐败的定义及探讨腐败问题的重要性 003
部分
腐败是一个经济问题
第2 章
官僚腐败 051
第3 章
采购和私有化领域的腐败问题 093
第4 章
减少腐败激励因素并增加腐败成本 129
第5 章
公务员体制改革与官僚体制重组 169
第6 章
用刑法遏制贿赂与勒索行为 213
第二部分
腐败是一个文化问题
第7 章
文化与腐败 243
第三部分
腐败是一个政治问题
第8 章
政治、腐败与庇护主义 287
第9 章
有组织犯罪、腐败与洗钱 307
第10 章
冲突后国家重建中的腐败现象 331
第11 章
民主：政治领域的腐败、关系与金钱 359
第12 章
选举领域以外的问责制 395
第四部分
改革议程：国内政治意愿与国际社会影响
第13 章
使改革得以发生的国内环境 439
第14 章
国际社会的角色 473
第15 章
国际合作：政府、企业、银行及有组织犯罪团伙 523
结论
第16 章
腐败的成因、后果及改革 557
致
谢 567
参考文献 569
第1版前言
经济学方法是一种分析腐败现象的有力工具。从文化差异和道德准则的角度分析腐败现象，仅能使我们从中观察到细微差异，但经济学方法能帮助我们从根本上理解哪些环境容易滋生腐败。我的上一本作品《腐败现象的政治经济学研究》（Corruption: A Study in Political Economy）以经济学家和具备专业素养的政治科学家为目标受众。在该作品中，我已向读者谈及以上观点。20 年后出版的这本新书，重点讨论腐败如何影响发展中国家及正处于社会主义过渡阶段的经济体。借着这本新书出版的契机，我希望自己不仅能够深入对腐败现象的研究，更能以此拓宽读者群体。
我注意到，越来越多研究发展问题的经济学家开始对体制问题感兴趣。受此鼓舞，我决定提笔写这本书。揭露腐败现象的研究迫使学者与政府决策者开始关注个人逐利行为与公共价值之间的矛盾。仅仅对全球发展过程中普遍出现的失败现象表示担忧是不够的，相关人士必须正视腐败问题。除此之外，他们还需关注脆弱、专制的国家结构，因为这样的国家结构正是助长腐败的温床。
1995—1996 年间，我曾在世界银行华盛顿总部任访问研究员。所幸此前一直密切关注美国与西欧地区的公共政策问题，我个人在这一年中变化颇大。其间，我通过两种手段获得了大量知识：一种是阅读手边可及的一切资料；另一种是厚脸皮地用世界银行的电子邮件系统找人，然后利用共进午餐的机会向这些人学习我所不知道的东西。作为一名习惯独自坐在电脑前的学者，我在华盛顿度过了充满活力的一年，见证了发生在自己身上的可喜转变。此前，世界银行一直避免正面回应腐败问题，因此我在这个机构里醉心研究腐败问题的感觉很好。我开始收集关于腐败的委婉说法。人们告诉我，如果某个项目的评估报告里提及“政府问题”、“无法解释的成本超支”或是“机动车采购过量”等词句，那么这类词句暗指的正是腐败成风和资产窃取问题。一位世界银行的工作人员指着一篇关于印尼的报告对我说，文中抱怨的“资本–
劳动力比率过高”，意思就是腐败的盛行已经为这个国家造成了巨额的经济损失。
我在腐败领域的研究工作于前往世界银行之前就开始了，在我离开世界银行之后才结束。即便如此，通过和一直在体制内与腐败问题做斗争的世界银行同事沟通，我对该问题的理解得到了加深。在给予我帮助的众多同事中，我想特别感谢拉迪波·阿达摩勒坤（Ladipo Adamolekun）、威廉·伊斯特利（William Easterly）、丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）、彼得·朗塞斯（Petter Langseth）、约翰·麦格雷戈（John Macgregor）、鲍里斯·普雷斯科维克（Boris Pleskovic）、尼尔·罗杰（Neil Roger）、萨拜因·舒雷默–
舒尔特（Sabine Schlemmer-Schulte）、弗雷德里克·斯塔彭赫斯特（Frederick
Stapenhurst）
和迈克尔· 史蒂文斯（Michael
Stevens）。此外，我还与国际货币基金组织的同事进行了有益的讨论，他们是：纳迪穆尔·乌尔·哈克（Nadeem Ul Haque）、保罗·莫洛（Paolo Mauro）、维托·坦齐（Vito Tanzi）及卡罗琳·范·里克格姆（Caroline Van Rijckegham）。虽然他们向我提出了宝贵建议，但我在本书中形成的结论均不受这些建议的主观影响。显然，世界银行也无须对本书所包含的分析与结论承担任何责任。埃斯特尔·詹姆斯（Estelle James）早提议我向世界银行提交访问研究员申请，我对此深表感激。此外，感谢迈克尔·克莱恩（Michael Klein）及其团队为我在世界银行私营领域发展部的公共服务私人供给处提供了一处舒适的住所。
我到华盛顿后不久，时任世界银行行长的詹姆斯·沃尔芬森（James Wolfensohn）决意将腐败问题提上日程。当时，世界银行积极探索自身在该领域的角色，因其认可我在分析腐败问题时采用的经济学方法，故使我有幸参与其内部就腐败问题展开的辩论。这场辩论的结果于1997 年结集成一份名为《帮助国家抗击腐败》（Helping Countries Combat Corruption）的论文，表明了世界银行在腐败问题上的立场。
结束了为期一年的访问后，我与世界银行的同事继续在腐败领域开展合作，共同撰写了《1997 年全球发展报告：处于变动环境下的国家》（World Development Report 1997 : The State in a Changing World）中有关腐败问题的章节。1997
年5 月，我为世界银行发展经济学年会撰写了一篇名为《腐败与发展》（Corruption and Development）的研究论文。在写作过程中，《全球发展报告》（World Development Report）起草团队的两名同事布莱恩·列维（Brian
Levy）与桑贾伊·普拉丹（Sanjay Pradhan）对我的研究提出了有益的批评建议。1997 年春，我以“世界银行在遏制腐败领域内充当的角色”为主题，于美国乔治敦大学法学院发表纪念菲利普·A. 哈特（Philip A. Hart）的演讲。此外，我还为联合国开发计划署政策与项目支持管理局管理发展与治理部撰写了一份文献综述。联合国开发计划署将这份综述命名为《腐败与良好治理实践》（Corruption and Good Governance），不仅以讨论稿的形式对其进行公开发表，还在其构思自身腐败问题立场时加以借鉴。
1994 年，我加入透明国际美国分部。该非营利组织致力于抗击全球腐败。此次合作使我赶上了国际反腐运动的大潮，并使我有机会掌握全球发展议题的动向。透明国际美国分部的执行主任南希·博斯威尔（Nancy Boswell）及董事会主席弗里兹·海尔曼（Fritz Heimann）对我的研究工作给予了大力支持。透明国际总部位于德国柏林，分部遍布全球。在主席彼得·艾根（Peter Eigen）及常务主任杰里米·波普（Jeremy Pope）的不懈努力下，该组织已发展成一支国际反腐力量，汇集着有关腐败问题的各类信息。彼得与杰里米在提高全球反腐意识方面的努力，也与我本人在学术和政治领域的兴趣相契合。在此，我想感谢透明国际对我的研究工作保持兴趣。但显然，我的所有研究成果均与该组织不存在任何利益牵扯。
本书观点的形成还受到了几篇合作论文的启发。我曾与世界银行的若干同事进行合作。杰奎琳·柯立芝（Jacqueline Coolidge）就职于对外投资咨询服务处，我与她合写了一篇有关非洲地区腐败问题的论文。此外，基于世界银行在乌克兰和巴基斯坦的调研结果，我与私营领域发展部的安德鲁·斯通（Andrew Stone）合作撰写了一篇分析论文。在耶鲁大学，我与政治学专业高年级研究生塞尔维亚·科拉辛加利（Silvia Colazingari）共同撰写了一篇关于意大利腐败问题的论文。在此，我想感谢以上三位合著者。没有他们的学识和洞见，我不可能独自完成这些论题的研究。
在各项研究课题上，
两位耶鲁大学政治学研究生乔纳森·罗登（Johnathan Rodden）与莎拉·迪克斯（Sarah Dix）都孜孜不倦地为我提供帮助。我十分感激他们的帮助、耐心与乐观精神。像往常一样，我还想感谢吉恩·科克利（Gene Coakley）与耶鲁法学图书馆的全体员工，感谢他们帮我查找资料来源和检查参考文献。此外，我还得谢谢我的丈夫布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman），是他仔细、客观地帮我审阅即将完成的手稿。
过去几年来，随着个人想法的日趋成熟，我在多个场合公开汇报过自己的研究成果。许多大学与学院曾邀我参加研讨会，包括美国艾奥瓦大学、密歇根大学、渥太华大学、宾夕法尼亚大学、哈佛大学肯尼迪政治学院、纽约大学、东北大学、斯沃斯莫尔学院、剑桥大学三一学院、耶鲁大学及巴德学院杰罗姆·列维研究所。此外，世界银行及国际货币基金组织主办的若干工作坊也使我颇受启发。作为比较法学与经济学论坛的成员之一，我很开心该论坛为我提供了一个畅所欲言、汇报论文雏形的平台。后，感谢以下会议及主办方邀我前往现场做论文汇报：美国经济学会旧金山年会；美国国际开发署赞助举办的一场工作坊，地点位于塞内加尔首都达喀尔；美国国际法学会华盛顿年会；国际经济研究所主办的一场会议；美国新闻署安排的一系列研讨会和工作坊，地点分别位于智利首都圣地亚哥和阿根廷首都布宜诺斯艾利斯；由联合国开发计划署经济合作与发展组织处赞助的巴黎会议；墨西哥蒙特雷科技大学在墨西哥城举办的机构改革主题会议；在布宜诺斯艾利斯召开的拉美地区法学与经济学会会议；在联合国开发计划署的支持下，于耶鲁大学国际和区域研究中心举行的一场会议。
本书包含的研究因耶鲁大学法学院及世界银行访问研究者项目提供的经费而成为可能。在保持中立性研究态度的前提下，我由衷感谢两家机构曾给予我的支持。
苏珊·罗丝–
阿克曼
第2版前言
自1999 年第1 版《腐败与政府》面世以来，学术界与政治界均对该议题展现出浓厚兴趣。原本难以观测的社会现象，因学者与政策分析师开发出的巧妙工具而得以进行衡量与研究，尤其是相关的经验性研究工作获得长足发展。我相信，本人从政治经济学和体制角度研究腐败问题的方法经受住了新型研究工具的检验。此外，我在1978 年与1999 年分别出版的相
关书籍对于当前这场有关腐败问题的争论起到了举足轻重的引导作用。1999 年出版的第1 版《腐败与政府》被翻译成17 国语言，其内容包含了全球政治学者与活动家的思想精髓。然而，即使本书想要传达的基本信息不变，但由于其仅仅讨论了1999 年以前的学术与腐败丑闻，因此文本内容在新的时代背景下已经过时。邦妮·帕利夫卡是一名出色的合著者。过去十多年来，她一直在墨西哥蒙特雷科技大学和耶鲁大学以《腐败与政府》第1 版为教材讲授有关腐败的课程，并且站在一名教师的角度，对于本书何处内容需要扩展、何处需要加以更为细致地阐释有着深刻的理解。
新版《腐败与政府》不仅评估了第1 版书中提出的经验性基础结论，还对此前一些浅尝辄止的主题进行了深挖。本书包含的新资料讨论了腐败的文化基础、民主社会下的腐败问题，以及如何调和加强腐败控制与发挥民主价值之间的矛盾。我们不仅在本书中增设了刑法、有组织犯罪及冲突后社会的相关章节，还补充了国际社会反腐工作的材料。腐败问题随
着国家机器的产生而出现，而且在短期内不会消亡。然而，一些国家和领域在遏制腐败方面已取得显著成效。尽管我们无法保证本书提供的文献综述面面俱到，但我们的确是在努力从的改革成败中汲取经验。
苏珊·罗丝–
阿克曼
I．什么是腐败？
关于腐败的定义和解释五花八门，它们随着年代、地点和学科的变化而变化。专栏1.1 罗列了一些腐败行为的类型。该专栏仅用作说明，而没有包含腐败行为的全部类型。在了解各类定义之前，我们先来看看透明国际对腐败的定义：“滥用职权以获得私利。”该定义抓住了各类政治与经济腐败情形（如贿赂、挪用公款、裙带关系、渎职、利益冲突、会计欺诈、选举欺诈等）的根源问题，即委托–
代理问题。这一定义中的关键词是“职权”，指个体按照相关规定应当履行的责任，如审查许可证、申请文件、通过法律或听取庭审等。职权可由雇主授予雇员，也可由人民授予政府领导。倘若代理人滥用职权，则意味着违反相关规定、推翻委托人的既定目标。滥用职权的形式有二：其一，在许多情况下，腐败官员的实际行动与其接受的委任内容不一致；其二，即使官员不为送上门来的利益所诱惑，却主动向他人索求贿赂，以此作为履行职能的交换条件。因此，无论是在收受贿赂后对存在安全隐患的建筑项目予以批准，或以不予批准合格建筑项目为条件主动索取贿赂的行为，均属于腐败行为。同理，无论是挪用合同金导致基础设施建设项目未能如期完成或预算超支，或是盗用公款致使政府预算超支却未显著影响公共服务提供的行为，均属于腐败行为。但据我们了解，一些政体可能饱受假公济私行为的困扰，导致其人民无法在真正意义上“授予”政治家和官员权力。导致该局面出现的原因要么是自私自利、化攫取个人财富的统治者手中握有太多权力，如“阿拉伯之春”爆发前的中东各国政府c，要么是组织架构过于单薄或混乱，致使不存在所谓的可以“授予”任何人的权力，如1991—2012 年间的索马里。虽然一些政府和机构设立的目标令我们中的大多数人感到憎恶，但哪怕我们对这些政府和机构的颠覆势力拍手称快，也掩盖不了这些颠覆势力仍存在腐败的事实。一个弱小或专制的国家容易滋生腐败，而一个国家的腐败程度又能反过来使改革步履维艰并削弱民众对政府机构的信任，由此构成一种恶性循环。
一些腐败研究从一开始就提出了有关政府合法性的观点，其中以罗斯坦及其同事（Rothstein and Teorell 2008）和蒙久– 皮皮迪（Mungiu-Pippidi2013，2014 ) 的研究成果尤为瞩目。罗斯坦认为，在一个国家所制定的规范化目标中，居于中心地位的应该是公正。蒙久–
皮皮迪强调“道德普适主义”，但该概念在本质上与North，Wallis，and Weingast’s ( 2009 ) 提出的“开放性指令”及Acemoglu and Robinson’s ( 2012 ) 提出的“包容性机构”相近。如果政府和机构违反这些准则，就被定性为腐败。然而，本书以研究一系列机构架构为切入点，挖掘并分析在这些架构下催生贿赂、回扣及其他腐败行为的因素，后考察这些因素如何在特定的反腐政策和国家改革的广泛举措中起作用。罗斯坦和蒙久–
皮皮迪均暗示，倘若贿赂行为使统治者不能如愿向超级精英集团倾斜，由此使社会变得更公正，或使公共利益得到更均衡的分配，那么该贿赂行为就不能被称为腐败。当然，两位学者也指出，这类情形实际出现的可能性不大。但在讨论腐败的定义时，我们不想将这种可能排除在外。比起相信清廉的政府必然会做出符合规范的承诺，我们还是选择分析腐败行为在不同背景条件下产生的规范性结果。
II．催生腐败的因素
本书重点关注公共领域的大小腐败行为，并对公、私领域的各类互动均有涉及。重大腐败情形的构成要素包括少数几个有权势者和大量资金，腐败者可能意在获得政府合同、实现企业私有化或取得特许经营权，也可能向立法者行贿以通过对其有利的法律，或向内阁部长及政府机构首脑行贿以制定对其有利的法规。即便不牵涉任何私营企业行贿，国家元首也可能公然挪用公款。
轻微腐败情形更易被普通民众观察到或亲身经历。例如，为了逃避超速罚款、逃税或获得政府服务而行贿；政府人员在提供职位与进行日常招标采购时，任用或偏袒资质不符的亲朋好友。在等级森严的官僚体制中，重大和轻微腐败情形可能彼此关联。某种程度的腐败能够支持并鼓励组织中的其他地方产生腐败。
虽然本书将贿赂与回扣作为讨论重点，但我们也意识到大量灰色地带的存在。因此，我们在之后的章节中讨论了一些错综复杂的腐败情形。我们不敢保证书中展现的滥用职权情形一定是情节恶劣的，因此希望能够有更多研究者开始探究边缘行为（如滥用竞选经费、任人唯亲和利益冲突）的影响。
图1.1 描绘了一个典型的腐败行为轨迹。箭头表示的是非法所得钱财或等价物的流向，各箭头上的标签表示交易的内容（挪用公款或欺诈情形除外，因为在这些情形中，挪用公款者或欺诈者是既得利益者），“政府财政部”代表了政府从各个渠道获得的资金之和。
人类社会历史上，包括总统、首相在内的许多国家元首窃取公共财产的现象屡见不鲜。在盗贼政权这种情形中，国家的建立完全是为了方便领导人化地攫取利益。在一些组织架构更加完善的政体中，国家元首窃取公共财产的方式可以是直接插手政府采购，也可以是批准境外直接投资项目，并从中收取如“咨询费”之类的好处。立法系统官员收受企业或说客赠送的“礼物”后，可能直接利用手中掌握的资源，通过支持或反对某些法案，或向选民提供好处以影响选票。具体情形我们将在本书第8 章展开讨论。
国家政府部门（如海关总署、公共医疗机构、*或监管当局）的负责人有权设计政府招标方案或决定中标企业，并可能在此过程中收受（或主动索取）回扣。这些负责人的下属官员可能正是税法或监管条例的执行者。如果腐败是自上而下的，那么上层官员收受贿赂或回扣后，会指使下层官员做出违法行为，并可能与下层官员共享贿赂或回扣。例如，海关总署的港口负责人可能收受了一个进口商的贿赂，因此指使某个关口的工作人员在未经检查的情况下就对某批货物放行，或对该进口商竞争对手的每批货物实施严苛检查。不过，腐败也可以是自下而上的：关口工作人员率先受贿，再将贿赂的一部分与港口负责人分享，以此逃避惩罚。医生与医院管理局领导、教师与校方领导之间也可能存在类似关系。
一些个人和企业甘愿以行贿的方式逃避法律制裁。如果贿赂负责拘捕犯罪嫌疑人的警官不成，法院书记员或法官就更有可能成为这类贿赂交易的目标。如果其他尝试均告失败，那么贿赂的对象可能就成了狱警。受贿的狱警可能允许违规物品进入监狱、允许配偶多次探视，甚至帮助犯人越狱。
无论是公共或私营领域，均可能存在裙带关系与雇佣、委任相关的贿赂情形。被雇用者将获得某种利益，如高于市场平均水平的工资、稳定的工作或超额员工福利。其中，超额福利的内容可能包括允许雇员收受贿赂。利益冲突可能存在于各级政府之中：立法者可能在公司持股，公司则从有利的立法中获益；监管者（或其亲属）可能是其监管企业的实际控制人；警官可能频繁光顾罪犯经营的生意。这些利益冲突即使不会促成腐败行为的发生，也会扭曲公共选择。
企业同样可牵涉多种类型的腐败。作为获得重大项目的回馈，企业可能向国家元首施以回扣。企业还可能向立法者行贿，以感谢立法者促成对企业有利的法案。此外，企业可能贿赂政府官员，进而获得政府招标的内线信息，或逃避税收和监管。后，企业可能向司法及执法部门官员行贿以逃避惩罚。不过，某些类型的腐败只在私营领域出现，如销售人员向购买方行贿，以促使购买方购买其公司的产品。
III．衡量各国腐败水平的方法：观点与调研
想要反腐成功，必须有人记录现状并对变革进程进行衡量。腐败的类型五花八门，且因为多数腐败者有意遮掩其行径，因此客观的衡量方法往往难求。可即便只有一些观点，也有其价值。如果观察者认为腐败成风，那么这种观点就可能影响经济决策，并暗示国家机构及其运作过程中存在根本的合法性问题。由此，进行反证的压力开始转移至国家之上。
然而，仅对国家层面的腐败情况进行衡量还不够。一旦本国民众及国际机构开始意识到腐败问题的存在，改革就势在必行。高度腐败意味着一个国家的政府机构和激励体系出现异常，并预示着国家需要进行结构性改革，而非仅仅增强执法力度。为此，需要弄清腐败如何在某些领域运作，并评估腐败侵害公共系统的过程。若设计合理，这些衡量将有助于相关人员提出政策建议，并对改革成效进行追踪。
在接下来的章节中，我们将着重讨论某些国家特定领域的经验性研究。我们相信，这些研究表明了有效的国家改革的关键所在。但在考虑微观层面的腐败之前，本章将首先对跨国数据进行总体介绍与评估。通过描述方法论、展示部分数据及解释这些数据来衡量腐败标准的局限性，我们希望能够帮助读者初步理解各种衡量方法，并评估学术研究和大众媒体所得出的推论。接下来，我们将介绍广受引用的透明国际全球清廉指数，以及与此类似的世界银行研究院腐败控制指数（Control of Corruption Indicator）。本章附录提供了更多细节，并涵盖了衡量各国腐败水平的其他方法。
全球清廉指数与腐败控制指数
透明国际发布的全球清廉指数是当前接受范围广的腐败程度衡量方法。自1995 年起，透明国际每年通过其官方网站www.transparency.org 发布一次全球清廉指数。各个来源的数据被汇集、处理，终为每个国家生成一个清廉指数。a 目前，全球清廉指数分布在0~100 区间内，指数越高，表示国家的腐败水平越低。北欧国家、新西兰和新加坡等国家的清廉指数排名连年领先。相较之下，有些国家的清廉指数逐年下降。从往年数据来看，大部分国家的全球清廉指数都几乎不随着时间变化而波动，仅有少数国家的指数出现了显著的提升或下降。清廉指数之所以呈现稳定性态势，一部分原因是所用数据具有周期性，即一些数据并非每年都能获得，因此同一年的数据可能被不同年度版本的全球清廉指数反复使用；另一部分原因是调研这种方法存在固有局限，即尽管一些调研报告提示受访者在作答时不应受全球清廉指数的干扰，但受访者对某个国家腐败情况的判断仍有可能受到该国此前的全球清廉指数得分影响。此外，腐败之所以持久存在，是因为腐败的参与者预期如此。期望通常基于此前的经验而形成。因此，如果某个公共服务提供者曾主动索要贿赂，那么希望获得该公共服
务的人就会认为腐败现象将持续下去。正如我们将在第7 章中看到的那样，文化在这类期望的维持中起着一定作用。
比较各国腐败水平的其他主要指数还有世界银行发布的腐败控制指数。与全球清廉指数一样，腐败控制指数也是数据的汇集，并且在资料来源和考察的国家上与全球清廉指数高度一致（Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi 2010）。a 尽管在计算方法上有所不同，两种指标却高度相关，一个国家在两种指标体系下的得分通常不超过误差允许的范围。腐败控制指数被认为是一种正态分布，其平均值为0，标准差为1。这种形式能有效防止人为主观设定高低截分点，每年的均值始终处于零的水平。因此，腐败控制指数无法衡量全球趋势c，却能展示各个国家的腐败情况具有怎样的相关性。
图1.2 中逐一比较了全球清廉指数与腐败控制指数2013 年的数据。全球清廉指数的结果显示，清廉的国家依次为丹麦（92 分）、新西兰（91 分）、芬兰（89 分）以及瑞典、瑞士、挪威（并列86 分），腐败的国家依次为索马里和朝鲜（并列8 分）、苏丹（11 分）、阿富汗（12 分）、南苏丹（15 分）。腐败控制指数的结果显示，清廉的国家依次为丹麦（2.41 分）、新西兰（2.35 分）、瑞典和挪威（并列2.29 分）以及芬兰（2.19 分），腐败的国家依次为赤道几内亚（–1.61 分）、索马里（–1.58分）、利比亚（–1.52 分）、苏丹（–1.49 分）和阿富汗（–1.43 分）。为了更好地进行比较，我们挑出美国、俄罗斯、墨西哥、中国、印度和苏丹这6 个国家做进一步分析。请注意，在两张图中，美国在6 国之中的得分均为，而苏丹的得分。俄罗斯、印度、墨西哥和中国在两种指标体系下均获得中下得分。不过，在全球清廉指数中，印度比中国和墨西哥的得分要高，而在腐败控制指数中，印度比这两个国家的得分更低。
两种指标体系的资料来源为各类调研，受访对象为普通居民、商业领袖（如公司首席执行官）或“某国专家”，有时还有从官方渠道获得的“硬数据”。腐败控制指数采用广义的腐败概念，涵盖选举公正和新闻自由在内的受害与反腐情形。全球清廉指数采用的腐败概念则更为狭义，聚焦于贿赂、挪用公款和政治干预类的腐败情形。这些因素可能是导致印度在两类指标体系中的排名忽上忽下的原因。（欲了解资料来源的更多细节，请见本章附录。）
全球清廉指数的发布起到了一项举足轻重的作用，即在20 世纪90 年代促使国际机构和国内改革者将反腐提上议程。经大众媒体传播后，全球清廉指数也提高了全世界人民的反腐意识，多国人民开始要求政府在治理国家上展现出更强的问责性和更高的透明度。此外，全球清廉指数和腐败控制指数还被研究者广泛使用，用于探究腐败成因或在各类相关变量［如GDP（国内生产总值）或增长率］下测定腐败的影响范围。
在对这些研究成果进行讨论前，我们有必要了解全球清廉指数和腐败控制指数这类合成指数的固有局限（Andersson and Heywood 2008）。首先，被衡量的对象并不十分清楚。指数中包含许多不同的资料来源，但并非每个国家都在各来源上有数据。b 因此，部分国家视为重大腐败的情形在另一些国家中可能仅称得上性质轻微，部分国家认为腐败的影响是更可能导致政局动荡，而另一些国家则认为腐败的影响是导致企业更有可能行贿。作为宏观指数，全球清廉指数和腐败控制指数不能揭示腐败的具体运作方式。同为宏观指数的人均GDP 使我们无法看清不同地区、经济领域和社会阶层的收入分配情况，全球清廉指数和腐败控制指数既无须区分警方或海关腐败与政治腐败有何不同，也无须区分腐败是否仅牵涉一次资金转移，抑或同时扭曲了资源分配。同理，全球清廉指数和腐败控制指数也不直接衡量贿赂金额大小、腐败的发生率及其影响。
其次，全球清廉指数和腐败控制指数背后的资料来源大多带有主观色彩，受访者的观点可能受到见报丑闻的影响，因而反映的情况失实。结果，一个国家的得分更低，可能是因为其新闻自由度更大，而不一定是因为本国“真实的”腐败水平更高。此外，还有一些资料来源的计算方法受专利保护，因而是非公开的。（请见本章附录中有关“专家调研”的讨论。）
再次，一个国家得分的表示方式不是美元之类的基本单位，而是一个没有单位的数值。这个数值被人为构建出来，用以评定一个国家的腐败水平在从高到低的连续区间内处于何种位置。不过，在基于观察的经验性研究中，全球清廉指数通常被当作基数加以使用。这样，1 分的差异可以忽略不计，无论该差异落在哪个分布区间。因此，系数的大小并不重要，重要的是相关性的正负和高低。
后，有人批评全球清廉指数对某些国家的文化持有偏见，而且并没有考虑到这样一个事实：在富裕的市场经济体中被视为腐败的交易，在其他国家却是可以被接受的；同理，在富裕的市场经济体中被视为正常的交易，在其他国家却可以被定性为腐败。正如我们将在第7 章中讨论的那样，这一点的确属实，不过仍有一些行为是全球公认的腐败行为。即使部分贿赂为一些国家所容许，但政治领导人因操纵重大合同的签署和授予特许经营权而收受高额回扣的行为无论如何也不会得到姑息，除非这个国家是统治者及其家庭成员的个人领地。当然，全球清廉指数和腐败控制指数无法从整体上衡量私人财富对公共权力的影响。由于这种影响完全符合许多发达国家的法律规定，因此旨在展示这种影响的指数体系将产生与全球清廉指数和腐败控制指数不同的国家排名（Sandoval-Ballesteros 2013）。
鉴于腐败行为多种多样，如果一个国家在某种腐败指数体系下的得分很低，也不能真的说明什么问题。是这个国家的大部分政府服务与合同都靠贿赂获得，还是在该国进行的交易很容易受到贿赂影响，抑或是该国的各类腐败行为在经济和政治领域发挥着尤其显著的扭曲影响？与任人唯亲及游说等隐秘型腐败相比，直接贿赂究竟能起到多大作用？比较各国腐败水平的指数体系纵然揭示了国家或社会的失能，却无法进一步揭示相关细节。揭示细节的经验性研究通常局限于单个国家或若干领域，而一个国家或领域的经验性研究结论又未必适用于另一个国家或领域。在任何情况下，贿赂金额的高低都不是至关重要的变量。我们不仅想知道受贿方收受了多少贿赂，也想知道行贿方因此获得了什么好处。因此，我们需要基于详尽的数据，对各个国家和领域逐一进行分析。本书力图实现这一目标，并从已有研究成果中汲取经验。只有在我们看到政治和经济体系的精细架构后，才能从仅仅知道“腐败是有害的”转到理解腐败在不同环境下的运作方式。只有这样，相应的改革举措才能有效打击影响恶劣、边际收益与边际成本高度相关的腐败。基于各个国家现已取得的研究成果，我们试图说明我们对腐败成因与后果的看法，并提出相应的改革建议。不过，仅仅收集现有案例是不够的，我们还需要更加系统地了解腐败如何影响政府项目与私人市场的运作。
简而言之，全球清廉指数和腐败控制指数的评分不是政策衡量工具，这些指数本身的性质决定了其不能成为政策衡量工具。改革政策与指数评分之间具有复杂的联系，且这种联系并不十分明晰。没有任何一个政府的目标应该定为“获得更高的全球清廉指数评分”。为了制定出满足期望的改革政策，我们需要更有针对性的衡量工具。为此，自20 世纪90 年代后期以来，针对许多国家和领域的衡量工具已经相继诞生，如面向企业和个人进行的微调研（可从典型特征中有效发现腐败行为）、实地开展的行为学实验及审计工作。这些数据使我们得以更深入地洞察腐败的成因与后果，进而为反腐政策的制定提供参考，以弥补全球清廉指数和腐败控制指数本质上的缺陷。比较各国腐败水平的指数体系可在某种程度上被视为一种警示，还能够为更有针对性的区块性研究工作奠定基础。相关的区块性研究成果将在本书接下来的章节中逐一讨论，它们正是确定改革优先事项的关键所在。
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