二战后美国国会非法移民立法研究：基于公共政策理论视角

当前，非法移民问题对美国政治产生重要影响，也是特朗普政府重要的国内政治议程。本书分析联邦国会的非法移民立法过程，阐释国会在非法移民问题上的作用。从国会的移民立法权而言，国会基本上掌握立法权，但是受到多种因素的影响，其中利益集团的因素*，政党因素上升；总统对国会的非法移民立法进程有一定程度的影响，但非决定性的；地方政府虽然挑战国会立法权，但是被司法机关否决。从国会移民法的实施效果而言，国会立法并没有达到治理非法移民的目的。

唐慧云，国际关系博士，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员。2013年毕业于华东师范大学国际关系与地区发展研究院。2010-2012年美国弗吉尼亚大学伍德·威尔逊政治学系联合培养博士生。研究方向包括移民、美国政治。在《美国研究》《世界民族》《世界知识》《文汇报》等学术期刊和媒体发表中英文学术论文、 文章二十多篇。

节问题提出和研究意义/001
第二节国内外研究现状/002
一、国内研究现状/002
二、国外研究现状/005
第三节研究路径和理论选择/007
一、公共政策（public policy）、决策（decisionmaking）的概念/008
二、主要公共政策理论/010
三、理论方法/011
第四节研究方法/021
第五节本书结构/022
第六节学术创新和不足/023
一、学术创新/023
二、学术不足/023

节国会暧昧不明的非法移民立法（1945—1964年）/024
一、季节工人项目的实施和非法移民的由来/024
二、国会模糊不清的非法移民立法/032
三、原因解读/034
第二节国会恩威并用的非法移民立法（1965—1986年）/036
一、乱象丛生的非法移民问题/036
二、原因解读/040
三、软硬兼施的《1986年移民改革和控制法》/042
第三节国会日益收紧的非法移民立法（1987—2000年）/048
一、非法移民问题依然严峻/049
二、州政府不堪重负/052
三、加利福尼亚州《187提案》/054
四、保守的《1996年非法移民改革和移民责任法》/056
第四节“9·11”后国会更加严厉的非法移民立法
（2001—2018年）/061
一、屡禁不止的非法移民/061
二、国会反恐立法和打击非法移民相结合/066
三、后“9·11”时代国会全面移民政策改革和《梦想法案》/068

节宪政基础/078
一、国会立法权/078
二、财政预算权/080
第二节制度因素/087
一、委员会制度/087
二、委员会小组和主席/091
第三节国会议员/096
一、选区因素/096
二、政党因素/101
三、族裔因素/107

节行政机关与国会非法移民立法/114
一、总统在非法移民政策上的主要特点及原因/114
二、总统影响国会非法移民立法的方式及效果评估/120
第二节地方政府与国会非法移民立法/135
一、地方政府与国会的非法移民立法权之争/135
二、地方政府非法移民立法作用评估/147
第三节司法机关与国会非法移民立法/152
一、司法机关审查非法移民问题的原则/152
二、司法机关非法移民问题作用评估/161

节主要利益集团/164
一、农场主利益集团和工商业主利益集团/166
二、工会利益集团/167
三、少数族裔利益集团/169
第二节利益集团影响国会非法移民立法的主要方式/171
第三节利益集团对国会非法移民立法的作用评估/180
一、积极作用/181
二、消极作用/182

节国会非法移民立法的特点分析/192
一、实用主义原则/192
二、疏堵结合，以疏为主、以堵为辅/195
三、一元主义和多元主义的交融/197
第二节国会非法移民立法的作用评估/200
一、治理效果评估/200
二、国会移民立法权评估/202

节本书基本观点总结/204
第二节政策启示/205
第三节未来研究方向/206

当我研究美国历史时，我发现它是一部移民史。——美国历史学家奥斯卡·汉德林

节问题提出和研究意义
目前，美国国内的1150万—1200万非法移民已经成为美国政府头疼的问题之一。2006年3月，皮尤研究中心估计，超过一半的非法移民来自墨西哥。Jeffrey SPassel，“The Size and Characteristics of The Unauthorized Migrant Population in The US”， Pew Hispanic Center，March 7，2006大量非法移民长期滞留美国，给美国社会造成了严重影响。一方面，非法移民增加政府负担，带来犯罪等社会问题；另一方面，非法移民向美国提供经济发展所需的体力劳动力，尤其是在农业、建筑业、服务业等劳动密集型领域。为此，美国社会对非法移民的态度可谓爱恨交织。自2005年以来，国会寻求全面的移民政策改革，以解决非法移民问题。但是，迄今为止，全面移民政策改革久拖不决。当前，非法移民问题已经成为美国国内政治重要的问题之一。2016年特朗普当选美国总统与其国内日益严峻的非法移民问题密切相关。研究国会的非法移民立法过程，展示国内政治力量的博弈，对理解当前的美国移民政治具有重要意义。另外，随着2018年我国设立国家移民管理局，美国移民立法的经验与教训也可为我们提供一些参考。
本书研究美国国会的非法移民立法，旨在解决以下问题：一是在非法移民过程中，国会是否占主导地位，拥有立法权；二是国会在非法移民问题中所发挥的作用。
第二节国内外研究现状〖1〗一、国内研究现状美国是一个移民国家，其移民研究至关重要。当前，国内学术界在这一领域虽然取得一些成果，但主要是从历史学、社会学的视角，对美国的移民政策或进行历史脉络的梳理，或进行政策层面的解读。
一是对宏观移民政策的阐述，相关著作有：梁茂信的《美国移民政策》，此书回顾了美国建国以来的移民政策史。梁茂信：《美国移民政策》，长春：东北师范大学出版社，1996年版。另外，还有大量论文阐述美国的移民政策，诸如丁则民的《百年来美国移民政策的演变》、丁则民：“百年来美国移民政策的演变”，《东北师范大学学报（哲学社会科学版）》1986年第3期。钱皓的《美国移民大辩论历史透视》、钱皓：“美国移民大辩论历史透视”，《世界历史》2001年第1期。周跃军的《试论美国建国以来移民政策的演变》、周跃军：“试论美国建国以来移民政策的演变”，《西南民族大学学报（人文社科版）》2003年第9期。何宗强的《二战后加拿大和美国移民政策的转变》、何宗强：“二战后加拿大和美国移民政策的转变”，《国际论坛》2006年第3期。王寅的《埃利斯岛移民接收站与美国移民政策的重大改革》、王寅：“埃利斯岛移民接收站与美国移民政策的重大改革”，《历史教学问题》2008年第4期。王莹的《20世纪初美国政府强制同化移民政策的形成与实施》。王莹：“20世纪初美国政府强制同化移民政策的形成与实施”，《东北师范大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期。此外，也有一些论文关注美国在制定移民政策时奉行的种族主义、实用主义、人权原则，如刘卓的《从〈排华法案〉看美国移民政策中的种族主义》、刘卓：“从《排华法案》看美国移民政策中的种族主义”，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。郑丽的《论实用主义原则在美国对华移民政策演变中的体现》、郑丽：“论实用主义原则在美国对华移民政策演变中的体现”，《国际论坛》2006年第3期。罗旻的《美国新移民政策国家利益至上》罗旻：“美国新移民政策国家利益至上”，《新世纪周刊》2007年第13期。以及翁里的《解读美国移民法及其人权标准》。翁里：“解读美国移民法及其人权标准”，《太平洋学报》2007年第3期。
二是对特定移民政策的研究，诸如亚洲移民、拉美裔移民、难民政策、技术移民政策等。相关研究有：戴超武的《美国移民政策与亚洲移民》一书针对美国的亚洲移民政策做了历史学意义上的梳理；戴超武：《美国移民政策与亚洲移民》，北京：中国社会科学出版社，1999年版。冯峰的《拉美裔移民对美国大选的影响及美国移民政策的调整》一文阐述了美国拉美裔选民对当前美国移民政策改革的影响；冯峰：“拉美裔移民对美国大选的影响及美国移民政策的调整”，《拉丁美洲研究》2008年第6期。胡小芬的《罗斯福时代的美国欧洲犹太知识移民政策（1933—1945）》一文分析了美国的欧洲犹太知识移民政策。胡小芬：“罗斯福时代的美国欧洲犹太知识移民政策（1933—1945）”，《理论月刊》2008年第7期。张晓涛的期刊文章《美国对华移民政策的演变及其影响》分析了美国对中国的移民政策；张晓涛：“美国对华移民政策的演变及其影响”，《世界民族》2007年第5期。李晓岗的《难民政策与美国外交》一书分析了美国的难民政策和外交政策的关系；李晓岗：《难民政策与美国外交》，北京：世界知识出版社，2004年版。李其荣的文章《发达国家技术移民政策及其影响——以美国和加拿大为例》重点分析了美国的技术移民政策。李其荣：“发达国家技术移民政策及其影响——以美国和加拿大为例”，《史学集刊》2007年第2期。
三是社会学视角下，关注移民在美国社会的生活、同化、认同问题，其中拉美裔、华裔移民是研究重点。相关著作有：姬虹的《美国新移民研究（1965年至今）》分析了1965—2008年以来，美国新移民的同化、跨种族婚姻、跨国主义行为以及“9·11”后美国的移民政策；姬虹：《美国新移民研究（1965年至今）》，北京：知识产权出版社，2008年版。钱皓的《美国西裔移民研究：古巴墨西哥移民历程及双重认同》一书从移民的认同理论角度出发，阐述了古巴、墨西哥移民的双重认同；钱皓：《美国西裔移民研究：古巴墨西哥移民历程及双重认同》，北京：中国社会科学出版社，2002年版。宋鸥的《美国墨西哥移民问题研究》阐述了墨西哥移民在美国的分布、人口结构和同化问题；宋鸥：“美国墨西哥移民问题研究”，博士论文，吉林大学，2009年。赵小建的《重建家园——动荡中的美国华人社会（1940—1965）》一书对1940—1965年间的华人社会的人员结构、家庭和社会活动加以探讨。赵小建：《重建家园——动荡中的美国华人社会（1940—1965）》，上海：复旦大学出版社，2006年版。
在非法移民研究领域，国内的相关研究主要有以下特点：一是对非法移民问题本身的研究，诸如非法移民的分布、特点和影响。相关文献有：高伟浓的《对1986年以来美国外来非法移民情况的若干辨析》、高伟浓：“对1986年以来美国外来非法移民情况的若干辨析”，《东南亚研究》2003年第2期。陈积敏的《美国非法移民的现状与基本特点》、陈积敏：“美国非法移民的现状与基本特点”，《国际资料信息》2012年第2期。《试论非法移民对美国国家安全的影响》。陈积敏：“试论非法移民对美国国家安全的影响”，《江南社会学院学报》2012年第2期。二是从社会治理的角度，阐述如何治理非法移民问题。相关研究有：陈积敏的《全球化时代美国非法移民治理研究》从全球化背景角度出发，探讨了美国的非法移民问题治理；陈积敏：“全球化时代美国非法移民治理研究”，博士论文，外交学院，2011年。徐军华的《非法移民的法律控制问题研究》一文对非法移民产生的原因、特点、影响以及从法律的角度如何治理等问题进行了探讨；徐军华：“非法移民的法律控制问题研究”，博士论文，武汉大学，2005年。陈积敏的《美国非法移民的治理及其困境》一文对美国非法移民的治理措施和存在的问题做了探讨；陈积敏：“美国非法移民的治理及其困境”，《美国研究》2012年第2期。谈昕晔的《“9·11”事件后美国非法移民政策研究》一文分析了“9·11”后美国的非法移民政策以及国内影响因素，但是由于文章篇幅短小，对二战后的非法移民政策的演变机制没有深入阐述。谈昕晔：“‘9·11’事件后美国非法移民政策研究”，硕士论文，上海外国语大学，2009年。由此可见，当前国内学术界对非法移民问题的研究，缺乏政治学视角下的深入研究。
另外，在美国国会研究领域，国内学界虽有大量著作，但是多数文献关注国会在外交政策，尤其是对中美关系上的影响。如孙哲的《左右未来，美国国会的制度创新和决策行为》、孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海：复旦大学出版社，2001年版。丁孝文的《中美关系中的美国国会因素》等。丁孝文：“中美关系中的美国国会因素”，《国际问题研究》2003年第5期。因此，在美国国会的研究领域，当前国内学界对其国内立法决策过程的研究相当不足。国内立法是国会的主要职能，忽视这一领域的研究，就难以对国会在美国政治中的地位和作用有全面、深入的认识。
二、国外研究现状……