《中国社会组织法》专家建议稿与理由说明

　　编辑推荐：在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，政府简政放权与职能转换的相关公共职责需要社会组织来承接，公民有序参与国家社会、政治、文化事务离不开社会组织这一载体，城乡居民日益增长的基本公共服务需求需要依靠大量的社会组织来提供。中国社会组织在国家经济、文化及社会发展中愈来愈发挥着积极作用，大力发展各种社会组织，也已经是我国快速走向现代化的一项十分紧迫的任务。但我国迄今还没有一部社会组织基本法，仅仅依靠有关行政法规和部门规章来规范，而这些法规主要是规范登记程序的，既缺乏对社会组织权益保障的法律规范，也缺乏对社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范，这显然无助于法治中国的全面推进。《专家建议稿及理由说明》对《中国社会组织法》的基本架构、条文内容作了学理设计，并对每一条文的设计提供了理论论证，为《中国社会组织法》的早日颁行，提供了我们的智力支持。

　　本书是在广东省人大常委会委托广东海洋大学起草《广东省社会组织条例》相关工作的基础上完成的。广东海洋大学课题组在将《广东省社会组织管理条例》草案上交广东省人大常委会以后，从课题调研的成果出发，基于对在中国社会组织迅猛发展、国家亟需将迅猛发展的社会组织纳入法治化发展轨道的感悟，对草案建议稿进一步认真推敲、努力完善，在充分调查研究的基础上草拟了本建议稿，并且对草案的每一个条文条缕分析阐明立法理由，以期为中国社会组织的法治化发展作出贡献。

　　陈伟斌，广东海洋大学法学院书记，广东海洋大学副教授，法律硕士，
广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地主任、广东省法学会法律风险管理研究会常务理事、湛江市法学会常务理事、湛江市第十三届人民代表大会法制委员会副主任委员。主要从事立法学、刑事法学的教学与科学研究工作，兼职从事法律事务工作。2000年至今在各类公开学术期刊上发表学术论文20余篇，主持省部级、地厅级项目多项。

　　张显伟，广东海洋大学教授，博士，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究人员。

　　李锦辉，广东海洋大学副教授，博士，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究人员。

　　胡余旺，副教授，广东海洋大学副教授，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究人员。王春，广东海洋大学副教授，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究人员。

　　张补联，广东海洋大学讲师，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究人员。

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下篇《中国社会组织法》专家建议稿条文释义及理由说明
章　总　则
第二章　成立登记
第三章　变更、终止
第四章　治理结构
第五章　培育扶持
第六章　监督管理
第七章　涉外社会组织分支机构与涉外项目
第八章　法律责任
第九章　附　则

主要参考文献
后记

　　前言

　　一、社会组织的发展及其社会作用

　　随着现代化进程的加速及改革开放的纵深化推进，中国社会开始加快转型，政府职能也开始逐渐转变。中国社会发生的变化突出表现为“公民社会”的成长与日益壮大，“公民社会”成长壮大的明显表征就是越来越多的社会组织在中国大地涌现。“20世纪50年代初，全国性社团只有44个。1965年不到100个，地方性社团只有6000个左右。”据分类研究，这些社团主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等群众组织。改革开放为社会组织的发展注入了活力，带来了社会组织的实质性变化，“到1989年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到20万个;1992年全国性社团1200个，地方性社团约18万个;到1997年，全国县级以上社团组织达到181318个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个，县级以下社团估计有300万个。据民政部的近期统计，截至2007年6月底，全国各类社会组织为35.7万个，其中社会团体19.4万个;民办非企业单位16.2万个;基金会1193个。然而，学者们认为实际数量远不止如此。清华大学民间组织研究所的估计在200万至270万之间，中央编译局俞可平研究员则估计为300万个左右，估计多的高达800多万个。2012年3月14日，民政部民间组织管理局副局长李勇做客中国国际广播电台2012“两会”特别报道《“两会”热点大家谈》节目时说：“截止到去年年底，全国登记在册的社会组织一共有45.7万个，其中社会团体是25.3万个，民办非企业单位是25.2万个，基金会有2510个。截至2013年年底，我国依法登记的社会组织已达54.7万个，全国各类社会组织收入1851.5亿元，形成固定资产1497亿元，专、兼职工作人员总数超过1200万人。目前，仍以每年10%左右的速度在发展。”

　　当下中国，形形色色的各类社会组织在国家经济、政治、文化、社会生活、教育、科技、环境保护等各个领域发挥着积极的作用，成为沟通党和政府与人民群众的桥梁与纽带，成为中国经济社会发展与和谐社会建设的一支生力军，成为全面推进法治国家、法治政府、法治社会建设历程中一股不可或缺的重要力量。

　　当下中国社会组织的作用主要体现在三个方面：

　　个方面是在市场经济活动中的作用。当下中国一些行业性、商业性社会组织为本行业的健康发展制定行业规程、整理梳理行业惯例，它们经常通过召开研讨会、座谈会等多种形式，探究行业健康发展的路径、措施，同时行业性、商业性的社会组织还实际上对本行业的许多纠纷案件进行居中调解，解决了不少行业领域内的特定纷争，这也保障了行业发展的规范有序，从而对社会主义市场经济的健康发展发挥不可替代的作用。

　　第二个方面是在社会主义民主发展方面的作用。当下中国社会组织在经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等各个领域增强社会自治功能，通过组织化的载体发挥人民的积极性、主动性，激发人民的主体作用，加快各方面民主建设的步伐，培养积聚民主因子，为社会主义民主的发展进步发挥不可替代的作用。

　　第三个方面是在社会公共服务方面的作用。当下中国社会组织在政府的指导下可以承担一部分公共服务功能，成为政府的帮手、助手，共同服务于社会治理，一者提升了中国社会治理的现代化水准，再者也利于促进社会公共利益的增长。

　　二、社会组织发展中存在的主要问题

　　当下中国社会组织的发展已形成了门类较为齐全的体系，同时其在社会生活中也日益显示出强大作用和极为重要的影响力。但总体而言，当下中国社会组织的发展还明显落后于经济社会生活的需要，还远远不能满足人们的期望。当前政府职能处于转变过程中，中国社会组织的发展还不完善、不健全，并且存在着一系列的问题。中国社会组织发展中的主要问题有以下几个方面的体现：

　　，内部规章制度及其执行存在问题。有的社会组织内部的规章制度十分粗陋，很不完善;有些社会组织内部的规章制度甚至只有不规范的口头规定;有的社会组织内部的规章制度虽较为完善，但源于专职人员过少、财力不足等种种原因，其内部规章制度的执行不力，导致该社会组织的目标和宗旨难以有效实现。另外十分突出的是，有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向，致使社会组织官僚化严重，背离了社会组织之社会性本性。

　　第二，管理体制存在不够健全、不够科学的问题。国家目前对社会组织实行民政部门登记管理和业务主管单位双重负责的体制，这种做法造成社会组织进入社会的门槛过高，另外有的社会组织无法找到自己的业务主管部门，或者相关的主管部门多一事不如少一事不愿意做一些新型的社会组织的业务主管部门，因此，致使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”外衣，不少社会组织游离在制度保护之外，这明显影响了社会组织的设立和作用的发挥。

　　第三，社会组织存在着良莠不齐的现象。中国既有的社会组织，有的成员素质较高，组织的自治性较强，能够担负起自我管理、自我发展的功能，有的社会组织还能够担负起为社会提供一定服务的公益性职能。但是，也存在着有的社会组织自治程度较低，有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺等情况。

　　第四，对社会组织的地位作用认识不够到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上存在认识上的偏差，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位，还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局，没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。社会组织法规体系尚不健全。当下中国社会组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善。

　　第五，有的社会组织在活动过程中存在着不法、不规范行为，但是现行立法对不少行为缺乏规制。

　　三、社会组织发展法治化存在的突出问题及解决路径

　　与中国社会组织迅猛发展、发挥作用日益增大形成鲜明对照的是，当下中国社会组织法制建设严重滞后的问题十分突出。中国在社会组织登记管理中，仅有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等行政法规和一些部门规章、地方性法规，加上散见于相关法律法规的零星条款。

　　目前中国社会组织的成立、发展尚缺乏对应的组织法予以规范，既有的社会组织法规和规章，层次较低，同时多数法规、规章主要是关于社会组织登记管理方面的程序性规范，相关社会组织健康有序发展、壮大的实体性规范明显不足，在既有的关乎社会组织的法规、规章中更是缺乏相关社会组织培育扶持等方面的规定，对社会组织自治水平的提高也没有施以任何法律规则的引导。源于现行立法规定的疏漏、立法空白、立法不科学、法律规范间的抵触等弊端，目前中国社会组织的发展面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等一系列发展障碍与困惑。

　　在国外发达国家，社会组织(非政府组织)产生、形成于十八九世纪，当下西方主要发达国家的社会组织十分活跃，各种各样的社会组织在社会生活的不同领域发挥着各自特有的作用，社会组织和政府一道成为社会治理中不可或缺的重要力量。源于社会组织的发达及其在社会发展、人们生活中的重要地位，国外发达国家关于社会组织法律问题的研究较我国国内深入、系统，几乎涵盖社会组织的设立、组织机构、登记管理、培育、变更、注销破产、法律责任等方方面面。比如，美国伯顿·韦斯布罗德、亨利·汉斯曼等研究了社会组织存在的法律基础;日本学者蒲岛郁夫等研究了社会组织与政府的法律关系;英国学者阿米·古特曼研究了社会组织的组织结构与法律控制;德国学者利昂·E.艾里什、卡拉·西蒙等研究了社会组织的税收激励法律问题等。另外，在国外社会组织发达的国家，社会组织法治化程度较高，比如，日本有关非政府组织立法至今已相当完善，其《特定非营利活动促进法》在国际社会上影响很大。美国、澳大利亚、波兰、瑞典等国的非政府组织立法也十分发达。

　　结合国外发达国家社会组织的发展史，我们认为为克服我国社会组织发展过程中所遭遇的注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等一系列发展障碍与困惑，将中国社会组织的发展统一纳入法治化管理是当然选择和必经路径。我们认为在社会组织成立、变更、注销，社会组织的结构建设、组织监督管理和社会组织的业务活动以及对社会组织的培育扶持等各方面均需做到有法可依、违法必究，只有这样社会组织的发展才可以有序、健康。因此，我们认为由高层级国家立法机关(好是由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会作为立法主体)制定一部统一的《中华人民共和国社会组织法》规范引导中国社会组织的发展是十分必要的。