圆明园听证：政府与NGO合作的一次实践

　　完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。
　　——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
　　（第十八届三中全会）
　　把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
　　——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

 

　　这是次由国家环境保护总局举办的听证会，围绕着圆明园环境整治工程展开。这次环保听证，前后各举办了一次座谈会和“专家会”，一些环保非政府组织（NGO）起了重要的作用。本书对这一过程中形成的大量资料进行了收录与整理。如何使听证公平而有效率、如何划分听证议题、如何选取听证陈述人、如何有效地发问和听取陈述、如何有序地主持听证、如何设置听证规则……组织听证过程中可能遇到的各种问题，都可以在这里找到答案。

与环境、生态和自然、文化遗产、非物质文明遗产保护相关的重大行政决策面临的问题
圆明园听证之前的中国环境保护状况
中国政府的环境保护工作步入法制时期
“三河”、“三湖”、“两控区”等环境保护重点工程的启动
“可持续发展”的提出和《环境影响评价法》的制定
“环评”审批中的问题被提出
“环评风暴”的兴起及被“叫停”方的反应
民间参与：从紫坪铺到怒江，到虎跳峡
“叫停”之后怎么办
国家环境保护总局的听证准备
偶然因素使圆明园整治工程成为“事件”
偶然的发现
民间行动
“叫停”圆明园工程
从座谈会到听证会
座谈会
听证会
又一次“专家会”
环评、行动、舆论与评说
难产的环评、圆明园“环评”评什么以及环评中的问题
行动：民间运作与政协提案
听证会后的舆论与评说
制度建设
从国家环境保护总局的《听证规则》到专家建议中的《听证规则》
又一次听证会的模拟
法治、善治与和谐
附：有关圆明园防渗工程传媒报道评论资料目录汇总

　　十余年来，党政领导机关的多少重要文件都言及立法、决策制度建设中的程序设置问题。早在2001年党的十六大报告即提出要建立“社会听证制度”，“要完善重大决策的规则和程序”，“防止决策随意性”。其后，国务院《全面推进依法行政实施纲要》也提出：“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项”，应当通过举行听证会等形式“广泛听取意见”。至这次中共十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又再次提及要“完善人大工作机制，通过……听证……扩大公民有序参与立法途径”。
　　听证有两类：一是一般行政事务中的听证，如各类行政许可、行政处罚中的听证；二是重大事项的听证，包括立法听证和重大决策（无论是人大，还是政府行政机关）听证。
　　十余年来，尽管地方各级人大、政府机关制定的听证规则早已是数以百计，但多是有关行政许可、行政处罚方面的，涉及立法和重大决策的相对不多，适用于全国的听证程序规则，尚在酝酿中。决策、立法听证的制度化、程序化，是一个十余年来早已明确而尚未完成的工作。
　　十余年来，“怎样建立适用于中国现实的听证制度”一直是我们持续推进的一项研究工作。在清华大学法学院做模拟立法听证，协助政府机关举行重大事项决策听证，提出《立法听证规则》、《重大事项行政听证规则》、《网上多政府机关协同听证办法》（专家建议稿），向国家立法机关和北京市人大持续提出立法建议，并得到政府机关的积极回应。这就是至今我们仍要出版以往研究成果的原因——我们持续参与的制度建设工作仍未完成，我们过去的研究可能在今天仍有意义。
　　研究书系收录了在清华大学法学院举行的，由研究者、职在立法的官员、对具体事项主张不一的专家及利益相关人共同参与的模拟立法听证和由国家行政机关举行的，涉环境生态保护的圆明园湖底防渗膜听证。前者，虽系模拟，事涉立法（因为模拟立法听证的参与者大多参与了同一题目的行政法规的制定工作）；后者，事涉决策。二者性质有别，但于程序规则，则应有相同处。
　　在研究书系中通过文字呈现的除理论的分析、阐释外，大多是在政府机关所举行的听证中和在大学法学院举行的模拟听证中的原始记录。我们认为：法治的原则之一，就是“一切法律上的决定均须遵循预设的程序做出，非经正当过程做出的决定是无效的”。而讲到程序，就要看过程细节，对决策立法，对司法，都是如此。
　　口语化的，甚至是“条理不清”的陈述，恰恰真实地反映了听证中利益、主张各不相同的听证陈述人陈述的过程，以及听证人怎样通过提问理清、辨析不同主张及证据的可采信程度的过程。这些，对听证实践和研究听证，都是十分有价值的，如果不“保留原始状态”，做修饰、提炼，就无法对实践中的原始状态和研究中的真实情景加以把握。——对比诉讼，我们可以看到，在今天，法院自己已公开的陈述也是口语化的，不加修饰的。
　　同样，听证中听证陈述人的陈述也如法庭上当事人、证人的陈述一样，不在于他表述的事实是否真实，使用的数据是否准确，以及观点是否“正确”，而在于这些言辞都是听证人或法官所必须面对、听取、辨析，以决定是否采纳或采信的。
　　正在是在这种情况下，听证如诉讼中一样，陈述者所言，听证人或有疑问时，也可以像法官那样向陈述人提出，陈述人没有讲明或所提交书面材料中看不出证据、数据来源时，听证人可以追问或索要，陈述人不能提供的，听证人也可如法官那样不采纳或不采信陈述人的陈述，但却不能更改或删除笔录。听证的笔录应如诉讼案卷一样完整地归档保存。我们可以看到，书中的大量文字，其性质就是笔录。
　　后，需要说明的是：在书中听证或者模拟听证的记录中，只少量的使用了化名（因涉及个人隐私等），多数的人名和身份（职务）都是真实的，陈述中其所言及的主张也都确是本人自己的主张。
　　（尽管“国家环境保护总局”已经在2008年改为“中华人民共和国环境保护部”，但由于本书所记录的环境保护听证发生于2005年，因此依然保留了“国家环境保护总局”的称谓。——编辑注）