土地非农化的治理效率

农地制度，研究，中国 

寻找适宜的治理结构以实现土地非农化的效率是一个现实难题。当土地非农化过程体现“社会生态系统”的特征时，这个矛盾更为突出。《土地非农化的治理效率》通过界定治理效率的内涵并在构建“社会生态系统”问题的制度分析框架的基础上，对中国土地非农化的治理效率和治理结构选择等问题进行了系统的研究，并提出了完善当前中国土地非农化治理体系的政策建议。

**章绪论
一、土地非农化：严峻的形势和管理的隐忧1
二、土地非农化治理问题的线索1
三、土地非农化的新问题：“社会生态系统”的难题5
四、研究问题的初步阐述13
五、全书的内容安排14
第二章治理效率的本质20
一、由效率的争议说起20
二、从“摩擦”的现实世界看经济学效率的发展21
三、一个新的视角：三个层次的联系23
四、对治理效率的定义25
五、现实中的判断：以私有领域和公共领域经济活动为例27
六、治理效率的理论启示31
第三章土地非农化的治理效率：内涵及理论33
一、问题的提出：理论与现实的分歧33
二、土地非农化：从配置效率到治理效率34
三、土地非农化治理效率的内涵35
四、土地非农化的治理效率的探索过程36
五、治理效率悬而未决的问题42
第四章土地非农化的制度分析：一个SES的分析框架44
一、对土地非农化的理解：为什么具有SES的特征44
二、对土地非农化治理的理解：治理的内外部要素47
三、土地非农化治理的制度分析框架51
四、全书研究问题的深化66
第五章土地非农化的SES现状：资源、人和制度68
一、中国土地非农化的资源特征68
二、资源使用者的特征：诸多“矛盾”的行为73
三、土地非农化制度的作用：解释“矛盾”的行为76
四、总结：一个现实的SES问题80
第六章中国土地非农化的治理规则总览81
一、土地非农化治理颇受关注81
二、中国土地非农化的正式制度82
三、中国土地非农化的详细过程89
四、与德国土地非农化过程的对比92
五、中国土地非农化治理规则的特征102
第七章土地非农化规则的实施：行政管理体系的一些困惑104
一、未受重视的现象引发的思考104
二、中国土地行政管理的“黑匣子”105
三、中国土地行政管理的困惑108
四、土地行政管理困惑的解释：一个集权与分权的视角113
五、管理上的困惑是系统的问题117
第八章现行土地非农化规则的治理后果119
一、研究上可能的空白119
二、局部均衡：治理体系配置效率和福利效应的评价120
三、局部模型的应用：一个具体的案例122
四、结论及反思129
第九章土地非农化规则设计的影响因素：以配额手段的多样性为例131
一、配额作为政府管控的一种手段131
二、中国土地非农化管控中的配额手段133
三、多样化的土地非农化管控的配额体系136
四、配额制度多样性的原因：一个交易费用分析模型140
五、不同配额制度的TCE比较分析：模型的应用143
六、从规则的影响因素看治理改进的方向148
第十章土地非农化规则选择的逻辑：比较治理过程的交易费用150
一、从配置效率到过程效率150
二、土地非农化的交易费用经济学分析框架151
三、“外包”还是“内包”：一个计量模型162
四、一个实证案例分析164
五、土地非农化规则选择的逻辑170
第十一章人类认知的局限对规则实施的影响：以土地节约集约利用为例174
一、“现实怪圈”引发的思考175
二、土地节约集约利用人为理解的误区176
三、公共管理视角的分析框架177
四、土地节约集约利用的内涵178
五、土地节约集约利用的战略选择182
六、认知的局限对规则实施的影响185
第十二章治理规则的渐进性本质：以土地产权和出让制度的演变为例187
一、正式制度和治理结构的变化总是很复杂187
二、土地产权制度：制度环境层次治理规则的渐进性189
三、土地出让制度：治理结构层次治理规则的渐进性193
四、制度改进的渐进性：土地产权和出让制度的展望203
第十三章土地非农化治理创新的渐进之路：设立发展权，还是改进治理结构？205
一、不能忽视的发展权的现实成本205
二、排污权交易的发展：对土地发展权有益的参考207
三、土地发展权交易：“排污权”交易的本质208
四、中国土地发展权交易：现有的制度基础211
五、土地发展权的渐进之路：治理结构改革可以代替产权结构改革213
六、治理结构对制度环境的补充效果216
第十四章不断“靠近”土地非农化的治理效率：治理结构改进的过程比较218
一、问题的提出218
二、渐进中的新模式：自组织的城乡土地整理的出现220
三、土地整理模式渐进性改进的交易费用分析225
四、自组织模式出现的原因和启示239
五、渐进和试错：再论治理效率的实现途径241
第十五章中国土地非农化的治理逻辑244
一、本书研究内容的总结244
二、本书研究的三条逻辑主线245
三、本书研究的理论发现247
四、本书研究的实证结论250
五、中国土地非农化治理的政策建议254
参考文献269
后记290

　　章绪论
　　这不是危言耸听，如果中国的土地政策不能尽快从单纯的促进经济发展和单纯的耕地保护目标转变为资源节约和环境友好的综合性目标，不仅过去三十多年的经济快速增长的可持续性将受到威胁，未来甚至会波及全世界的经济、社会和资源环境的安全。
　　一、土地非农化：严峻的形势和管理的隐忧
　　中国三十多年的经济快速增长，在一定程度上忽视了资源的过度性耗竭、环境质量的恶化及社会发展的不平衡。土地资源的过度开发利用，尤其是将农村地区的农用地和未利用地资源转变为城市建设用地（即土地非农化），是引致整体自然资源过度利用和生态环境恶化的重要原因之一。随着工业化和城市化的不断加快，对土地的需求，特别是对耕地、林地以及其他自然生态用地的占用急剧膨胀，造成建设用地的低效利用、后备土地数量减少、耕地质量下降和生态环境破坏。
　　（一）中国土地非农化低效且环境不友好
　　不能否认的是，耕地、林地和其他自然土地资源的开发和占用，确实为中国的工业化和城市化提供了重要的支撑。但是，中国的土地利用不是一种资源高效的和环境友好的类型。三十多年的发展过程中工业用地粗放和闲置现象严重。国家发展和改革委员会等部门的官方评价考核报告显示，当年中国6866个开发区中有5298个因浪费土地或闲置土地而终被取缔，浪费土地的面积有28651平方千米，占全部开发区面积3.86万平方千米的74.2%（国家发展和改革委员会等，2007）。快速的城市化和粗放开发的利用行为，导致农村土地被大规模占用，对资源环境直接的影响就是生物多样性受损、城市和农村环境被破坏。
　　中国的生物多样性遭受着城市化密度和广度上爆炸式增长的威胁。伴随着快速城市化的政策导向，全国各地或多或少都出现了城市的无序扩张，造成了自然林地、天然草地、湿地资源的锐减。栖息环境的改变或破坏、生物资源的过度开发利用、生态环境的污染，再加上农业化肥农药的过度投入等人为活动的干扰，生物多样性深受威胁，一些物种濒临灭绝（Liu et al.， 2003）。据统计，中国现阶段有398种脊椎动物处于濒危状态，占脊椎动物总数的7.7%，高等植物中处于濒危和受威胁状态的高达4000~5000种，占总种数的15%~20%（National Bureau of Environmental Protection，1998）。
　　土地非农化的治理效率绪论章全国范围内全面铺开的但缺少规划和实际需求的工业园区建设和盲目的低门槛的工业项目投产也造成了城郊环境的恶化。因为为了地方税收和经济增长，很多重污染或环评不达标的企业得以上马，造成城市和近郊区空气、水体和固体污染。经济合作与发展组织（OECD，2007）经过18个月在中国的实地调查研究，于2007年7月17日公布了关于中国环境政策的报告书——《OECD中国环境绩效评估》，虽然当时中国已经是世界第四大经济体，但中国的环境标准却更接近某些贫穷的国家。
　　集约节约利用政策虽然提高了土地容积率和城市的紧凑度，进而节约了农地资源，但是也带来了城市内部公共设施的不足和超负荷使用，如因城市容积率上升，单位面积的汽车使用率也上升，造成中国燃油二氧化碳排放的急剧增加。现阶段中国二氧化碳的排放居世界之首（Liu and Diamond， 2008）。
　　（二）中国的土地政策目标取向的必然结果
　　中国土地利用的低效和环境负面效应，是中国土地政策目标取向的必然结果。因为中国目前的土地利用政策的重心是所谓的“双保”，即保障经济增长所需的土地投入和保护粮食安全所需的耕地这实际上暗示着土地利用对环境的影响并没有被决策者重视。
　　首先，经济快速增长的目标和逐渐形成的地方土地财政，造成城镇土地利用的低效率。土地在生态系统维护、开发空间价值等方面有着很重要的功能，然而这些功能在经济发展中都被忽视。土地开发只看重直接的经济成本和收益，忽视了非市场价值，必然会造成地方政府和土地开发者决策的片面性和短视性。而且，因为中国土地的产权性质，地方政府可以强势地决定城乡土地的利用和开发（Tan et al.， 2009）。另外，由于财政分权，一些地方政府依赖土地使用权出让的收益来弥补地方税收和财政预算的不足。在以GDP增长为主要考核内容的考核制度下，争取更多的土地出让收入来发展城市和促进GDP增长进而吸引更多的投资，成为地方政府终依赖土地财政的原因。另外，为了在招商引资竞争中获胜，各地方政府往往通过压低城市工业用地的地价来吸引投资，这进一步造成对农村土地的过度占用。
　　遗憾的是，单纯的耕地保护的土地政策，初衷虽然是为了保护耕地，但实际上反而恶化了农村地区的生态环境。因为为了满足耕地占补平衡政策的要求，大量的山坡林地、湿地、草地被开垦为耕地，而这造成了生态环境的恶化。因为这些低丘缓坡土地、湿地等边际土地（marginal land）的生态功能远远超过耕地的生态功能。如图1 1所示，1999~2008年，工业和城市化造成建成区扩张，而因为占补平衡政策的存在，城市化过程中农田被占用反而进一步转嫁到边际土地上，而边际土地的减少加大了自然生态环境的破坏。《2008中国环境状况公报》显示，现有水土流失面积356.92万平方千米，占国土总面积的37.2%，其中，水力侵蚀面积161.22万平方千米（森林砍伐），占国土总面积的16.8%；风力侵蚀195.70万平方千米（草场退化），占国土总面积的20.4%。中国的水土流失量占全世界总流失量的1/5。
　　图1-1建成区扩张对耕地的占用转嫁到边际土地另外，在开垦边际土地满足需求的同时，现有的已利用土地往往也被过度地利用，以增加土地产品的满足需求。例如，经常通过提高复种指数、增施化肥、使用农药来提高粮食总产量，而这些措施导致了土地肥力的下降、土壤污染、水污染、土壤盐渍化等土地退化现象。据统计，由于土壤盐渍化而造成的废弃地在中国已达2 000×104公顷。由于过分强调高产量而盲目扩大载畜量，对草场低投入导致生产力严重降低，目前中国牧草单产水平仅相当于美国的1/27（曲福田等，2001）。
　　（三）土地非农化治理的隐忧
　　上述的形势至少给我们两个启示，实际上也体现了现阶段中国土地管理的隐忧。
　　个启示是，在当前的土地政策框架下（即不改变现有的政策目标），中国经济的不可持续性以及对生态环境的影响是不可避免的。地方政府会一直依赖土地财政，进而造成农村土地会继续被过度占用，而工业企业也会因为低价且供应充足而继续低效利用土地。城市内部、近郊区和远郊区的生态环境会进一步受到不同原因的破坏和恶化。农民会因为利益受损而更贫穷，农民与政府间的土地冲突会成为经常性事件（Tan，2008），而政府在这个过程中还有可能会出现更多的腐败现象。这主要是由土地产权的公有、地方政府权力和责任不对等，以及公众参与缺失造成的。公有产权制度造成土地所有权不明晰，土地成为一种公共资源，在一定意义上没有人愿意保护或者主动承担土地损失的成本，而地方政府也对农村土地的征收具有实际上的强势地位，不利于农民利益的保护。这些很可能是社会主义国家和产权不明晰的发展中国家的通病。虽然现有的公共资源治理的研究在发达国家已经很深入，但如果应用于中国和其他发展中国家，仍然是一个需要深入研究的问题。
　　第二个启示是，单一部门的政策很可能产生不利于全局的影响，尽管单一部门的政策初衷是好的。中国耕地保护政策的目的是保持足够多的土地用于粮食生产，然而很明显忽视了边际土地的生态价值，导致了生态环境系统的恶化。另外，这种单一政策负面影响的出现，也反映了中国的决策者（很可能在大多数国家都成立）对不同土地资源的非市场价值的忽视。土地在生态系统维护、开发空间价值等方面有着很重要的功能。
　　所以，对于中国的土地非农化的管理来说，需要把人类活动和土地资源系统之间的相互作用辨析清楚（尤其是土地资源系统对人类活动的反馈），才能充分审视土地政策的正负面效应，而且还需要把这种评价放到长期和动态的视角下，才能合理评价和制定相关的土地利用政策。
　　二、土地非农化治理问题的线索
　　任何为了眼前利益，忽视整体利益、无视长期影响的制度设计，都无法通过历史的检验。问题是，我们如何才能找到合适的制度来实现人类活动和土地资源系统之间的良性互动呢？
　　（一）传统的自然资源管理：配置效率的视角
　　无论是20世纪90年代初期从借鉴发展经济学中的可持续发展理论来研究人口增长、经济发展与土地利用之间的关系（曲福田等，2000），到运用资源经济学的理论来阐释土地可持续利用的经济学含义（曲福田等，2001），还是从资源配置角度对土地非农化的效率问题进行深入的研究（陈江龙等，2004；曲福田等，2005，2007；谭荣和曲福田，2006a；Tan et al.， 2011）；然或对土地非农化治理过程的行政效率进行的初步讨论（谭荣和曲福田，2009，2010；Tan and Beckmann， 2010； Tan et al.， 2012），都说明我们对土地非农化问题的研究有着较长时间的关注。我们对土地非农化治理的认识也随着研究的深入而不断拓展。
　　在早期，我们把注意力集中在不同经济发展阶段土地非农化特征和基本规律的分析与总结上，对中国土地非农化配置的动力机制从全国和地区两个尺度上进行了实证分析，解释了土地非农化的内在机制和对宏观政策的客观需求。例如，我们通过对1995~2001年土地非农化的动力机制进行分析，发现人口和固定资产投资是促进土地非农化的主要推动因素（需求端），土地利用比较效益和资源禀赋等是土地非农化的支撑因素（供给端），而地方政府在土地非农化中收益越大，越有积极性来推动农地非农转用，而提高土地的市场化配置程度以及农地利用的比较效益能够抑制土地非农化的增加。另外，地方政府对中央政府的“上有政策、下有对策”，即地方政府应对上级政府的耕地保护的管制，则大大降低了耕地保护的政策效率（曲福田等，2005）。
　　到了21世纪初期，我们更加关注土地在不同部门配置的效率评价问题，想从经济学配置效率的角度来判断土地非农化的合理的度，进而期待能够为公共决策提供一个直接的数据上的证据。为此，我们在资源配置政府失灵和市场失灵框架的基础上，理论上划分了土地的代价性损失和过度性损失两个性质不同的土地非农化的概念和过程，然后运用计量经济分析方法，对这两种损失在全国和省级两个层面上进行了计量。我们计算出1989~2003年土地非农化的数量中有21.7%的面积实际上是过度性的损失，即政府对土地市场价格的干预以及差别化的出让方式造成土地非农化的过量（谭荣和曲福田，2006a）。
　　然而，我们逐渐发现，即使理论上能够判断并通过实证衡量出我们所提出的“农地非农化代价性损失、过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ”（曲福田等，2005；谭荣和曲福田，2006b），但我们的数据并没有办法给出实际的解决方案。也就是说，现实世界中的土地非农化效率并不是一个经济理论、一个计量模型和一组数据就能够解决的问题。因为对土地非农化配置效率的模型化测算无法解决长期困扰经济学的一个问题——资源利用外部性的考量。换句话说，无论如何缜密的计算都必然是错的。现实中大量的诸如“森林砍伐”“渔业捕捞”“草场放牧”等资源利用行为，很少甚至没有案例用经济学教科书上所分析的那种“砍伐量”“捕捞量”“放牧量”等指标来设定配额或者税费的方式来实现效率，这是用来说明理论与实践的脱节直接的例证。
　　此时，我们认识到现阶段中国控制土地非农化规模和速度的目的不仅仅是保留一定数量的农地资源，即追求自然资源的配置效率，而是涵盖了更多的目标，如国家的粮食安全、生态环境保护、失地农民利益的保障及社会的稳定等，此时土地非农化的效率就不应该再是简单的资源配置效率的问题。换句话说，自然资源配置效率仅仅是资源管理的一部分（甚至可以说是很小的一部分），现实中对土地非农化治理的本质，已经转变为在治理过程中通过合理的治理机制来尽可能减少各种物质的与非物质的成本[交易费用（transaction cost economizing）]，进而实现治理过程的效率问题。这是不同于我们早期依赖的发展经济学和新古典经济学中的通过边际分析来评价资源配置效率的视角，而是一种过程效率的视角。

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