描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787300209319
一问：如何破解城乡二元体制，缩小城乡差距？
二问：中国城镇化所需的土地到底够还是不够？
三问：为什么不能给“农民工”户籍？
四问：能否解决“农民工”进城后随迁子女的教育问题？
五问：城镇化到底是集约利用了资源，减少污染；还是浪费了资源，增加污染？
六问：怎样才能让农民工落户城镇？
七问：如何实现“农民工”家乡宅基地的有效退出？
八问：从“半城镇化”到城镇化的路还有多远？
九问：为什么城镇化是改革的突破口？
十问：30年前我们为什么出发——改革的目的是什么？
城镇化改革，涉及农民、农民工和城市居民的切身利益，如何**限度地保障各方利益并实现社会公平，既是改革的突破口，也与改革成败利害攸关。
《城镇化：改革的突破口》一书，从改革全局出发，着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，提出以城镇化作为重点突破来推进整体改革，深入探讨了改革和城镇化问题。
城镇化能否为实现2.6亿农民工的城镇梦提供历史契机？城镇化与以往“半城镇化”的本质差别是什么？城镇化应选择怎样的战略模式？将农民工纳入城镇公共服务体系应如何测算、从哪里入手？如何破解城镇化的难点——农民工住房？在需求不足的背景下，农民工购房能否起到经济增长“启动器”的作用？对这些大众关心的热点问题，作者在长期调研的基础上，以学者的情怀、政策研究者的理性，通过大量数据和具体事例，采用通俗化的语言进行了阐述。
城镇化需要付出艰辛的努力，也将收获丰厚的改革红利，这是一条荆棘与鲜花共生之路。
一、改革需要克服前所未有的困难
二、改革既要积极又不能蛮干
三、新形势下须有新技巧
第二章城镇化是改革的突破口
一、城镇化是改革的铺路石
二、“半城镇化”是不够的
三、为什么城镇化可以作为突破口
四、城镇化正当其时
第三章资源约束下的城镇化战略
一、推进城镇化土地到底够不够？
二、应以城市群作为城镇化的战略模式
三、政府可以做什么？
第四章使农民工成为城里人
一、成为城里人意味着要享受同等公共服务
二、将农民工纳入城镇公共服务体系
三、在社会共识中不断突破前行
第五章实现农民工的城镇住房梦
一、农民工住房是城镇化的关键一环
二、扩大土地供给是解决住房问题的钥匙
三、完善土地制度具有“画龙点睛”之效
结语改革在突破中前行
前言
党的十八大特别是十八届三中全会以来，新一届中央领导集体以锐意进取、勇于担当的精神风貌，以运筹帷幄、统驭全局的政治智慧，以整体推进、重点突破的科学方法，引领全面深化改革稳步前行。2015年，全面深化改革步入关键之年，任务更加艰巨，措施更加有力，步伐更加稳健，必将为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力和勃勃生机。
本书旨在提供一个以城镇化作为突破口带动改革全局的战略构想。随着改革日益向纵深发展，面临的情况更为复杂，需要克服前所未有的困难，应根据改革的新形势、新任务、新特点，采取更具针对性的方法。本书认为，改革之所以难以推进，就深层次来说是受到社会基础的制约。要想实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，就必须采取有力的措施，稳步消除城乡二元结构。随着城镇化消化掉小农社会残余，附着于原社会结构的一些观念意识、管理制度等会随之消退，新社会结构的成长则为治理水平提高提供基础，也提出更高的要求。从这个意义上讲，城镇化具有“釜底抽薪”的作用。同时，城镇化还可以起到将无形的改革具体化的作用，为改革提供好的“抓手”。由于城镇化既具有良好的突破性，又具有极强的带动全局的能力，因此成为改革突破口的可行选择。这一重要局部的突破，将为全面改革的顺利推进起到提纲挈领的作用和事半功倍的效果。
城镇化为实现2.6亿农民工的城镇梦想提供了历史契机。广大农民工虽然常年在城镇生产、生活，甚至已经成为我国产业工人的主体部分，但社会身份却依然是农民，仍被视作老家农村的人，不被务工城镇所承认、接纳，无法在城镇获取同等公共服务和定居落户，成为生活在城镇的边缘群体。由于他们普遍无力把家庭带入城镇，形成亲情割裂、心酸委屈的留守问题；由于缺乏生活保障，他们在年老时更面临去留两难的困境，目前代际间简单轮回的迹象已经初步显现。现在，已经到了为农民工考虑长远生活归宿的时候了。应当通过政策的调整、制度的完善、资源的重新安排，使农民工有机会成为真正的城里人，可以体面地劳动、有尊严地生活，实现几亿人整体生活面貌的根本改变。在城镇定居生活将成为广大农民工中国梦体的体现形式，激发广泛的社会共鸣和强劲的奋斗动力。
长期以来的“半城镇化”模式不但使我国城镇化的效果打了折扣，如城乡二元结构难以破解、社会进步受到制约；更重要的是，这一模式会积累需求不足的结构性矛盾、制约产业竞争力提高、遭遇资源环境瓶颈、造成未来社会问题，从长期来看是难以为继的。目前，国家已经着手对这一模式进行调整，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进农业转移人口市民化”，此后一年多的时间里，围绕以人为核心的新型城镇化已经公布和实施了一系列重要的政策。然而，历史悠久的二元社会体制下形成的传统观念却难以一时扭转，围绕我国城镇化问题的很多重大争议尚无定论，人们对城镇化的具体形式和实现途径仍然存在很大的分歧。本书在前人研究和自己实地调研的基础上，对我国城镇化进行了重新审视，获得一些重要发现。
在我国城镇化进程中，一个重要的限制条件是所谓的“耕地不足”。本书研究认为，对耕地占用和城镇化的关系不能“拍脑袋”来判定，通过国际经验及对我国土地占用情况的具体分析，发现城镇化与耕地占用之间不仅不存在任何矛盾，而且构成相辅相成的关系。我国城镇化过程中的耕地减少，主要是由于“半城镇化”模式下的“两头占地”造成的。如果能够消除我国土地利用中的制度梗阻，实现农民工生活空间置换，完全有可能实现耕地总量的增加。计算可知，假定其他条件不变，将现有的2.6亿农民工转移入城镇生活，增减相抵之后，耕地可增加4.3万平方公里，总量达到18.9亿亩。通过实现农民工市民化，“18亿亩耕地红线”不仅保得住，而且空间会愈加广阔。
在资源环境压力之下，必须慎重选择城镇化的战略模式。本书认为，由于小城镇对自然资源无法集约利用以及缺乏内生发展能力，难以成为我国城镇化的战略模式。应当以城市群作为我国城镇化的战略模式，发挥特大城市“车头”的带动作用，同时通过周边中小城市和小城镇的发展，合理分担特大城市的部分功能和人口压力。应当充分尊重和承认地区间发展禀赋的差异，将东部城市群作为我国城镇化的战略重点，促使其持续健康发展，同时利用“连通器原理”，通过放开人口流动的方式实现区域之间的新平衡。尤其应当从制约作用明显的供地政策入手，调整目前“牛渴了给羊喝水”的供地模式，使东部城镇在发展中获得充分的土地支撑。
农民工在城镇获取同等公共服务是市民化的重要内容。本书认为，对农民工进城所需公共服务的成本和难度既不能小觑，也不能人为夸大，其中一些如交通等实际已经通过“搭便车”的方式实现了。本书对农民工所需公共服务的研究集中于三点：一个是耗钱的随迁子女教育；一个是费力的社会保险；一个是标志性的户籍制度改革。在户籍制度改革上，本书认为重要的不是“为什么给农民工户籍”，而是“为什么不能给农民工户籍”，将我们的“担心”具体化。只要把握“教育资源粥够吃”和“社会救助不加压”两个原则，改革的步子可以迈得更大一些。将农民工纳入城镇公共服务体系必须考虑相关主体的承受能力，通过制定务实的战略、理顺财权事权关系、选择有利的切入点等手段，限度地凝聚社会共识，推进政策实施，并在难点问题上采取“缓进急战”的策略。
农民工的城镇住房问题由于“层级较低”，往往容易受到人们的忽视。考虑到这一问题的必要性、关键性和的“难度系数”，本书对此专辟一章进行讨论。本书认为，解决好农民工的城镇住房问题具有两个战略作用：，只有农民工在城镇拥有适宜家庭生活的稳定居住条件，城镇化才能构成“闭合回路”，生活空间置换、节约资源的效果才能体现出来；第二，在需求不足的背景下，农民工购房将有效释放存量需求，成为经济增长和城镇化的“启动器”。解决农民工城镇住房问题的核心手段是，在目前我国住房市场出现调整的有利局面下，通过扩大土地供给的手段，促使房价进一步合理回调，使部分农民工具备购房的能力。本书还进一步提出了一个大胆的构想：农民工可以自愿选择交出农村老家的宅基地，以此换取在务工城镇7折购房的优惠。通过这一政策，农民工的购房压力大为减轻，得以在东部沿海城镇实现“住房梦”，国家的耕地面积得以增加，同时流入地和流出地的财政都不会增加额外负担，由此实现非常难得的帕累托改进。当然，这一构想在实际操作中尚待进一步探索和完善。
城镇化是一项重大经济社会工程，而且各个部分盘根错节，互相掣肘，要想使城镇化政策获得实效，必须整体设计、梳理方向、相互支撑、形成合力。按照这一要求，本书的研究几乎涵盖了城镇化的各个主要环节。然而，这也给本书带来了明显的不足。由于本书研究涉及领域较广，在个人能力有限的情况下，不仅对已有很多有价值的研究发掘不够，而且在各个领域研究的深度也远远不够。同时，由于本书主要面向社会大众，尽量采取通俗、简化的语言，也可能会给部分表述的精准性带来一定影响。对此望读者予以谅解并多提批评意见，使我能在以后的研究中不断完善。
本书付印之际，本人怀着感恩的心迎接它的出版。感谢领导、同事、师长们长期以来对我的指导、帮助；感谢我曾经工作过的中国发展研究基金会，本书不少调研都是在基金会工作期间完成的；感谢为本书一些重要观点论证提出宝贵意见的老师、朋友们；感谢在调研过程中，北京、广东、浙江、河北、广西、云南等地并不相熟的朋友们提供的无私的、默默的帮助；感谢中国人民大学出版社的老师、编辑们不厌其烦地修改完善。
本书立足于探索的态度去破解这一历史性难题，仅代表个人观点，也将在未来持续深入的研究中不断完善和提高。由于水平和能力的局限，不足之处，请大家批评指正。
赵俊超
——清华大学经济学教授魏杰
为什么要城市化？理由会有许多，但城市化会让一个国家的土地得到更节约的利用，一定是一个必不可少的理由。全世界的城市化都是让国家可利用的土地变得更充裕的，唯独中国的城市化恰恰是让土地变得全面紧张稀缺，这是为什么？本书作者赵俊超对于这个问题作了一番调查和思索，会对你有所启发。
——北京大学经济学教授平新乔
中国改革经过三十多年已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的骨头。
“樱桃好吃树难栽”，中国的城镇化，是世界历大的人类迁徙工程，又建立在严格僵化的城乡二元体制的历史起点上，困难可想而知。
“梨树上难结出苹果”，要想实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，迫切需要消除城乡二元结构这个社会基础，途径只能是城镇化。城镇化对改革来说，具有“釜底抽薪”的作用。
只有城镇更像城镇，农村才能更像农村，自然才更能回归本质。
如果让现有的2.6亿农民工完全实现生活空间的转换，耕地总量可增加至18.9亿亩。所谓城镇化导致耕地不足只是个自己吓唬自己的“咕咚”。
一个农民工选择到一个城镇务工乃至定居，不是因为他觉得这个城镇大，这个城镇新，也不是因为这个城镇靠近海边、风景独好，而是因为这个城镇有适合他的就业岗位，能给他提供更高的收入和更好的生活条件。
对户籍改革来说，重要的不是“为什么要给农民工户籍”，而是“为什么不能给农民工户籍”，必须将我们的“担心”具体化。
在打开城镇大门时，只要捏住“教育资源粥够吃”和“社会救助不加压”这两个要诀，改革的步子可以迈得更大一些。
只有农民工在城镇拥有适宜家庭生活的稳定的居住条件，城镇化才能构成“闭合回路”，生活空间置换、节约资源的效果才能得以体现出来。
通过实施“宅基地换7折购房”的政策，使得农民工得以在城镇购买住房、国家耕地面积增加、财政不增加额外负担，是一个非常难得的帕累托改进。
一、改革的目的是什么？
从国家层面来说，我们可以将改革的目的归结为以下几个方面：
经济持续稳定增长。30年多来，中国社会不断发展进步，国际地位不断提高，靠的就是我们的增长奇迹。每年的政府工作报告，都把经济增长放在靠前的部分，经济增长速度成为政府和社会关注的指标，往届政府屡屡提及“保8”、本届政府提出“区间管理”，都是立足国情的明智之举。中国有近14亿人，吃饭是的政治，如果经济不能持续稳定增长，“蛋糕”做大的速度不够，会直接导致蛋糕不够分的问题。一旦经济增长遭遇严重困难市场经济具有强大的创造力，但某些时候也具有很强的破坏力，有时甚至扩散至经济之外。1929年的全球大萧条直接导致了希特勒政府的上台。中国由于政府重视和调控得当，还从未遭遇过经济危机，社会对此普遍缺乏想象力和承受力。因此，对经济危机的警惕和防范，从来都不能放松。我们既要杜绝“GDP主义”，也要杜绝忽视GDP的做法。，过去增长红利下被遮盖的各种矛盾就会凸显出来，甚至难以收拾。因此，必须通过改革，在短期内进行更有效的需求管理，缓解需求不足的结构矛盾；在长期获得新的增长动力，实现发展方式的转变。反过来说，经济持续稳定增长，又会给改革提供更广阔的空间，实现两者相辅相成的良性互动关系。
人民获得更多实惠。蛋糕做大了，还有个分蛋糕的问题。经济增长了，人民获得的实惠未必一定增多。如果分得不够均匀，或者机制设计不够合理，在一定时段内某些领域的状况还会更差一些。比如，我们有2.6亿城镇农民工还不能享受到平等的市民待遇，在就业、社会保障、子女教育等领域难以得到有效的保障，难以完全享受到社会进步的物质成果。再比如住房，近年来这一问题日渐突出，让不少居民望城兴叹、望房兴叹。之所以造成这种状况，主要原因是我们原来有些机制不够合理，这不仅影响到人民的生活满意度，也阻碍了国家整体文明进步的步伐。这需要通过改革，改掉原来那些不合理的机制，使改革红利人皆有份，给各社会群体以更广阔的发展空间，将社会格局从“鸭梨型”变为“枣核形”，甚至改变主要人群的整个生活面貌。
保障人民权利权益。随着我国经济社会的快速发展，社会文明程度和治理水平不断获得提高，人民的权利权益获得了比以前更好的保障。然而，在我国现有的发展水平上，社会上还存在着不少侵犯人民权利权益的现象，如在前面提到的某县征地拆迁中，政府没有和老百姓签订任何拆迁补偿协议，就擅自扒掉1 000多户居民的住房，农妇哭诉自己完全是“被迫自愿”。随着人民群众公平意识、民主意识、权利意识的不断增强，对此类问题的反应越来越强烈。这就必须通过改革，使政府和民众建立起新型契约关系，对政府“法无授权即为禁止”，对民众“法不禁止即为授权”，从而“把权力装进制度的笼子里”。通过全面推进依法治国，保障民众的人身权利、财产权利及陈情权利、监督权利等各项基本权利不受侵犯，使社会更加公平和稳定。
合理利用资源环境和可持续发展。我们是一个人均资源占有量少、环境承载能力脆弱的国家，但此前我们在发展中资源消耗大、对环境破坏严重，这种发展难以长期持续。2013年，我国石油进口依赖率达到58.1%，土壤污染总点位超标率达到16.1%，地表水中污染严重的劣Ⅴ类水占比达到10%，其中海河流域达到39.1%，全国100个大中城市雾霾天气全年平均达到29.9天，耕地逼近18亿亩红线，海洋渔业资源枯竭，“楝树开花，黄鱼不来”，极少数渔民越界到别国海域偷渔……“杀鸡取卵”式的发展怎能持续？“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。党的十八大报告提出：到2020年，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。这就必须通过改革，将资源环境成本内化于发展中，切实转变增长方式，用制度保护环境和推进生态文明建设，从而实现可持续发展。
改革不能“一时心血来潮”，必须提前制定计划。人的成长首先是从学会做计划开始的。对改革来说，这种计划应当包括：
——改革的目的是什么，战略目标是什么？
——为了实现改革目标，需要何种条件，需要哪些资源支撑？这些条件是否具备，如果当下不具备，何时可以具备？如何具备？
——在实现改革目标的过程中，需要先做什么，后做什么？不能做什么，哪些是不能触碰的“高压线”？
——为实现改革目标，需要哪些配套措施？在诸多配套中，哪些是可以省略掉的，哪些是可以适当从简的，哪些是必不可少的？
——和以前的政策如何衔接？前后有矛盾该如何处理？
——在实现改革目标的过程中，可能会遇到哪些情况？遇到每种情况该如何应对？遇到抵制该怎么办？为解决这些问题是否留有后手？
——一定要学会适当妥协。妥协并不是彻底放弃改革目标，而是在不改变大方向、能把问题解决掉的前提下做出退让。在电影《莫斯科保卫战》中，科涅夫抑扬顿挫地辩解道：“退却，您知道的，是一种复杂的战斗形式，需要指战员有较高的军事素养……”伏罗希洛夫粗暴地打断：“你这种复杂的战斗形式到底什么时候可以结束？红军需要去战斗！”而实际上，科涅夫说的才是对的，要想撤退不变成溃逃、撤退中少受损失、后撤后能组成新防线，确实需要高超的指挥艺术。苏军付出300万官兵生命的代价才学会这一点。政府层级间需要妥协，社会阶层之间也需要妥协。如何妥协、妥协的程度，是微妙、难以把握的改革艺术。
二、为什么城镇化可以作为改革的突破口
在我国改革中，城镇化是相对容易获得突破的领域。由于“半城镇化”的制度安排极为不合理，一旦调整，可以激发亿万农民工的城镇梦，城镇化还为改革提供了具体有形的对象，使其成为一个好的抓手。不仅如此，城镇化还可以缓解供求矛盾，为经济增长注入强劲动力；同时，随着城镇化过程中大量人口从农村转出，剩余农民的人均资源占有量将会显著提高，为农业生产效率提高和农村面貌改善创造必要的条件。从这个意义上说，城镇化对改革具有“一抓就灵”的作用，从而为改革提供了重要的突破口。
城镇化具有良好的突破性
我国正处在城镇化快速发展的阶段。过去30年间，在“半城镇化”模式下，城镇仅仅是“打开了一条门缝”，但已经有农民工大量涌入，我国城镇化率年均提高1.1个百分点。如果能够采取恰当的手段、按照恰当的步骤敞开城镇大门，将会大大激发数亿农民工的城镇化梦想，在短时期内使我国的城镇化得以健康地加速推进。
城镇化可以激发几亿人的城镇梦
农民工们愿意在城镇定居吗？2006年，我在浙江慈溪市的调查显示，如果简单填写愿意在哪里居住，52.1%的农民工选择回农村老家，30.3%选择去其他城镇，只有17.8%选择在务工城镇定居。但是，如果加上一个“假如可以获得和本地居民同等待遇”的条件，则选择在务工城镇定居的比例提升到55.1%。事实上这个55.1%也是个低估的数字，因为很多农民工根本难以理解这样的假设，这已经完全超出了他们的想象能力。有一位农民工说得很清楚：“这里比我的家乡条件好得多，如果能像这里的人一样生活，有谁不愿意在这里定居呢？”
跳离“农门”、进入城镇生活是中国几代农民的梦想，在20世纪90年代以前这甚至具有某种神圣化的色彩。但农民理想中的城镇生活不是打工，打工寄人篱下、易受歧视，重要的是在城市里连个固定的“窝”都没有。尤其是进入新世纪以来，城镇房价的快速上涨，更成为一道高企的门障，将亿万农民工挡在城镇之外。延续近60年的户籍制度、远远超过承受能力的高房价，使农民工对城镇生活只有内心深处的梦想，却不敢自讨没趣、自不量力地去实际追求。因此，我们可以得出一个结论，如果切实推进党的十八届三中全会《决定》提出的“农业转移人口市民化”政策，使打工变定居成为可能，则亿万农民工心中的城镇梦将会被唤醒，进入城镇定居生活将成为他们心中中国梦体的体现。
那么，农民工们的这一梦想是否可以实现呢？答案是肯定的。“只要凿开一个口，水会自动流下来”。
城镇化为改革提供了具体有形的对象
改革怕的情况是面对无形的对象，“老虎吃天，无从下口”。城镇化提供了有形的改革对象，将纷乱芜杂的改革落实为具体的经济问题，而且：
——领域是明确的。城镇化的基本任务是农民工市民化，需要的主要是两个方面的条件，一个是以户籍为中心的公共服务，包括户口、社会保险、子女教育、社会救助等；另一个是农民工住房的获取，这一问题复杂一些，将涉及农民工的农村承包耕地、农村宅基地、城郊土地征地拆迁、城镇供地、住房市场等。
——方向是明确的。无论是城镇公共服务，还是城镇住房，它们的方向都是扩充和完善。在明确了城镇化大方向的前提下，很多具体问题的小方向自然得以明确。必须加快农村耕地承包经营权的流转，加快农村宅基地的退出，促使进城定居农民工家庭与农村脱离“脐带”联系。
——方式是明确的。城镇化的本义是承认人追求更好生活的动机、恢复经济社会发展的自然进程，它的推动将依靠经济内生力量，也就是市场化的方式。政府不可能给几亿农民工发房子，这一问题的解决只能依靠市场的完善，政府通过大幅增加城镇住房用地供给来有效平抑房价，农民工则通过自己的积蓄到市场上买房。
——部门是明确的。在中央政府层面，农民工市民化将涉及发改委、国土资源部、住房和城乡建设部、*、人力资源和社会保障部、公安部等部委，如果考虑到城镇化中需要保障国家粮食安全，还可以加上农业部，如果再考虑到需要加强数字统计，还可以加上统计局。在统一规划下，将城镇化的任务分解给上述部门，让它们各司其职、形成合力，共同实现国家的城镇化目标。省级以下依此类推即可。
城镇化成果容易固定
在改革中经常会出现体制复归的现象，花大力气对某项制度做了改进，稍一放松，它就又弹回去。但城镇化天然具有不可逆转的优点。它就像是一个棘轮，只能往前转，不能往后转。在推进农民工市民化的过程中，给农民工提供户籍等公共服务，只要
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