新型城镇化与土地变革(国家“十二五”重点图书出版规划项目、2014年度国家出版基金资助项目)

在城市土地制度方面，改革开放以来，在开展农业用地制度改革的同时，城镇国有土地使用制度也进行了积极探索，总体方向是由无偿划拨转向有偿使用。1982年《宪法》完成城市土地的“国有化”。之后，随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步建立，国有土地使用权从无偿划拨改为有偿出让、转让，逐步形成了土地资源的一级市场和二级市场，土地资源流转的格局逐步形成。目前已知最早的、主张一次性将城镇土地全部收归国有的政策性文件，是1967年11月4日，由国家房产管理局、财政部税务总局出具的《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。1956年中央批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中，已经有“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”的条款。《记录》则将“城市空地，街基等地产”解释为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”；并强调“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。城镇私有宅基地，终于开始了其国有化的历史进程。《记录》虽已出台，但在法律上，并未废除城市土地私有权，至少在名义上还维持着国家所有、集体所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。直到1982年宪法颁布。
　　1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第十条第一款简洁、明确地增加了这样的规定：“城市的土地属于国家所有”。此前，城市土地在相当长的一段时期内，以国家所有制为主，国家，集体和个人三种所有制形式同时并存。宪法对城市土地的这一规定，不仅明确了原来的国有土地的权属，而且把城市中残存的非国有上地通过立法也宣布为国有土地。通过这种方式将土地收归国有是无偿的，但这并没有引起波动。其原因可能是涉及的土地面积较小，而且长期以来国家对私人土地的使用作了严格限制，人们已经习惯并默认了政府对土地实际支配权的巨大影响力。
　　在社会主义市场经济起步的过程中，人们逐步认识到社会主义土地公有制并不排斥土地的商品属性。为了打破传统的土地使用制度下对土地的集团垄断，消除由此引起的土地闲置和不平等竞争，1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地所有权与使用权的分离正式得到宪法的认可和保护，全面推动了土地商品化的改革进程。
　　现行宪法规定了社会主义土地公有制的两种实现形式即国家土地所有权和农民集体土地所有权，原则划分了两者各自的范围。其主要内容表现在：①为了实现中国社会主义土地公有制两种形式间的协调，规定了土地征用；②为了维护社会主义土地公有制，规定禁止侵占、买卖或以其他形式非法转让土地；③为了促进土地资源的合理配置，规定土地使用权可以依法转让；④结合中国人多地少的国情，规定应当合理利用土地，国家对土地进行规划控制和作用管制。
　　在宪法规定土地公有制的基本原则和实现形式的基础上，根据宪法所体现的价值判断，部门法对宪法的原则规定加以具体化并作出了必要的补充。比如，《物权法》有关法条规定了国有土地和集体土地所有权及其主体，明确了国有土地使用权、集体土地承包经营权，国有土地使用者管理、保护、合理利用土地的义务等。《土地管理法》具体规定了土地所有制、土地征用、转让及有偿使用，明确划分国有土地和集体土地的范围，进一步明确集体所有权的主体，确认土地使用权与所有权的分离，明确了国有土地和集体土地的承包经营权，规定了土地权争议的处理程序等等。《城市房地产管理法》规定：实行国有土地有偿有限期使用制度，严格控制无偿、无限期使用国有土地；集体土地须经征用转为国有土地方能出让，土地使用权出让应采取适当方式（拍卖、协议或招标）；以出让方式取得的土地使用权期满后一般应准予续期；规定了房地产开发期限等。
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